VI SA/Wa 231/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Anna Mruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi "P" spółki jawnej [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzoną instrukcją pisemną dla kierowcy oddala skargę VI SA/Wa 231/07 Uzasadnienie "P." Spółka Jawna [...] wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 200 zł za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzonymi instrukcjami pisemnymi dla kierowcy. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż w dniu [...] października 2006 r. na drodze krajowej nr [...] w m. S. przeprowadzono kontrolę samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] należącego do skarżącej Spółki, którym wykonywany był przewóz drogowy na potrzeby własne towarów niebezpiecznych. W chwili kontroli w pojeździe znajdował się ładunek UN 1202 -paliwo silnikowe oraz UN 1203 - olej opałowy lekki. W czasie kontroli stwierdzono, że okazane przez kierowcę instrukcje pisemne dla materiałów UN 1202 i UN 1203 są sporządzone w sposób niezgodny z przepisem 5.4.3. Umowy europejskiej dotyczącej przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), gdyż nie zawierają wyposażenia niezbędnego do wykonywania czynności dodatkowych lub specjalnych, a ponadto dotyczą przewozu towarów w sztukach przesyłki, natomiast kontrolowany przewóz był wykonywany cysterną. Kierowca podpisał protokół kontroli nie zgłaszając do niego żadnych uwag, ani zastrzeżeń. Pismem z dnia [...] października 2006 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w B. zawiadomił "P." Spółkę Jawną [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzoną kontrolą pouczając ją o treści art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na to zawiadomienie wspólnicy Spółki Jawnej "P." w piśmie z dnia [...] października 2006 r. zakwestionowali obiektywizm przeprowadzonej kontroli przez inspektora D.C. stwierdzając, że inspektor ten jest negatywnie nastawiony do ich firmy w związku z wcześniejszą kontrolą przeprowadzoną przez niego w dniu [...] listopada 2005 r. i wniesionym przez nich odwołaniem od wyników tej kontroli. W piśmie tym przyznali, że okazane do kontroli instrukcje zawierały drobne błędy. Wskazali jednak na to, że instrukcje te zostały wydane przez nadawcę tj. P. S.A. w 2003 r. i były użytkowane przez ponad trzy lata przez wszystkich kierowców przewożących paliwa z naftobaz tej firmy. Takie same instrukcje zostały okazane w czasie kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2005 r., a także w czasie innych kontroli drogowych i nie kwestionowano w czasie tych kontroli prawidłowości ich sporządzenia. Podkreślili jednocześnie, że zgodnie z przepisem 5.4.3.3. umowy ADR za treść instrukcji odpowiada nadawca. Po kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] października 2006 r. zwrócili się więc do nadawcy o wydanie nowych instrukcji dla kierowców autocystern zgodnych z umową ADR. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na "P." Spółkę Jawną [...] karę pieniężną w wysokości 200 zł na podstawie lp. 6.1.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzoną instrukcją pisemną dla kierowcy. W uzasadnieniu decyzji, ustosunkowując się do wyjaśnień strony organ wskazał, iż jako przewoźnik ma ona obowiązek wyposażenia kierowcy we wszystkie wymagane elementy wynikające z przepisów ADR, a także zadbać o bezpieczeństwo przewozu i jego organizację w taki sposób, aby nie naruszać przepisów. W przypadku natomiast stwierdzenia nieprawidłowości strona ma obowiązek odmówić wykonania przewozu. Spółka Jawna "P." wniosła odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Transportu drogowego. W odwołaniu zarzuciła organowi I instancji rażące naruszenie przepisów 5.4.3.2. oraz 5.4.3.3. Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz anulowanie nałożonej kary pieniężnej. W uzasadnieniu odwołania ponownie podkreślono, że za treść instrukcji odpowiada nadawca, czyli w tym wypadku P. S.A., a więc ewentualne restrykcje karne powinny być skierowane do tego podmiotu. Zarzucono też ponownie stronniczość inspektorowi D.C. podnosząc, że w czasie wcześniejszej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2005 r. inspektor ten nie kwestionował treści tych samych instrukcji. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. l ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych kierujący pojazdem przewożącym towary niebezpieczne, oprócz dokumentów wymaganych odrębnymi przepisami i wiążącymi umowami międzynarodowymi, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie organów lub osób uprawnionych do przeprowadzania kontroli m.in. instrukcje pisemne na wypadek awarii dotyczące wszystkich przewożonych towarów niebezpiecznych, zgodne z zakresem, formą i językiem określonymi przez umowę ADR. Zgodnie zaś z lp. 5.4.3.8 umowy ADR w instrukcji należy podać odpowiednie polecenia oraz wykaz wyposażenia potrzebnego kierowcy do wykonania czynności dodatkowych i specjalnych stosownie do klasy (klas) przewożonych towarów (np. szufla, pojemnik, itp.). W treści okazanych przez kierowcę do kontroli w dniu [...] października 2006 r. instrukcji pisemnych nie znalazły się natomiast zapisy dotyczące wykazu wyposażenia potrzebnego kierowcy do wykonania czynności dodatkowych i specjalnych. Odnosząc się do zarzutu strony, iż za treść instrukcji odpowiada nadawca towaru Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, iż na gruncie obowiązujących przepisów prawa tj. ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym stanowisko to jest bezzasadne. Zgodnie bowiem z treścią art. 92 ustawy o transporcie drogowym sankcje zawarte w tym przepisie, odnoszą się do podmiotów wykonujących przewozy drogowe, a wysokość kary za dane wykroczenia jest obligatoryjna i nie może być dowolnie zmieniana. Za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność przedsiębiorca, który je prowadzi. To na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. W związku z tym nie jest możliwe, postulowane przez stronę, ukaranie nadawcy przewożonego towaru niebezpiecznego. Odnośnie natomiast zarzutu stronniczości postawionego prowadzącemu postępowanie inspektorowi z WITD w B. D.C. organ II instancji stwierdził, iż nie stanowi on przedmiotu postępowania w zakresie ukarania przedsiębiorcy karą administracyjna. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie można bowiem jednoznacznie stwierdzić fakty i okoliczności, na podstawie których została wydana zaskarżona decyzja. W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik "P." Spółki Jawnej [...] zarzucił organowi naruszenie: 1) przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. przez niewłaściwe powołanie i uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. l ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym oraz brak powołania i uzasadnienia podstawy prawnej w zakresie wskazania naruszenia konkretnego obowiązku lub warunku uzasadniającego wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej jak również w zakresie jej wysokości; 2. naruszeni prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 o transporcie drogowym przez niewłaściwą jego wykładnię i przyjęcie, że w zakresie przewozu materiałów niebezpiecznych treść przepisu 5.4.3.3 Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), przewidującego odpowiedzialność nadawcy towaru za treść pisemnej instrukcji dotyczącej każdego przewożonego materiału lub przedmiotu niebezpiecznego lub każdej grupy towarów charakteryzujących się takimi zagrożeniami, nie zwalnia podmiotu dokonującego przewozu materiałów niebezpiecznych z odpowiedzialności za wykonywanie przewozu z nieprawidłowo sporządzoną instrukcją pisemną dla kierowcy, wydaną przez nadawcę towaru. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że w sentencji decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego powołał się, między innymi, na przepis art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie wskazując jednak w decyzji i nie wyjaśniając w jakim zakresie przepis ten został naruszony przez kierowcę pojazdu należącego do skarżącego. Jako podstawę wymierzenia kary organ wskazał natomiast tylko ogólnie art. 92 ust. 1 tej ustawy mimo, iż z wywodów uzasadnienia można sądzić, że podstawą wymierzenia kary było naruszenie obowiązków wynikających z innych przepisów niż ustawa o transporcie drogowym. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej uchybienia te naruszają w istotny sposób dyspozycje wynikające z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie zawiera też ani w sentencji ani w uzasadnieniu powołania przepisów zawierających wykaz naruszeń i wysokość kar za poszczególne naruszenie. Według pełnomocnika skarżącej, wymierzenie kary przewoźnikowi za przewóz drogowy towaru niebezpiecznego z nieprawidłowo sporządzoną instrukcją pisemną dla kierowcy, dopuszczalne jest jedynie wtedy gdy przewoźnik jest jednocześnie nadawcą towaru niebezpiecznego. Taki wniosek wynika z treści art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten warunkuje bowiem nałożenie kary od stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów tej ustawy lub innych przepisów w zakresie wskazanym w art. 92 ust. l. Skarżący nie kwestionuje więc swego obowiązku posiadania w zakresie przewozu materiałów niebezpiecznych pisemnej instrukcji dla kierowcy zgodnej z przepisami Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), jednakże obowiązek posiadania właściwej instrukcji nie oznacza w każdym wypadku odpowiedzialności przewoźnika za przewóz towaru niebezpiecznego z niewłaściwie sporządzoną instrukcją. Przepis pkt 5.4.3.3 umowy ADR stanowi bowiem, że za treść instrukcji odpowiada nadawca. Jeżeli zatem przewoźnik nie odpowiada w świetle umowy ADR za treść instrukcji dostarczonej przez nadawcę, to nie może również ponosić odpowiedzialności za przewóz towaru niebezpiecznego z niewłaściwie sporządzoną instrukcją dla kierowcy wydaną przez nadawcę towaru. W tym zakresie zostaje wyłączona odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie przepisów umowy ADR, a to w rezultacie powoduje wyłączenie jego odpowiedzialności, w świetle art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Organ II instancji dokonał natomiast niewłaściwej wykładni przepisu przyjmując, że odpowiedzialność nadawcy towaru niebezpiecznego za treść wydanej przez niego pisemnej instrukcji dla kierowcy skarżącego nie ma wpływu na obciążenie skarżącego karą pieniężną przewidzianą w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga "P." Spółki Jawnej [...] nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 r. nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego lub przewozu drogowego na potrzeby własne kierowca (kontrolowany) jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie uprawnionego organu kontroli między innymi dokumenty wymagane przy przewozie drogowym towarów niebezpiecznych. Art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199 poz. 1671 z późn. zm.) stanowi natomiast, że kierujący pojazdem przewożącym towary niebezpieczne, oprócz dokumentów wymaganych odrębnymi przepisami i wiążącymi umowami międzynarodowymi, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie organów lub osób uprawnionych do przeprowadzania kontroli instrukcje pisemne na wypadek awarii dotyczące wszystkich przewożonych towarów niebezpiecznych, zgodne z zakresem, formą i językiem określonymi przez umowę ADR. Informacje jakie powinna zawierać taka instrukcja pisemna określa przepis lp. 5.4.3.1 Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR). Jest okolicznością niesporną w niniejszej sprawie, iż kontrolowany przewóz drogowy towarów niebezpiecznych w dniu [...] października 2006 r. był wykonywany przez skarżącą Spółkę oraz, że okazane przez kierowcę J.O. w czasie kontroli drogowej instrukcje dla materiałów niebezpiecznych U 1202 i UN 1203 nie zawierały informacji o wyposażeniu niezbędnym do wykonywania czynności dodatkowych lub specjalnych oraz były przeznaczone do przewozu w sztukach przesyłki, a kontrolowany przewóz był wykonywany cysterną. Przepis lp. 5.4.3.2 umowy ADR stanowi, że instrukcje powinny być dostarczone przez nadawcę i wręczone kierowcy najpóźniej w chwili załadunku towarów niebezpiecznych do pojazdu. Informacje o treści instrukcji powinny być natomiast dostarczone przewoźnikowi najpóźniej w chwili zlecenia przewozu, aby mógł on zapoznać z tymi instrukcjami zainteresowanych pracowników oraz upewnić się, że są oni w stanie prawidłowo je wykonać, a także zapewnić wyposażenie pojazdu w potrzebny sprzęt. Za treść instrukcji, zgodnie z przepisem lp. 5.4.3.3 umowy ADR, odpowiedzialny jest nadawca. Art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz U z 2004 r. Nr 204 poz. 2088 z późn. zm.) stanowi natomiast wyraźnie, że karze pieniężnej na podstawie tej ustawy podlega ten kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy oraz m. in. przepisów ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych i przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. Odpowiedzialność za skutek w postaci naruszenia przepisów, o których mowa w art. 92 ust. 1 ponosi więc przedsiębiorca wykonujący transport drogowy lub przewozy na potrzeby. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny i nie jest oparta na zasadzie winy. Wysokość kar za poszczególne rodzaje naruszeń jest natomiast ściśle określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym i organ nie ma możliwości miarkowania jej wysokości w zależności od okoliczności danej sprawy. W załączniku lp. 6.1.3 do ustawy o transporcie drogowym przewidziana została kara pieniężna w wysokości 100 zł za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzoną instrukcją pisemną dla kierowcy. W stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie organ prawidłowo nałożył więc na skarżącą Spółkę, jako podmiot wykonujący przewóz drogowy towarów niebezpiecznych, karę pieniężną w wysokości 200 zł na podstawie lp. 6.1.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo sporządzonymi instrukcjami pisemnymi dla kierowcy. Przepis lp. 5.4.3.3 umowy ADR, który przewiduje odpowiedzialność nadawcy za treść instrukcji, daje natomiast podstawę prawną do wystąpienia przez przewoźnika drogowego z roszczeniem regresowym w stosunku do nadawcy w przypadku, gdy przewoźnik poniesie szkodę z powodu niewłaściwego sporządzenia instrukcji przez nadawcę. Przewoźnik, na którego została nałożona kara pieniężna na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzoną instrukcją pisemną przez nadawcę, może więc wystąpić z roszczeniem regresowym w stosunku do tego nadawcy. Z treści przepisu lp. 5.4.3.3 umowy ADR nie można natomiast wyciągnąć wniosku, że to nadawca powinien być stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, gdyż przepisy ustawy o transporcie drogowym nie dają podstawy do nałożenia kary pieniężnej na nadawcę towaru nie będącego jednocześnie przewoźnikiem drogowym. Podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, że w toku innych kontroli drogowych funkcjonariusze inspekcji transportu drogowego, w tym także inspektor D.C., nie kwestionowali treści takich samych instrukcji pisemnych dla kierowców nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości nałożenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie. Strona skarżąca w wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania administracyjnego sama przyznała, że treść okazanych do kontroli w dniu [...] października 2006 r. instrukcji zawierała drobne błędy. Zachodziły więc w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie w pełni uzasadnione podstawy do nałożenia na stronę kary pieniężnej na podstawie lp. 6.1.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie nosi więc cech dowolności, organ prawidłowo ocenił zaistniały w sprawie stan faktyczny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi ani odnośnie naruszenia przez organ przy rozpoznaniu sprawy przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Za nieuzasadniony należy uznać także zarzut skargi odnośnie nieprawidłowego wskazania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.