VI SA/Wa 2307/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 r. sprawy ze skargi I. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 roku Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania I. T., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 62 ust. 2 pkt 4a, art. 64 ust. 1, art. 140 aa ust. 1 - 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.),utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 roku nakładającą karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, iż dnia [...] stycznia 2013 r. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z ciągnika marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował G. G., który wykonywał przewóz drogowy konserw mięsnych na paletach w imieniu przedsiębiorcy I. T. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] I. T. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Droga krajowa nr [...] została wymieniona w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnych norm - nacisk 12,65 t na pojedynczej osi napędowej pojazdu - przekroczenie o 2,65 t, -kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych. Miejsce ważenia legitymuje się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia [...] lipca 2011 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu LP 600 o nr fabrycznych 27142456 i 27142449. Wagi te legitymowały się w dniu kontroli ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w S. z datą z datą ważności do 30 kwietnia 2013 r. dla wagi o nr 27142456 i do 31 maja 2013 r. dla wagi o nr 27142449. Tym samym miejsce gdzie przeprowadzano pomiary nie musi podlegać pod katem oceny warunków zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2007 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz.U. Nr 188, poz. 1345). Mając na uwadze powyższe wyniki pomiarów, wielkości procentowe przekroczeń dopuszczalnych norm organ stwierdził, że nastąpiło przekroczenie dopuszczalnych wartości o więcej niż 26 % a kontrolowany pojazd odpowiadał parametrom, na które kierowca winien posiadać zezwolenie kategorii VII. Główny Inspektor przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i stanowiących podstawę prawną nałożenia kary w wysokości 15 000 zł. Wyjaśnił także, iż kierowca nie wniósł żadnych uwag do protokołu na temat procedury ważenia a przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że cały ładunek był umieszczony z przodu naczepy. Organ zwrócił uwagę na treść art. 140aa ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w którym ustawodawca przewidział możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie stwierdzając, że strona w toku postępowania, ani na etapie odwoławczym nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. T., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji [...] Inspektora Transportu Drogowego w O., wtrzymanie ich wykonania i zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:: a) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie norm prawnych zawartych w art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., b) art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie wyjaśnienie rozstawu osi w kontrolowanym pojeździe (co mogło mieć wpływ na wysokość kary pieniężnej lub nawet jej brak), z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - skarżącej, c) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności zaniechanie wyjaśnienia rozstawu osi w kontrolowanym pojeździe, a poprzez to poczynienie oceny na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, d) art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania strony skarżącej do władzy publicznej - Głównego Inspektora Transportu Drogowego, polegającym na pominięciu istotnych dla sprawy okoliczności związanych z rozstawem osi w kontrolowanym pojeździe oraz nieuznaniem tez skarżącej dotyczących braku możliwości przewidzenia, że kontrolowany pojazd po załadunku stanie się pojazdem nienormatywnym, e) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie przejawiającej się uznaniem słuszności nałożonej kary pieniężnej, f) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia w skarżonej decyzji ustawowych jej elementów, a mianowicie uzasadnienia faktycznego i prawnego odnoszącego się do okoliczności związanych z rozstawem osi kontrolowanego pojazdu. W uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty wskazując m.in., iż podstawą przeprowadzonego postępowania administracyjnego jest protokół kontroli, który nie spełnia wymagań zawartych w art. 68 § 1 k.p.a., a mianowicie nie wynika z niego jaki jest rzeczywisty rozstaw osi kontrolowanego pojazdu (w metrach bądź centymetrach). Także prowadzone następnie postępowanie administracyjne zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy (i to mimo formalnego podniesienia tegoż zarzutu w odwołaniu od decyzji organu I instancji) nie doprowadziło do wyjaśnienia czy druga oś kontrolowanego pojazdu silnikowego jest rzeczywiście pojedynczą osią napędową. W