VI SA/Wa 2314/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant: ref. staż. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 3895 (trzy tysiące osiemset dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Dnia [...] grudnia 2010 r. wygasła umowa o współpracę zawarta [...] lipca 1991 r. pomiędzy Zarządem m. W. a Spółką. Przedmiotem umowy było zbudowanie, montaż, utrzymanie i eksploatacja oraz wykorzystanie do celów reklamowych powierzchni wiat na przystankach komunikacji miejskiej w granicach administracyjnych m. W.. W art. 17 umowy strony ustaliły, iż po jej wygaśnięciu Spółka zobowiązana jest usunąć wszelkie urządzenia i materiały reklamowe z ustawionych przez siebie wiat, a wiaty te przekazać zwrotnie Miastu w takim stanie w jakim znajdowały się przed zainstalowaniem na nich urządzeń reklamowych. Umowa ta, aneksem nr [...] z [...] stycznia 2011 r. została przedłużona do [...] grudnia 2011 r. Jednocześnie we wspomnianym art. 17 umowy zastrzeżono, że po jej wygaśnięciu wskutek upływu czasu, na który została zawarta, bądź wskutek jej wypowiedzenia, Spółka zobowiązana jest zwrócić, w terminie 1 miesiąca, należące do Miasta wiaty przystankowe bez zainstalowanych urządzeń reklamowych. 2. Następnie pomiędzy Miastem, w imieniu i na rzecz którego działał Zarząd Transportu Miejskiego, a Spółką została zawarta [...] lutego 2012 r. umowa dzierżawy 477 wiat przystankowych zlokalizowanych na terenie m. W. w terminie do [...] grudnia 2014 r. z prawem montażu i eksploatacji gablot reklamowych. Strony ustaliły w umowie, że Spółka zobowiązana jest m.in. do uzyskania przed rozpoczęciem działalności własnym kosztem i staraniem wszelkich zezwoleń, w tym dotyczących reklam umieszczanych w pasie drogowym i uzgodnień administracyjnych aktualnie wymaganych dla prowadzenia działalności w przedmiocie dzierżawy oraz przestrzegania wszelkich wymagań, dotyczących prowadzonej działalności przewidzianych przez obowiązujące przepisy prawa oraz posiadania i aktualizowania właściwych zezwoleń. 3. W dniach [...]-[...] lutego oraz [...]-[...] lutego, a także [...] i [...] marca oraz [...] i [...] kwietnia 2012 r. Zarząd Dróg Miejskich przeprowadził kontrole pasów drogowych, stwierdzając funkcjonowanie reklam w gablotach zintegrowanych z wiatami przystankowymi. Spółka natomiast wnioskiem z [...] maja 2012 r., wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia paneli reklamowych w wiatach przystankowych, zgodnie z załączoną listą lokalizacji, w okresie od [...] maja 2012 r. do [...] maja 2013 r. Powierzchnia paneli reklamowych na dzień [...] maja 2012 r. wyniosła 3 759,72 m2 . Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. Zarząd Dróg Miejskich zezwolił Spółce na umieszczenie wnioskowanych reklam (paneli reklamowych). 4. Następnie Zarząd Dróg Miejskich decyzją z [...] listopada 2012 r. wymierzył Spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] maja 2012 r. Decyzję tę uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w związku z czym Zarząd Dróg Miejskich wydał decyzję [...] lutego 2013 r. w tej sprawie. Organ I instancji stwierdził, że Spółka w okresie od wygaśnięcia umowy o współpracy zawartej [...] lipca 1991 r. pomiędzy Zarządem m. W., a Spółką czyli od końca 2011 r. do dnia, od którego otrzymała zezwolenie na umieszczenie reklam w wiatach przystankowych czyli do [...] maja 2012 r. zajmowała odcinki pasa drogowego pod reklamy umieszczone w gablotach zintegrowanych z wiatami przystankowymi o łącznej powierzchni reklamowej 3.759,72 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, co wykazała kontrola przeprowadzona w lutym, marcu i kwietniu 2012 r. 5. Spółka wniosła odwołanie od decyzji I instancji, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzją z [...] kwietnia 2013 r. 6. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenia kosztów według norm przypisanych, zarzucając decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie z uwagi na nie wskazanie żadnych przyczyn pominięcia okoliczności powołanych przez Skarżącą w toku postępowania, wadliwe uzasadnienie decyzji i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania Skarżącego, oraz naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżąca wskazała, że organ II instancji zupełnie nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji I instancji. Skarżąca podniosła, że pomimo wskazań odwołania, organ I instancji nie przeprowadził analizy stanu faktycznego. Powierzchnia paneli reklamowych została ustalona na dzień [...] maja 2012 r., zatem na dzień od którego Skarżąca posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i umiejscowienie reklam w gablotach. W aktach sprawy znajduje się zbiorczy protokół z kontroli przeprowadzonych w dniach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] lutego 2012 r., [...],[...],[...] marca 2012 r. oraz [...],[...] kwietnia 2012 r. Nie spełnia on wymogów formalnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Trudno stwierdzić kiedy został dokładnie sporządzony oraz czy kontrole zostały faktycznie przeprowadzone w terminach w nim wskazanych. Ponadto kontrola została przeprowadzona bez udziału strony, a niektóre zdjęcia nie są nawet opisane w związku z czym nie można ustalić, które wiaty przystankowe zostały sfotografowane (np. zdjęcie datowane na dzień [...].02.2012 r. z reklamą [...]). Zdaniem Skarżącej