VI SA/Wa 2316/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Energii z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie interpretacji indywidualnej dotyczącej opłaty zapasowej oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Energii z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], którą organ naczelny działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego dalej: "k.p.a." oraz art. 21b ust. 1 i ust. 14 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach mnożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. ż.2014 r. poz. 1695, z późn. zm.), dalej "ustawa o zapasach", po rozpatrzeniu odwołania D. z siedzibą w P., utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w sprawie udzielenia pisemnej interpretacji przepisów dotyczących opłaty zapasowej. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia [...] kwietnia 2016 r. do Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych (dalej "Prezes ARM") wpłynął wniosek D. z siedzibą w P. (dalej "Spółka", "skarżąca") z dnia 15 lutego 2016 r. o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów prawa w zakresie opłaty zapasowej. Wnioskująca Spółka wskazała, iż w ramach prowadzonej działalności gospodarczej dokonuje czasowego, w ramach procedury zawieszenia poboru akcyzy, przywozu oleju napędowego na terytorium kraju. Olej służy Spółce do wytworzenia preparatu smarowego L10 o kodzie CN 34031990 lub oleju smarowego do form L5 o kodzie CN 27101991 (wyrobów niebędących paliwem). Przywieziony olej napędowy w całości zostaje przemieszczony poza terytorium kraju w dwóch powyższych produktach. Przywóz ma na celu jedynie przetworzenie oleju napędowego i jego powrotny wywóz poza terytorium kraju. Spółka nie wykorzystuje sprowadzonego oleju napędowego do innych celów, a zwłaszcza do wprowadzenia do obrotu na terytorium RP. Spółka dysponuje dokumentacją wskazującą na ilość wykorzystanego oleju napędowego oraz ilości wywozu w gotowych produktach. Spółka powzięła wątpliwości dotyczące obowiązków wynikających z przepisów ustawy o zapasach - czy w związku z przedstawionym stanem faktycznym jest obowiązana do utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw oraz uiszczania opłaty zapasowej w rozumieniu przepisów ustawy o zapasach. W ocenie Spółki nie ciążą na niej obowiązki związane z utrzymywaniem zapasów ropy naftowej ani zapłaty opłaty zapasowej bowiem nie działa ona ani jako producent ani jako handlowiec w rozumieniu przepisów ustawy o zapasach. Spółka nie jest producentem bowiem nie produkuje paliw. W ocenie Spółki, nie jest ona także handlowcem w rozumieniu przepisów ustawy o zapasach bowiem handlowcem jest tylko ten przedsiębiorca, który sprowadza na terytorium kraju olej napędowy lub paliwa w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą polegającą na sprowadzaniu tych wyrobów celem ich odsprzedaży, co w ocenie Spółki wynika już z samej nazwy "handlowiec" oraz z zawartego w art. 2 pkt 19 ustawy o zapasach sformułowania "przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw". Po rozpatrzeniu wniosku strony, dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezes ARM wydał decyzję nr [...] w sprawie udzielenia pisemnej interpretacji przepisów dotyczących opłaty zapasowej, w której uznał, że stanowisko Spółki przedstawione we wniosku z dnia 15 lutego 2016 r. o udzielenie interpretacji przepisów prawa jest nieprawidłowe. W uzasadnieniu decyzji Prezes ARM stwierdził, że Spółka trafnie zidentyfikowała swoją działalność w zakresie produkcji olejów smarowych o kodzie CN 2710 19 91 oraz preparatu smarowego L10 o kodzie CN 3403 19 90 jako nie będącą produkcją paliw w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy o zapasach. Spółka nie może być uznana za producenta w rozumieniu art. 2 pkt 18 ustawy o zapasach albowiem wyroby przez nią produkowane nie są paliwami w rozumieniu art. 2 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 2 lit. f-n ustawy o zapasach. Prezes Agencji uznał jednak, że nietrafne jest stanowisko Spółki w zakresie definicji handlowca. Zdaniem organu Spółka jest handlowcem w rozumieniu przepisów ustawy o zapasach. Dokonuje bowiem przemieszczenia oleju napędowego, a zatem paliwa w rozumieniu art. 2 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 2 lit. f-n ustawy o zapasach co oznacza, że dokonuje przywozu w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o zapasach