VI SA/Wa 2312/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania certyfikatu zagranicznego oddala skargę M. T. wystąpił do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej także Prezes ULC) o uznanie licencji zagranicznej w postaci certyfikatu "Prukaz Parasutisty" z uprawnieniem H wydanego przez Aeroklub Republiki Czeskiej, jako dokumentu równoważnego licencji skoczka spadochronowego z uprawnieniem instruktora spadochronowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. został wezwany przez organ do prawidłowego wypełnienia podania oraz do przedstawienia dokumentów potwierdzających przebieg szkolenia, a także programu na podstawie którego szkolenie to zostało przeprowadzone w zakresie uprawnień, o które się ubiega. Wezwanie to M. T. wykonał w dniu [...] stycznia 2006 r. przez nadesłanie uzupełnionego podania o uznanie licencji zagranicznej oraz kserokopii dokumentów – w języku czeskim, potwierdzających: przebieg szkolenia i program, na podstawie którego szkolenie to zostało przeprowadzone. Pismami z dnia [...] lutego 2006 r. oraz [...] kwietnia 2006 r. Prezes ULC poinformował M. T. w szczególności, że dotychczas dostarczone dokumenty w przedmiotowej sprawie nie są wystarczające do uznania ww. certyfikatu na równi z polską licencją skoczka spadochronowego zawodowego z uprawnieniem instruktora spadochronowego. Nadto są w języku czeskim lub częściowo tłumaczone na język polski, co jest niezgodne z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2001 r. o zasadach uznawania nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej kwalifikacji do wykonywania zawodów regulowanych (Dz. U. Nr 87, poz. 954 z późn. zm.) Tym samym nie jest możliwe szczegółowe porównanie zakresu szkolenia teoretycznego i praktycznego odbytego przez niego w Republice Czeskiej z wymaganiami polskimi. Jednakże porównując przedstawiony czeski program szkolenia z programami polskimi organ stwierdził różnice tematyczne i teoretyczne szkoleń. W szczególności brak w wymaganiach czeskich szkolenia niezbędnego do uzyskania świadectwa radiotelefonisty i nadzorowanej praktyki instruktorskiej, co oznacza niespełnienie art. 96 ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 130, poz. 1112 z późn. zm.). W świetle tego przepisu, w celu uznania ww. certyfikatu z uprawnieniem H jako dokumentu równoważnego licencji skoczka spadochronowego zawodowego z uprawnieniem instruktora spadochronowego niezbędne jest stwierdzenie, że wymagania stawiane przy wydawaniu ww. certyfikatu nie są łagodniejsze od wymagań ustanowionych w Rzeczypospolitej Polskiej. Organ wskazał też, że wydanie decyzji administracyjnej będzie możliwe po złożeniu przez wnioskodawcę tłumaczenia dokumentów dostarczonych w języku czeskim przez tłumacza przysięgłego i otrzymaniu odpowiedzi z Ministerstwa Transportu Republiki Czeskiej w sprawie zasad wydawania uprawnień H do przedmiotowego certyfikatu oraz uprawnień wynikających z jego posiadania. M. T. w piśmie z dnia [...] maja 2006 r. podał natomiast m.in. że przesyła potwierdzone przez tłumacza przysięgłego tłumaczenia V PARA 1 (chodzi o dokument określający m.in. wymagania do przyznania uprawnienia H). Odnosząc się do różnic programowych w szkoleniu spadochronowym pomiędzy Polską, a Republiką Czeską stwierdził, że "wynikają z tego, że Czesi niestety wyprzedzili nas w szkoleniu spadochronowym przynajmniej o kilka lat". Jednakże w nadesłanych przez organ aktach administracyjnych brak jest wskazanego w ww. piśmie tłumaczenia przysięgłego dokumentu V PARA 1. W tak zarysowanych okolicznościach stanu faktycznego sprawy, Prezes ULC decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. odmówił uznania ww. certyfikatu "Prukaz Parasutisty" z uprawnieniem H wydanego przez Aeroklub Republiki Czeskiej, jako dokumentu równoważnego licencji skoczka spadochronowego zawodowego z uprawnieniem instruktora spadochronowego. Wskazał, iż zgodnie z art. 96 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo