VI SA/Wa 2313/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2009 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2008 r.; 2. stwierdza, że decyzje opisane w punkcie 1 nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] maja 2008 r., Z. P. został poinformowany o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W treści pisma powołano się na kontrolę przeprowadzoną w dniu [...] kwietnia 2008 r., w trakcie której stwierdzono zajęcie części pasa drogowego ulicy N. Ponadto stwierdzono, iż dopiero w dniu [...] kwietnia 2008 r., Z. P. – Z. otrzymał stosowne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, zatem uznano, iż w okresie od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] kwietnia 2008 r. pas drogowy zajmowany był bez zezwolenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Dyrektor ds. Zarządu Terenów Publiczncyh, działający z upoważnienia Prezydenta W., na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3-4, art. 40 ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), § 1 pkt 3 i 4 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz załącznika nr 3 i 4 uchwały (Dz. Urz. Woj. [...] ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., obciążył stronę karą pieniężną w kwocie 10471,77 złotych. Ustalono bowiem zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. N., to jest chodnika o powierzchni [...] m2 w dniach [...] kwietnia 2008 r. oraz pasa drogowego jezdni do 20% szerokości w dniach [...], kwietnia 2008 r. -[...] oraz w dniu [...] kwietnia 2008 r. - [...]m2. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż powierzchnię i czas zajęcia pasa drogowego udokumentowano stosownymi wizjami terenowymi. Prezydent [...] zezwolił na zajęcie pasa drogowego tego odcinka ul. N. od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] maja 2008 r. Podkreślił ponadto, że posiadanie zaopiniowanego projektu organizacji ruchu nie było tożsame z uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Strona takiego zezwolenia nie posiadała. Brak świadomości co do potrzeby uzyskania zezwolenia nie miało wpływu na i orzeczenie kary pieniężnej. Decyzję adresowano i doręczono Z. P. – Z. W piśmie od powyższej decyzji zatytułowanym "odwołanie" wyjaśniano, że wykonywany był remont wewnętrzny a następnie zewnętrzny budynku przy ul. N. w W. W trakcie wykonywania robót na stropach IV piętra zaczęły pojawiać się pęknięcia gzymsów. Elementy gzymsów groziły odpadnięciem i upadkiem na przechodniów. W związku z tym, pomimo braku zezwolenia, podjęta została decyzja o szybkim ustawieniu rusztowania, aby zapobiec katastrofie, bez świadomości, że może to pociągnąć za sobą skutki związane z nałożeniem kary. Wnosząc o ponowne przeanalizowanie sprawy i anulowanie decyzji wymierzającej karę, oświadczono jednocześnie, iż zaistniała sytuacja już się nie powtórzy, była wyjątkowa, spowodowana troską o uniknięcie katastrofy. Odwołanie zostało podpisane nieczytelnie z umieszczeniem pieczątki z nawą Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Decyzja adresowana była do Z. P. W uzasadnieniu przytaczając przepisy ustawy o drogach publicznych, organ odniósł się do stanu faktycznego sprawy. Podkreślił, iż Z. P. posiadał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. N. na okres [...] kwietnia do [...] maja 2008 r., przyznane decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., od decyzji tej nie złożono odwołania. Organ I instancji zatem prawidłowo uznał, iż zajęcie pasa drogowego ul. N., w dniach wcześniejszych odbyło się bez zezwolenia zarządcy drogi. Czas ani też powierzchnia zajętego pasa drogowego, udokumentowane w aktach sprawy nie zostały zakwestionowane. Zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia nie było akceptowane przez zarządcę drogi, o czym świadczą wezwania w trakcie kontroli do natychmiastowego usunięcia naniesień i przywrócenia terenu do stanu poprzedniego. Odnosząc się do argumentacji strony zawartej w odwołaniu, organ podkreślił, iż jako profesjonalista prowadzący działalność gospodarczą w zakresie budownictwa w W. strona nie może się skutecznie powoływać na nieznajomość powszechnie obowiązujących przepisów prawnych. Organ dodatkowo podnosił, iż użyte w ustawie sformułowanie "wymierza karę pieniężną" za m.in. zajęcie pasa bez zezwolenia oznacza, że organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Obowiązujące przepisy nie pozwalają na odstąpienie od wymierzenia kary ze względu np. na specyfikę remontu elewacji. Decyzję doręczono Z. P. W skardze na powyższą