w ramach nabycia wewnątrzwspólnotowego w rozumieniu art. 9 ustawy. Prezes Agencji uznał, że w tym zakresie Spółka jest handlowcem w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o zapasach, co implikuje powstanie obowiązku uiszczania opłaty zapasowej z przywozu oleju napędowego. Prezes Agencji wskazał, iż pojęcie handlowca pojawiło się jako ustawowa definicja legalna i z chwilą dokonania przywozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ropy naftowej lub paliw przedsiębiorca staje się handlowcem w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o zapasach, a to z kolei oznacza, że zgodnie z art. 21b ustawy o zapasach jest obowiązany ponosić koszty tworzenia i finansowania zapasów agencji poprzez uiszczanie opłaty zapasowej. W opinii Prezesa Agencji nietrafne jest stanowisko Spółki w zakresie powiązania definicji handlowca ze sformułowaniem "wykonujący działalność gospodarczą w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw", rozumianej w ten sposób, że przedmiotem działalności Spółki jest produkcja olejów smarowych oraz olejów do form, do produkcji których wykorzystywany jest przywieziony olej napędowy. Spółka nie wykonuje natomiast działalności gospodarczej w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw w celu obrotu tymi surowcami. Zdaniem Prezesa Agencji z przepisów ustawy jednoznacznie wynika, że wnioskująca Spółka jest handlowcem w rozumieniu ustawy o zapasach. W odwołaniu od powyższej decyzji - Spółka wskazała, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Prezesa Agencji, że celem prawodawcy było objęcie obowiązkiem uiszczania opłaty zapasowej przedsiębiorcy dokonującego nabycia wewnątrzwspólnotowego bez względu na przeznaczenie przemieszczonego paliwa. Definicja handlowca stanowi, że handlowcem jest przedsiębiorca wykonujący działalność w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw. Zdaniem Spółki, gdyby definicja stanowiła, że handlowcem jest podmiot dokonujący przywozu w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, wówczas wnioski wynikające ze skarżonej decyzji byłyby słuszne. W ocenie Spółki, czym innym jest jednak wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przywozu ropy a czy innym dokonanie przewozu w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Spółka uważa, że ustawa o zapasach wiąże obowiązki w zakresie opłaty zapasowej wyłącznie z przypadkiem pierwszym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Minister Energii utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji nie znajdując podstaw do jej uchylenia. W uzasadnieniu decyzji organ naczelny wskazał, iż ustawodawca wprowadził do ustawy o zapasach definicje legalne pojęć "handlowiec" oraz "producent", co oznacza, że nie jest w tym zakresie dopuszczalne odwoływanie się do potocznego znaczenia tych pojęć. Z tego względu argument oparty na potocznym rozumieniu pojęcia "handlowiec" (podmiot dokonujący przywozu w celach handlowych) jest niezgodny z zasadami wykładni przyjętymi w nauce prawa. Zdaniem Ministra, wykładnia językowa zawartej w ustawie definicji legalnej "handlowca" sformułowania "działalność gospodarczą w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw" wskazuje, iż chodzi o nic innego jak o działalność gospodarczą obejmującą przywóz ropy naftowej lub paliw lub działalność gospodarczą, której zakres obejmuje przywóz ropy naftowej lub paliw, nie zaś o działalność gospodarczą polegającą wyłącznie na przywozie. Takie rozumienie wskazanego sformułowania miałoby charakter bezzasadnie zawężający. Organ wskazał, że w treści ustawy o zapasach brak jest innych przesłanek pozwalających kwalifikować dodatkowo taką działalność, np. jako działalność w celach handlowych czy działalność podstawową. Organ podkreślił, że ustawodawca skonstruował tę definicję jedynie poprzez trzy przesłanki: przedsiębiorca, działalność gospodarczą oraz przywóz ropy naftowej lub paliw - rozumiany jako sprowadzenie na terytorium RP w ramach nabycia wewnątrzwspólnotowego lub importu ropy naftowej lub paliw. Do przesłanek uznania za "handlowca" nie należy natomiast przeznaczenie przywożonego paliwa. Wskazano, że niesłuszne jest stanowisko Spółki w zakresie powiązania definicji handlowca z handlem paliwami czy ich dalszą odsprzedażą. Minister Energii za nietrafne uznał stanowisko Spółki, iż nie jest ona handlowcem, ponieważ przedmiotem jej działalności jest produkcja