lotnicze, licencja wydana lub potwierdzona przez właściwy organ obcego państwa może być w Rzeczypospolitej Polskiej uznana za ważną na równi z licencją polską, jeżeli wymagania stawiane przy jej wydaniu nie były łagodniejsze od stawianych w Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie natomiast z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 września 2003 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego (Dz. U. Nr 165, poz. 1603 ze zm.) warunkiem uzyskania licencji skoczka spadochronowego zawodowego z uprawnieniem instruktora spadochronowego jest: 1) zaliczenie w ośrodku szkolenia lotniczego szkolenia teoretycznego, w zakresie wymienionym w ust. 3.4.3., szkolenia praktycznego obejmującego wykonywanie czynności instruktora spadochronowego wykonywanych na ziemi przed skokami i podczas skoków uczniów - skoczków i skoczków spadochronowych oraz praktykę instruktorską obejmującą wyszkolenie co najmniej 5 uczniów - skoczków spadochronowych, począwszy od ich pierwszego skoku (ust. 3.4.6.7. pkt 2) 2) uzyskanie świadectwa radiotelefonisty (ust.1.3.1.). M. T. uczestniczył w dniach [...] listopada 2005 r. w szkoleniu lotniczym zorganizowanym przez Aeroklub Republiki Czeskiej - Aeroklub [...] i uzyskał uprawnienie H. Z dostarczonych dokumentów z przebiegu tego szkolenia oraz warunków uzyskania tego uprawnienia wynika, że szkolenie lotnicze do tego uprawnienia nie spełnia wymagań w zakresie określonym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 września 2003 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego. Szkolenie nie obejmowało wiedzy lotniczej z zakresu wymaganego do uzyskania świadectwa radiotelefonisty oraz wymaganej praktyki instruktorskiej. M. T. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, poinformował organ, że odbył kurs radiotelefonisty i dnia [...] maja 2006 r. zdał egzamin przed Komisją Egzaminacyjną D/S Operatorów Urządzeń Radiowych w Służbie Radiokomunikacyjnej Lotniczej. Jednocześnie podniósł, że w piśmie z dnia [...] maja 2006 r. poprosił organ o skierowanie go na praktykę instruktora spadochronowego do Ośrodka Szkolenia Spadochronowego Związku Polskich Spadochroniarzy. Prezes ULC decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r., którą odmówił M. T. uznania certyfikatu "Prukaz Parasutisty" z uprawnieniem H wydanego przez Aeroklub Republiki Czeskiej jako dokumentu równoważnego licencji skoczka spadochronowego zawodowego z uprawnieniem instruktora spadochronowego. Materialnoprawną podstawą tego rozstrzygnięcia są wymienione w uzasadnieniu decyzji przepisy art. 96 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo lotnicze oraz przepisy ust. 1.3.1., ust. 3.4.3., ust. 3.4.6.7. pkt 2 załącznika nr 1 do rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 września 2003 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego. W uzasadnieniu podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko stwierdzając m.in., iż z dostarczonych dokumentów z przebiegu szkolenia do uprawnienia H oraz warunków jego uzyskania z Republiki Czeskiej wynika, że szkolenie lotnicze do tego uprawnienia nie spełnia wymagań w zakresie określonym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 września 2003 r. Nie obejmowało bowiem wiedzy lotniczej z zakresu wymaganego do uzyskania świadectwa radiotelefonisty oraz wymaganej praktyki instruktorskiej. M. T. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości, jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił okoliczności faktyczne, w których doszło do podjęcia zaskarżonej decyzji, akcentując, że pismem z dnia [...] maja 2006 r. złożył deklarację odbycia praktyki instruktorskiej, pomimo że "opisał swoją dotychczasową praktykę i osiągnięcia w tym zakresie (...)". Jednocześnie wskazał, iż jego zdaniem spełnił wszystkie przesłanki i wymagania do uznania licencji zagranicznej, wynikające z art. 96 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo lotnicze oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 