poważne wątpliwości budzi też okres, za jaki została nałożona kara za zajęcie pasa drogowego. Pierwsza kontrola zdaniem organu została przeprowadzona w dniu [...] lutego 2012 r. natomiast kara za zajęcie pasa drogowego została nałożona już od [...] stycznia 2012 r. Ponadto Skarżąca podniosła, że organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. W szczególności wątpliwości Skarżącej budzi powierzchnia reklam i okres zajęcia pasa drogowego, a także wadliwa analiza umowy stanowiącej podstawę umieszczenia reklam w gablotach. Organ ustalając stan faktyczny ograniczył się do swojego doświadczenia życiowego, pomijając procedurę administracyjną, przeprowadzając kontrolę bez udziału strony i bez pomiaru powierzchni reklam. Skarżąca podniosła, że organ powinien wykazać, że po zakończeniu terminu zajęcia pasa drogowego Spółka w dalszym ciągu go zajmowała. Nie chodzi o udokumentowanie każdego dnia, ale udokumentowanie daty początkowej i końcowej winny być precyzyjne. 7. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że zarzuty Skarżącej są niezasadne i wniósł o oddalenie skargi. 8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2014 r., VI SA/Wa 1791/13, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że decyzją z [...] lutego 2013 r. Prezydent m. W. wymierzył Skarżącej karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. W. poprzez umieszczenie reklam w gablotach zintegrowanych z wiatami przystankowymi o łącznej powierzchni reklamowej 3 759,72 m2. W decyzji tej jednak, jak i w utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] kwietnia 2013 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie wskazano lokalizacji, ani powierzchni reklamowych poszczególnych wiat przystankowych, w których doszło do zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego. W ocenie Sądu z opisanego w uzasadnieniu decyzji I instancji stanu faktycznego wynika, że pomiędzy Skarżącą a Miastem W., w imieniu którego działał Zarząd Transportu Drogowego, została zawarta umowa dzierżawy 477 wiat przystankowych zlokalizowanych na terenie m. W., na cele reklamowe. Ponadto Skarżąca decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Zarządu Dróg Miejskich, uzyskał zezwolenie na umieszczanie reklam w powyższych wiatach. Umowa ta jednak, jak również decyzja, zawierające lokalizację przedmiotowych wiat przystankowych, nie stanowią integralnej części decyzji obu instancji, wydanych w przedmiotowej sprawie dotyczącej wymiaru kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W decyzjach obu instancji wskazana jest jedynie łączna powierzchnia reklamowa gablot zintegrowanych z bliżej nieokreślonymi wiatami przystankowymi na terenie m. W., co stanowi w świetle art. 107 § 3 k.p.a. niekompletny opis stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną wymierzonej kary pieniężnej. Sąd uznał, że brak wskazania lokalizacji poszczególnych wiat przystankowych jak i ich powierzchni reklamowych sprawia, że niemożliwa jest ocena czy ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czyli łącznej powierzchni reklamowej, zostało dokonane w prawidłowy sposób. Przesądza to, zdaniem Sądu o wadliwości wydanych decyzji w niniejszej sprawie, gdyż nie spełniają one wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. dotyczących uzasadnienia faktycznego decyzji. 9. Dnia [...] maja 2014 r. SKO w W. ponownie rozstrzygnęło sprawę wydając decyzję jako organ II instancji (błędnie datowana jest na [...] maja 2013 r.). Organ orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji i jednocześnie uznał, że załącznik nr 1 do decyzji stanowi jej integralną całość. W uzasadnieniu organ wskazał, że w ocenie Sądu wcześniejsze decyzje w tej sprawie były wadliwe z powodu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niewskazanie lokalizacji poszczególnych wiat przystankowych jak i ich powierzchni reklamowych co sprawia, że niemożliwa jest ocena czy ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czyli łącznej powierzchni reklamowej, zostało dokonane w prawidłowy sposób. Organ uznał więc, że należało ponownie utrzymać w mocy decyzję organu I instancji z dotychczasowym uzasadnieniem uzupełniając jedynie rozstrzygnięcie o Załącznik nr 1 stanowiący wykaz lokalizacji reklam wraz z ich powierzchniami. Ponadto organ uznał, że interpretacja organu I instancji ww. umowy z 1991 r. zawartej pomiędzy m. W. a Spółką w brzmieniu ustalonym ww. aneksem nr [...] z [...].01.2011 r. jest zdaniem Kolegium prawidłowa. Należy zgodzić się z tym, że zapis § 4 ust. 1 aneksu nr 6 zobowiązywał Spółkę do zwrotu wiat przystankowych w terminie 1 miesiąca bez zainstalowanych urządzeń reklamowych po wygaśnięciu umowy, jednakże zapis ten nie upoważniał Spółki do umieszczania treści reklamowej we wskazanych urządzeniach reklamowych (gablotach) bez zgody zarządcy drogi, która następuje obecnie w formie decyzji administracyjnej. Zatem termin początkowy stycznia 2012 r., od którego należało naliczyć karę za umieszczenie w pasie drogowym reklam z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w ww. umowie, został ustalony prawidłowo. 10. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W skardze zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie przepisów: - art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności poprzez naruszenie art. 56 § 1 k.p.a. w zakresie właściwego przygotowania protokołu - art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez pobieżne uzasadnienie zasadności nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu skargi przytoczono szczegółową argumentację do zarzutów w niej podniesionych. Mając powyższe na uwadze skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II jak i organu I instancji oraz zasądzenie kosztów według norm prawem przypisanych. 11. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że zarzuty Skarżącej są niezasadne, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). 2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Mając na względzie powyższe, badając legalność zaskarżonej decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. 4. Na rozprawie strona skarżąca rozszerzyła zarzut skargi wskazując dodatkowo, że wydana w sprawie decyzja zawiera rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie przewidziane w przepisie art. 138 k.p.a. W ocenie Sądu zarzut ten jest zasadny. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rodzajów rozstrzygnięć, które może wydać organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania. Stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy powinien utrzymać zaskarżoną decyzję w całości. Natomiast stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie I instancji w całości albo w części. Nie jest prawidłowe rozstrzygnięcie, w którym organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję i jednocześnie rozszerza jej zakres przedmiotowy poprzez częściowo zupełnie nowe rozstrzygnięcie II instancji. Co do nieprawidłowości takiego sposobu załatwienia sprawy w II instancji zgodne są zarówno judykatura jak i doktryna. Przepis art. 138 k.p.a. określa wyłączną kompetencję organu odwoławczego do wydawania decyzji w nim określonych. Nie jest zatem dopuszczalne jakiekolwiek zakończenie postępowania odwoławczego, które oznaczałoby rezygnację tego organu z przyznanych mu tym przepisem kompetencji (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, orzeczenia.nsa.gov.pl). W innym orzeczeniu WSA w Poznaniu (wyrok z 23 lipca 2014, IV SA/Po 152/14) uznał niedopuszczalność rozszerzającej interpretacji art. 138 k.p.a.: "Niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane". 5. Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji jest tzw. prostym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, bowiem wyczerpuje się na unormowaniu jednego, tego właśnie zagadnienia prawnego (zob. W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 159). Podkreślić należy, że decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji nie jest decyzją o zatwierdzeniu tej decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji gdy przepisy szczególne przewidują obowiązek zatwierdzania decyzji organu pierwszej instancji w drodze decyzji organu wyższej instancji, owo zatwierdzenie jest jedynie przesłanką prawidłowości decyzji i nie stanowi szczególnego rodzaju postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. W sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji jest nieprawidłowa. Brak jest w niej elementu rozstrzygnięcia w zakresie podania lokalizacji nośników reklamowych na wiatach przystankowych, tak jak wskazał to Sąd w wyroku z dnia 3 lutego 2014 r., VI SA/Wa 1791/13, którym to uchylił wcześniejszą decyzję SKO z uwagi na brak wskazania lokalizacji i powierzchni reklamowych poszczególnych wiat przystankowych, w których doszło do zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego. W takiej sytuacji organ drugiej instancji winien dokonać oceny wady decyzji organu pierwszej instancji i uchylić tę decyzję na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. i orzekając w sprawie ponownie zaistniałą wadę naprawić albo na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, będąc związany w tym zakresie wyrokiem WSA w Warszawie z 3 lutego 2014 r., VI SA/Wa 1791/13. Przy czym wybór stosownego rodzaju rozstrzygnięcia przez organ II instancji powinien zależeć od tego czy organ jest w stanie naprawić wadliwą decyzję organu I instancji bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie, czy też jest to niezbędne do rozstrzygnięcia i naprawienia wadliwej decyzji. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. 6. W ocenie Sądu rozpatrując sprawę ponownie organ nie tylko naruszył art. 138 k.p.a. w stopniu mający istotny wpływ na wynik sprawy, ale również przepis art. 153 p.p.s.a., nie wypełniając w sposób właściwy zaleceń sądu I instancji. 7. Mając więc na względzie istotne wady, którymi obarczone było postępowanie przeprowadzone przez organy w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że bez ich usunięcia, nie jest możliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji ponownie rozstrzygając sprawę powinien powyższe błędy naprawić, przy czym powinien jednocześnie rozstrzygnąć czy wady w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy może naprawić samodzielnie, czy też poprzez ponowne przekazanie sprawy do I instancji. W tym stanie rzeczy ustosunkowywanie się przez Sąd do pozostałych argumentów skargi, mających charakter merytoryczny byłoby na obecnym etapie postępowania przedwczesne. 8. Mając powyższe na uwadze WSA w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 153 oraz 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).