ocenie skarżącej samo powołanie treści przepisu i zawartej w nim definicji legalnej pojedynczej osi napędowej bez zindywidualizowania tej sytuacji - bez przełożenia norm prawnych do konkretnej, zaistniałej sytuacji nie może prowadzić do uznania, iż druga oś kontrolowanego pojazdu jest pojedynczą osią napędową. Skarżąca stwierdziła, że nie miała możliwości przewidzenia, iż przy załadowaniu naczepy pojazdu członowego ładunkiem o masie ok. 40% ładowności naczepy pojazd ten może stać się pojazdem nienormatywnym i nie zgodziła się z twierdzeniami organu II instancji, iż to niewłaściwe rozmieszczenie ładunku spowodowało naruszenie dopuszczalnej wartości nacisku na oś. Twierdzenia te są tym bardziej zasadne, iż masa ładunku była niższa niż 50% ładowności naczepy zaś wbrew twierdzeniom organu odwoławczego z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, że nadawca, załadowca lub spedytor poprzez swoje działanie lub zaniechanie spowodowali obowiązków lub warunków przewozu. Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa szeroko wywodziła, że to organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i to on określa kierunek jego prowadzenia, a także określa, jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy podkreślając w podsumowaniu, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organ I jak i II instancji w sposób bardzo instrumentalny - organ II instancji pominął podniesiony przez skarżącą w odwołaniu zarzut dotyczący wątpliwości zakwalifikowania drugiej osi pojazdu jako osi pojedynczej. Naruszenie przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77, 8 i 80 k.p.a. w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 6 k.p.a. Nie odnosząc się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do ww. okoliczności związanych z kwalifikacją drugiej osi kontrolowanego pojazdu organ dopuścił się także naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Na oparcie swojej argumentacji skarżąca wskazała na konkretne orzeczenia sądowoadministracyjne. W dalszej części uzasadnienia skargi podniosła argumenty mające uzasadniać wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Definicja pojazdu nienormatywnego, zawarta w art. 2 ust. 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Stosownie do art. 64 ust. 1 cyt. ustawy, ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ, a w przypadku pojazdu nienormatywnego należącego do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem uzyskania zezwolenia wojskowego na przejazd drogowy, wydawanego przez właściwy organ wojskowy. Jak stanowi art. 64 ust. 2 ww. ustawy zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Zgodnie z art. 140aa ww. ustawy za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do treści ust. 3 pkt 1 ww. artykułu karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd. W myśl art. 41 ustawy o drogach publicznych po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Minister właściwy do spraw transportu ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się po-jazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Droga krajowa nr [...] została wymieniona w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Działania kontrolne przeprowadzane przez służby Inspekcji Transportu Drogowego uregulowane zostały w rozdziale 9 i 10 ustawy o transporcie drogowym, a dodatkowo w rozdziale 11 dotyczącym kar pieniężnych. Zawarte we wskazanych rozdziałach przepisy, określając przedmiotowo zadania kontrolne Inspekcji oraz kompetencje jej organów, wyszczególniając podmioty podlegające kontroli Inspekcji, precyzując tryb dokonywania kontroli oraz obowiązki jakie spoczywają na kontrolowanych podmiotach pozwalają przyjąć, że procedura kontrolna dotycząca materii wykonywania transportu drogowego znalazła swoje wyczerpujące, odrębne i niezależne od przepisów Kpa. uregulowanie. Za tą tezą przemawia brak w ustawie o transporcie drogowym generalnego odesłania do przepisów Kpa. jako znajdujących zastosowanie w procedurze kontrolnej oraz zawarte w ustawie o transporcie drogowym pojedyncze odesłania do kodeksu postępowania administracyjnego jak w przypadku nieusprawiedliwionego niestawienia się świadka lub biegłego na wezwanie inspektora - art. 73 ust. 2 utd (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2008 roku sygn. akt II GSK 153/08). Należy podkreślić, że podstawowe znaczenie mają ustalenia dotyczące stanu faktycznego, stwierdzone w toku kontroli, w protokole kontroli. Zasadniczo bowiem jedynie na tym etapie postępowania strona ma możliwość wpływu na ocenę, czy nastąpiło określone naruszenie przepisów powołanej wyżej ustawy oraz na kwalifikację tego przekroczenia. Sporządzenie protokołu z kontroli znajduje umocowanie w art. 74 utd. W myśl powołanego przepisu z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, a jego kopię doręcza się kontrolowanemu (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Do protokołu kontroli, kontrolowany może wnieść zastrzeżenia (ust. 2). Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego odnotowuje się w protokole (ust. 3). Jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Protokół korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia. Dlatego podpisanie bez zastrzeżeń przez osobę kontrolowaną protokołu stanowi dowód w sprawie. Orzecznictwo sądowe przywiązuje istotne znaczenie do funkcji dowodowej protokołu z kontroli drogowej (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2005 r., VI SA/Wa 1224/04 (LEX nr 205475). Zgodnie z przepisem § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego z dnia 2 września 2009 r., obowiązującym do dnia 12 października 2013 r., stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Załącznik nr 1 w/w rozporządzenia wprowadza wzór takiego protokołu, określając jakie dane winny się w nim znaleźć. W rozpoznawanej sprawie protokół z ważenia kontrolowanego pojazdu zawiera informację, iż na drodze obowiązywał nacisk do 10 t,. wskazano w nim także-wbrew twierdzeniom skarżącej- odległości pomiędzy poszczególnymi osiami, które określono numerami zakresów odległości pomiędzy osiami. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono nacisk 12,65 t na pojedynczej osi napędowej pojazdu - przekroczenie o 2,65 t, kierowca nie okazał zezwolenia kategorii VII tj. zezwolenia wydawanego dla pojazdu nienormatywnego o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI, o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, na przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych. Sąd zauważa, że wiarygodnym i rzeczywistym obrazem parametrów zatrzymanego zespołu pojazdu jest pomiar dokonany w toku kontroli drogowej, na zalegalizowanych urządzeniach pomiarowych, w miejscu ważenia legitymującym się dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków oraz masy pojazdów. Tylko taki tryb kontroli parametrów pozwala stwierdzić nienormatywność kontrolowanego pojazdu w chwili jego zatrzymania. Zatem Inspektorzy Transportu Drogowego weryfikują stan faktyczny zastany w chwili kontroli drogowej używając wyłącznie urządzeń o ważnej legalizacji. Mając to na uwadze Sąd uznał, na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, że kontrola drogowa, w toku której dokonano ważenia pojazdu, została przeprowadzona sposób prawidłowy, pomiarów dokonano za pomocą wag przenośnych do pomiarów statycznych posiadających stosowną legalizację Urzędu Miar, przed rozpoczęciem czynności kontrolnych kierowca miał możliwość sprawdzenia zgodności numerów fabrycznych wagi ze świadectwami legalizacji, został zapoznany z instrukcją ważenia a odczytu wskazań dokonano w jego obecności, miejsce w którym dokonano kontroli legitymuje się odpowiednim dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków na osi. Kierowca po przeprowadzonym ważeniu nie skorzystał z prawa powtórnego ważenia ani nie zgłosił żadnych uwag do protokołu. Art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym daje inspektorowi możliwość przesłuchiwania świadków i zasięgania opinii biegłych w toku kontroli. Z możliwości tej skorzystano przesłuchując kierowcę kontrolowanego pojazdu w charakterze świadka. Protokół przesłuchania włączono do akt sprawy, w związku z czym strona mogła się z nim zapoznać. Zgodnie z art. 140ab ust. 1 karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości: 1) 1.500 zł - za brak zezwolenia kategorii I i II; 2) 5.000 zł - za brak zezwolenia kategorii III-VI; 3) za brak zezwolenia kategorii VII: a) 500 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10%, b) 2.000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%, c) 15.000 zł - w pozostałych przypadkach. Należy zwrócić uwagę na charakter decyzji związanych z przekroczeniem przepisów wskazanych wyżej ustaw. Wydane na ich podstawie decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne mają charakter szczególny. Są to mianowicie decyzje wydawane w ramach tzw. uznania związanego, nie stwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych "luzów" interpretacyjnych. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest bowiem przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn – przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Ustawa nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność (możliwość odstąpienia od wymierzenia) bądź prowadzących do jej ograniczenia. Organ inspekcji drogowej działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego – stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Zaistnienie określonych ustawą przesłanek odpowiedzialności zobowiązuje właściwy organ do wymierzenia kary. Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż decyzje organów obu instancji nie naruszają unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalona we wskazany sposób sytuacja faktyczna i jej implikacje prawne uzasadniały nałożenie na skarżącą kary za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.