września 2003 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego. Przedłożył bowiem "świadectwo operatora w służbie radiokomunikacji lotniczej", do czego organ się nie odniósł przy wydawaniu decyzji. Zdaniem skarżącego "jeśli chodzi o wymaganą praktykę instruktorską, to udokumentowane dotychczasowe osiągnięcia (...) w tym zakresie dowodzą posiadania takiej praktyki (...)". Wydanie przez organ decyzji stwierdzającej brak możliwości uznania obcej licencji, bez uprzedniego umożliwienia odbycia praktyki instruktorskiej (o co wnioskował) jest przedwczesne i zamyka drogę do uzyskania licencji, co pozostaje w sprzeczności ze statutowymi obowiązkami organu. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego powołując argumenty przytoczone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w tej sprawie podlega oddaleniu, gdyż – w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu z dnia [...] czerwca 2006 r. nie naruszają prawa. W uzasadnieniu decyzji organ podał przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja odnosi się do istotnych w sprawie okoliczności. Nie jest sporny między stronami stan faktyczny sprawy. Spór sprowadza się do jego oceny w świetle mających w niej zastosowanie przepisów prawa, przy czym zajęte w tej kwestii przez organ stanowisko nie budzi zastrzeżeń. Przede wszystkim prawidłowo organ wskazał na przepisy art. 96 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo lotnicze oraz przepisy ust. 1.3.1., ust. 3.4.3. i ust. 3.4.6.7. pkt 2 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 września 2003 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego, jako na materialnoprawną płaszczyznę rozpoznania wniosku skarżącego o uznanie ww. certyfikatu "Prukaz Parasutisty" z uprawnieniem H za równoważny licencji skoczka spadochronowego z uprawnieniem instruktora spadochronowego. Stosownie do art. 94 ust. 3 ww. ustawy Prawo lotnicze, licencja (wymagana m.in. dla specjalności personelu lotniczego skoczek spadochronowy zawodowy – ust. 6 tego przepisu) jest świadectwem stwierdzającym posiadanie określonych kwalifikacji oraz dowodem upoważnienia do wykonywania określonych czynności lotniczych. Szczegółowe warunki uzyskania licencji określone zostały w art. 96 ustawy Prawo lotnicze. W ust. 5 pkt 1 i 2 tego przepisu przewidziano, że licencja wydana lub potwierdzona przez właściwy organ obcego państwa może być w Rzeczypospolitej Polskiej (RP) uznana za ważną na równi z licencją polską: 1) jeżeli wynika to z umowy międzynarodowej; 2) w innych przypadkach, jeżeli wymagania stawiane przy jej wydaniu nie były łagodniejsze od stawianych w RP. Nadto stosownie do ust. 5 a art. 96 ustawy, licencja wydana lub potwierdzona przez właściwy organ państwa członkowskiego Unii Europejskiej dla specjalności personelu lotniczego, o których mowa w art. 94 ust. 6 pkt 1, uznawana jest w RP za ważną na równi z licencją polską, chyba że wymagania stawiane przy jej wydaniu były łagodniejsze od stawianych w RP. W świetle przytoczonej regulacji ustawowej (poza wzmiankowaną umową międzynarodową) uznanie licencji (certyfikatu) zagranicznej (obcej) za ważną na równi z licencją polską, uzależnione jest od zakresu/poziomu wymagań stawianych przy wydaniu licencji zagranicznej. Jeżeli wymagania te są łagodniejsze od wymagań stawianych w Polsce, uznanie to jest niemożliwe. Zatem wynik porównania wymagań wydania licencji przewidzianych w przepisach prawa polskiego z wymaganiami stawianymi przy wydaniu licencji zagranicznej, która postulowana jest do uznania za ważną na równi z licencją polską, ma przesądzające znaczenie w kwestii tego uznania bądź jego odmowy. Wzmiankowane uznanie opiera się na wykazaniu spełnienia przy wydaniu licencji zagranicznej wszystkich istotnych wymagań, które leżą u podstaw wydania analogicznej licencji w Polsce i nie są od nich łagodniejsze. Wymagania stawiane w prawie polskim, które są podstawą porównania z wymaganiami wydania spornej licencji/certyfikatu