olejów smarowych oraz olejów do form, do produkcji których wykorzystywany jest przywieziony olej napędowy, a nie wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw. W ocenie Ministra Energii, Spółka wykonuje działalność w zakresie przywozu paliw dla celów działalności w zakresie produkcji. Przywóz oleju napędowego jest niezbędnym elementem prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie produkcji tych produktów. Celem ustawodawcy było objęcie obowiązkiem uiszczania opłaty zapasowej poprzez sam fakt dokonania nabycia wewnątrzwspólnotowego, bez względu na przeznaczenie przemieszczonego paliwa. W skardze na powyższą decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. – D. zarzuciła decyzji Ministra Energii naruszenie art. 21b ustawy o zapasach w związku z art. 2 pkt 19 tej ustawy poprzez bezpodstawne uznanie, że Spółka jest handlowcem w rozumieniu ustawy o zapasach, a co za tym idzie, iż ciążą na niej obowiązki w zakresie opłaty zapasowej. W związku z powyższym zarzutem, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi, Skarżąca powtórzyła argumenty wskazane w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji. Dodatkowo Spółka zwróciła uwagę na zmianę przepisów ustawy o zapasach dokonaną ustawą z dnia 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1165), w wyniku której zmieniona została definicja handlowca. W opinii skarżącej, zmiana definicji miała na celu nadanie statusu handlowca wszystkim podmiotom, które nie prowadziły działalności w zakresie przywozu a jedynie sprowadzały wyrób na potrzeby do produkcji innych wyrobów. Spółka uważa, że obowiązek w zakresie opłaty zapasowej w przypadku podmiotów nieprowadzących działalności gospodarczej w zakresie przywozu ropy naftowej i paliw został wprowadzony z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. (tj. 2 września 2016 r.) Odpowiadając na skargę Minister Energii wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zmiany definicji handlowca dokonanej ustawą z dnia 22 lipca 2016 r Minister Energii zwrócił uwagę, że zmiana ta polega przede wszystkim na uzupełnieniu katalogu podmiotów uznawanych za handlowca o podmioty, które nie są przedsiębiorcami w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.), dalej "u.s.d.g.", bo np. prowadzona przez nie działalność nie jest wykonywana w sposób zorganizowany lub ciągły i nie może być uznana za działalność gospodarczą w rozumieniu art. 4 ust. 1 w zw, z art, 2 u.s.d.g. Zmiana ta nie zmieniła jednak sytuacji skarżącej, gdyż Spółka była i jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a co z tego wynika - jest handlowcem również na mocy art. 2 pkt 19 lit a ustawy o zapasach w jej obecnym brzmieniu. Ponadto Minister podkreślił, iż zaskarżona decyzja została wydana przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz, 718 ze zm.), nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium zgodności z prawem stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Rozpoznając wniosek o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów prawa w zakresie opłaty zapasowej organy obu instancji rozważyły sprawę w jej całokształcie i odniosły się do wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę postępowania. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie dokonana przez Ministra Energii na tle zaprezentowanego przez skarżącą spółkę stanu faktycznego interpretacja przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym jest prawidłowa. Podnieść należy, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o zapasach - tworzy się zapasy ropy naftowej i produktów naftowych w celu zapewnienia zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w ropę naftową i produkty naftowe w sytuacji wystąpienia zakłóceń w ich dostawach na rynek krajowy oraz wypełniania zobowiązań międzynarodowych. Koszty tworzenia i finansowania zapasów agencyjnych (tworzonych i utrzymywanych przez Agencję) ponoszą producenci i handlowcy uiszczając opłatę zapasową (art. 21 b ust. 1 ustawy o zapasach). Należy zgodzić się z organem, że ustawa o zapasach określa podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty zapasowej - są nimi "producenci" i "handlowcy". Przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie sprowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ropy naftowej lub paliw w ramach nabycia wewnątrzwspólnotowego (czyli przedsiębiorca, którego