decyzję, podtrzymując argumentację oraz stanowisko prezentowane w postępowaniu administracyjnym, strona skarżąca wniosła o anulowanie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie. Organ zaznaczył również, iż pewne wątpliwości nasunęły się podczas analizy osób, które podpisały skargę, gdyż zdaniem Kolegium do skargi nie zostało dołączone odpowiednie pełnomocnictwo upoważniającego którąkolwiek z osób podpisanych pod skargą do działania w imieniu Z. P. Zarządzeniem z dnia [...] listopada 2008 r., wezwano E. C., podpisanego pod skargą, jako reprezentującego firmę T., do nadesłania pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącego przed Sądem, zaś w przypadku nie spełnienia przez pełnomocnika przesłanek wynikających z art. 35 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wezwał do podpisania skargi przez stronę skarżącą. W odpowiedzi na wezwanie, do Sądu wpłynęła skarga podpisana przez stronę w sposób nieczytelny, nie pozwalający zidentyfikować osoby wnoszącej skargę. Ponadto w piśmie tym strona wyjaśniła, iż skarżącym jest "Prezes Zarządu Z." – W. P. Zarządzeniem z dnia [...] marca 2009 r., z uwagi na wątpliwości co do kwestii strony skarżącej, wezwano Z. P. do wskazania kto podpisał skargę oraz wykazania w jakiej formie funkcjonuje działalność gospodarcza prowadzona pod nazwą Z. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r., W. P. wyjaśnił, iż to on podpisał skargę, zaś firma funkcjonuje jako spółka cywilna, w której posiada większość udziałów. Do pisma załączył umowę spółki cywilnej, której udziałowcami byli składający skargę oraz Z. P. i S.P., zaświadczenie REGON, zaświadczenie NIP, zaświadczenia z rejestru działalności gospodarczej wspólników spółki. Przed rozprawą Z. P. i S. P. przedłożyli pełnomocnictwo udzielone W. P. upoważniające tego wspólnika do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z prawem do reprezentacji w postępowaniu sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna, aczkolwiek nie z powodów w niej podnoszonych. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w stosunku do Z. P. zakład "T." - tak zaadresowano zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego - oraz obie decyzje administracyjne zostały skierowane wyłącznie do tej osoby. Jednocześnie organ odwoławczy rozpoznał odwołanie, z którego nie wynika, kto je złożył, bowiem pod jego treścią złożono podpis nieczytelny z pieczątką Z." z podanym adresem, numerami telefonów, nr Regonu i NIP. Organy administracji nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wymaganego art. 7 k.p.a. przez ustalenie statusu strony, której sprawę prowadziły uznając, niezgodnie z art. 28 i art. 29 k.p.a., że jest nią wyłącznie Z. P. Tymczasem po przekazaniu skargi do Sądu, w toku kompletowania akt, ustalono, że działalność gospodarcza będąca przedmiotem postępowania administracyjnego była prowadzona przez kilka osób w formie spółki prawa cywilnego, tj. przez Z.P., W. P. i S. P. Tym samym organy administracji, z naruszeniem art. 109 § 1 k.p.a., wadliwie adresowały decyzje, gdyż w spółce prawa cywilnego przedsiębiorcami są wszyscy jej wspólnicy. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną -wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Przy czym za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej (art. 4 ust. 2 wymienionej ustawy). Zatem decyzje, odnoszące się do działalności gospodarczej wykonywanej przez przedsiębiorców zorganizowanych w formie spółki prawa cywilnego powinny być adresowane na wszystkich wspólników, będących w spółce prawa cywilnego przedsiębiorcami, a nie na jednego z nich. Stąd określanie w decyzjach jako strony postępowania jednego ze wspólników stało w niezgodzie z art. 107 § 1 k.p.a. Także przyjęcie odwołania od niedookreślonego podmiotu "Z. nie dawało podstawy organowi odwoławczemu do jego rozpatrzenia i stwierdzenia, że decyzję prawidłowo wydał w stosunku do Z. P. Osoba ta niegdzie w odwołaniu nie występuje z imienia i nazwiska, jak i nie podpisała się imieniem i nazwiskiem pod pismem zatytułowanym "odwołanie". Dotychczas faktycznie nie jest wiadomo, kto pismo zatytułowane "odwołanie" podpisał i czy w ogóle był to jeden ze wspólników spółki "T. W związku z powyższym, stwierdzając rażące naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych, jednocześnie prawidłowo ustalając krąg osób będących stroną tego postępowania. W tych okolicznościach, stwierdzając zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt4 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.