zagranicznego, określone zostały w przepisach ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 września 2003 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego. M. in. przewidziano w nich, że warunkiem uzyskania licencji skoczka spadochronowego zawodowego z uprawnieniem instruktora spadochronowego jest – oprócz uzyskania świadectwa radiotelefonisty (ust. 1.3.1.), ukończenie i zaliczenie szkolenia teoretycznego, w zakresie wymienionym w ust. 3.4.3. dostosowanym do wiadomości odpowiednich dla instruktora spadochronowego (...) oraz szkolenia praktycznego obejmującego wykonywanie czynności instruktora spadochronowego wykonywanych na ziemi przed skokami i podczas skoków uczniów – skoczków i skoczków spadochronowych, jak również ukończenie i zaliczenie praktyki instruktorskiej obejmującej wyszkolenie co najmniej 5 uczniów – skoczków spadochronowych do świadectwa kwalifikacji skoczka spadochronowego, począwszy od ich pierwszego skoku (ust. 3.4.6.7.). Poza sporem jest w tej sprawie, że opisane wyżej wymagania uzyskania uprawnienia instruktora spadochronowego, w postaci ukończenia i zaliczenia szkolenia obejmującego wykonywanie czynności instruktorskich przed skokami i podczas skoków uczniów oraz praktyki instruktorskiej obejmującej wyszkolenie 5 uczniów – skoczków spadochronowych, nie towarzyszyły (nie były warunkiem) uzyskaniu przez skarżącego spornej licencji zagranicznej – ww. certyfikatu "Prukaz Parasutisty" z uprawnieniem H wydanego przez Aeroklub Republiki Czeskiej. Nie było też wśród nich wymogu uzyskania świadectwa radiotelefonisty. W tych okolicznościach organ miał prawo przyjąć, że wymagania stawiane przy jego wydaniu były łagodniejsze od stawianych w Polsce przy wydawaniu uprawnienia instruktora spadochronowego. Potwierdza to złożone przez skarżącego na rozprawie przed Sądem w dniu [...] kwietnia br. "tłumaczenie z wybranych części wytycznych Aeroklubu Republiki Czeskiej V PARA 1 do prowadzenia skoków spadochronowych (..)". W szczególności w ust. 3.2.1. "uprawnienie H – instruktor spadochronowy", wśród wymienionych wymagań do przyznania i utrzymania tego uprawnienia, nie ma wymagań które odpowiadałyby opisanym wyżej wymaganiom przewidzianym w przepisach prawa polskiego, które w tej sytuacji są jednoznacznie surowsze – w zakresie w jakim przewidują szkolenie obejmujące czynności przed skokami i podczas skoków uczniów oraz praktykę instruktorską obejmującą wyszkolenie 5 uczniów – skoczków spadochronowych. Można więc powiedzieć, że z tego powodu wymagania do przyznania uprawnienia H – instruktor spadochronowy w Republice Czeskiej są łagodniejsze od wymagań uzyskania analogicznego uprawnienia w Polsce. Zapewne determinuje to również charakter i koszty tego szkolenia. Aczkolwiek, jak wzmiankowano w części wstępnej uzasadnienia, w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych nie ma tłumaczenia powyższego dokumentu (jak i pozostałej dokumentacji przebiegu szkolenia, którą złożono do akt w oryginale), jednak na rozprawie przed Sądem skarżący oświadczył, że przesłał je do ULC na żądanie tego organu. Co więcej tłumaczenie to udostępnił innym uczestnikom szkolenia, którzy analogiczne decyzje organu – odmawiające im, tak jak skarżącemu, uznania spornego certyfikatu za ważny na równi z licencją polską – zaskarżyli do tut. Sądu. Fakt wzywania skarżącego do złożenia tłumaczenia dokumentów dotyczących szkolenia przedstawionych w języku czeskim, wynika z treści akt administracyjnych; przede wszystkim w piśmie z dnia [...] maja 2006 r. – wpłynęło do organu [...] maja 2006 r., skarżący podał m.in. "co do tłumaczenia V PARA 1, to przesyłam je (...) potwierdzone przez tłumacza przysięgłego". Natomiast wykorzystanie tego tłumaczenia, to jest "wybranych części wytycznych (...)" przez innych uczestników szkolenia skarżących decyzje organu w swoich sprawach, potwierdzają przykładowo akta administracyjne dołączone do sprawy VI SA/Wa 2315/06, w której Sąd wyrokiem z dnia 13 marca 2007 