działalność gospodarcza obejmuje sprowadzanie na terytorium RP w ramach fizycznego przemieszczenia ropy naftowej lub paliw z terytorium innego państwa członkowskiego Wspólnoty Europejskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) jest niewątpliwie handlowcem w rozumieniu przepisów ustawy o zapasach zobowiązanym do uiszczania opłaty zapasowej. Z punktu widzenia ustawy o zapasach istotne dla powstania obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej jest, by sprowadzenie ropy naftowej lub paliw odbyło się "w ramach" czynności nabycia wewnątrzwspólnotowego czyli przemieszczenia, w rozumieniu przepisów o podatku akcyzowym. Sąd pragnie podkreślić, że ustawodawca wprowadził do ustawy o zapasach definicje legalne pojęć "handlowiec" oraz "producent", co oznacza, że nie jest w tym zakresie dopuszczalne odwoływanie się do potocznego znaczenia tych pojęć. Należy stwierdzić, że podnoszony przez stronę, argument oparty na potocznym rozumieniu pojęcia "handlowiec" tj. podmiot dokonujący przywozu w celach handlowych, jest niezgodny z zasadami wykładni przepisu ustawy. Wykładnia językowa zawartego w definicji legalnej sformułowania "handlowiec" tj. "działalność gospodarczą w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw" wskazuje, iż chodzi o działalność gospodarczą obejmującą przywóz ropy naftowej lub paliw lub działalność gospodarczą, której zakres obejmuje przywóz ropy naftowej lub paliw, nie zaś tylko o działalność gospodarczą polegającą wyłącznie na przywozie. Takie rozumienie wskazanego sformułowania miałoby charakter zawężający. Sąd stwierdza, że w treści ustawy o zapasach brak jest innych przesłanek pozwalających kwalifikować dodatkowo taką działalność, np. jako działalność w celach handlowych obejmującą obrót paliwami. Należy zgodzić się z organem, że prawodawca umocował definicję "handlowca" jedynie poprzez trzy przesłanki: przedsiębiorca, działalność gospodarcza oraz przywóz ropy naftowej lub paliw - rozumiany jako sprowadzenie na terytorium RP w ramach nabycia wewnątrzwspólnotowego lub importu ropy naftowej lub paliw. Do przesłanek uznania za "handlowca" nie należy natomiast przeznaczenie przywożonego paliwa. Za niesłuszne trzeba uznać stanowisko skarżącej w zakresie powiązania definicji handlowca z handlem paliwami czy ich dalszą odsprzedażą. Nietrafne jest zatem stanowisko Spółki, iż nie jest ona handlowcem, ponieważ przedmiotem jej działalności jest produkcja olejów smarowych oraz olejów do form, do produkcji których wykorzystywany jest przywieziony olej napędowy, a nie wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw. Sąd stwierdza, że Spółka wykonuje działalność w zakresie przywozu paliw dla celów działalności w zakresie produkcji. Przywóz oleju napędowego jest niezbędnym elementem prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania tych produktów. Celem ustawodawcy było objęcie obowiązkiem uiszczania opłaty zapasowej poprzez sam fakt dokonania nabycia wewnątrzwspólnotowego, bez względu na przeznaczenie przemieszczonego paliwa. Należy stwierdzić, że strona skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania argumentów, podważających argumentację Ministra Energii. Odnosząc się do zmiany ustawy o zapasach dokonanej ustawą z dnia 22 lipca 2016 r należy stwierdzić, że zmiana ta polega przede wszystkim na uzupełnieniu katalogu podmiotów uznawanych za handlowca o podmioty, które nie są przedsiębiorcami w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.), dalej "u.s.d.g.", bo np. prowadzona przez nie działalność nie jest wykonywana w sposób zorganizowany lub ciągły i nie może być uznana za działalność gospodarczą w rozumieniu art. 4 ust. 1 w zw, z art, 2 u.s.d.g. Dokonana zmiana ta nie wpłynęła jednak na sytuację skarżącej, gdyż Spółka była i jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a co z tego wynika - jest handlowcem również na mocy art. 2 pkt 19 lit a ustawy o zapasach w jej obecnym brzmieniu. Trzeba także podkreślić, iż zaskarżona decyzja została wydana przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. zmieniającej ustawę o zapasach. Zmiana weszła w życie 2 września 2016 r. Reasumując, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami, które wywołałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd stwierdza, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego zaś w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.