r. oddalił skargę M. K. na decyzję organu z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]. W tych okolicznościach prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego, wymienione tłumaczenie "wybranych części wytycznych (...)" stanowiło w sprawie przedmiot odniesienia dla oceny poziomu wymagań uzyskania spornego certyfikatu (obcej licencji) względem wymagań przewidzianych w prawie polskim. Ww. tłumaczenie jest wystarczającym elementem dla takiego odniesienia (porównania). Wprawdzie stosownie do § 22 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 września 2003 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego, Prezes ULC może żądać od osoby ubiegającej się o uznanie obcej licencji okazania dokumentu przebiegu praktyki lotniczej, jeżeli jest ona wydana niezgodnie ze standardami Aneksu 1 albo w państwie, z którym RP nie zawarła umowy o uznawaniu licencji, jednak w ust. 4 tego przepisu przewidziano, że w tych przypadkach może on odmówić uznania obcej licencji, jeżeli przepisy, zgodnie z którymi została wydana, ustanawiają wymagania łagodniejsze, niż wynikające z prawa polskiego. Nadto, przepisu ust. 4 nie stosuje się, jeżeli osoba ubiegająca się o uznanie obcej licencji wyrazi zgodę na poddanie się sprawdzeniu wiadomości i umiejętności przed komisją egzaminacyjną, o której mowa w art. 99 ustawy Prawo lotnicze (chodzi o egzamin państwowy składający się z części teoretycznej i praktycznej). Na marginesie powyższego wymaga podkreślenia, że skoro skarżący ubiega się o uznanie certyfikatu zagranicznego za równoważny licencji skoczka spadochronowego z uprawnieniem instruktora spadochronowego, ocenie podlega tenże dokument w kontekście wymagań jakie skarżący musiał spełnić, żeby go uzyskać. Uprawnienia jakie skarżący uzyskał poza zakresem wymagań wydania mu tego certyfikatu (tu akcentowane przezeń świadectwo operatora w służbie radiokomunikacji lotniczej), nie mają wpływu na tę ocenę, gdyż nie przynależą do postępowania poprzedzającego jego wydanie, jak również stanowią tylko jeden z elementów wymagań, od których spełnienia uzależnione jest uzyskanie ww. licencji skoczka spadochronowego z uprawnieniem instruktora. Procedura i wymagania uzyskania tego uprawnienia (w tym zasady uznawania obcych licencji) są sformalizowane i nie przewidują odstępstw w procesie jego dochodzenia. M. in. tych sformalizowanych wymagań nie zastępują liczne osiągnięcia w sportach spadochronowych oraz praktyka szkoleniowo-instruktorska i trenerska, co skarżący podkreślał w toku postępowania administracyjnego i w skardze do Sądu. Podobnie należy ustosunkować się do zarzutu skargi wydania przez organ decyzji w sprawie bez uprzedniego umożliwienia skarżącemu odbycia praktyki instruktorskiej. Po pierwsze, żądanie skarżącego skierowania na taką praktykę nie jest związane z okolicznościami wydania mu ww. certyfikatu zagranicznego, który był przedmiotem oceny w tej sprawie pod kątem wymagań jego uzyskania i ich porównania z wymaganiami wynikającymi z prawa polskiego. Po drugie, organ w piśmie z [...] czerwca 2006 r. poinformował skarżącego o warunkach wydania upoważnienia do odbycia nadzorowanej praktyki lotniczej wymaganej do wydania uprawnienia instruktora spadochronowego; nawiązał w tym zakresie do wcześniejszego pisma z dnia [...] kwietnia 2006 r., w którym przedstawił mu kolejność czynności przy ubieganiu się o licencję skoczka spadochronowego zawodowego z uprawnieniem instruktora. Rzeczą skarżącego jest skorzystanie z tego trybu dochodzenia uprawnień. Z tych wszystkich względów Sąd, dostrzegając niewątpliwe mankamenty postępowania administracyjnego w tej sprawie – przede wszystkim związane z nienależytym skompletowaniem akt administracyjnych oraz lakonicznością uzasadnień wydanych decyzji, uznał jednak, że nie miały one istotnego wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, które w ostatecznym rachunku odpowiada prawu. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił, jako bezpodstawną.