VI SA/Wa 2316/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi "M" Sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu oddala skargę VI SA/Wa 2316/17 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 34c ust. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz.U z 2017 r., poz. 1049) w związku z art. 8 ust. 1, art. 34a pkt 1, art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 września 2001 r. w sprawie określenia wzoru rejestru transakcji, sposobu jego prowadzenia oraz trybu dostarczania danych z rejestru Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej ( Dz.U. z 2001 r. Nr 113, poz. 1210 ze zm.) oraz art. 105 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania P. Spółka Jawna utrzymał w mocy decyzję Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z dnia [...] kwietnia 2017 r. nakładającą karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za niedopełnienie obowiązku rejestracji transakcji, o której mowa art. 8 ust. 1 ustawy oraz umarzającą postępowanie w części dotyczącej niedopełnienia obowiązku przekazania Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej dokumentów dotyczących tej transakcji. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Minister wyjaśnił, że Narodowy Bank Polski - Oddział Okręgowy- w K. przeprowadził w dniach od 1 do 2 października 2015 r. kontrolę działalności kantorowej prowadzonej przez P.Spółka Jawna pod kątem wypełniania obowiązków z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowania terroryzmu w lokalach w K. przy ul. [...] oraz ul. [...]. Kontrola obejmowała okres od 21 stycznia 2014 r, do 1 października 2015 r. Kontrolerzy ustalili m.in., że w okresie od 1 kwietnia 2015 r. do 1 października 2015 r. odnotowano w rejestrze transakcji 1 transakcję, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, tj. transakcję zakupu nr [...] z dnia 3 sierpnia 2015 r. na kwotę 30.700 euro oraz, że transakcja ta została zarejestrowana w dniu 11 sierpnia 2015 r., tj. po terminie przewidzianym przez przepisy prawa na dokonanie tej czynności. Informacje o transakcji zostały przekazane do Generalnego Inspektora Informacji Finansowej, w dniu 11 sierpnia 2015 r. Minister szczegółowo opisał przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji i rozpoznając ponownie sprawę w wyniku złożonego przez Spółkę odwołania stwierdził, że nakładając karę pieniężną z tytułu niedopełnienia ustawowych obowiązków- organ zobowiązany jest ustalić jej wysokość przez pryzmat trzech przesłanek, enumeratywnie wskazanych w art. 34c ust. 2 ustawy. Wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy instytucja obowiązana przeprowadzająca transakcję, której równowartość przekracza 15.000 euro, ma obowiązek zarejestrować taką transakcję również w przypadku, gdy jest ona przeprowadzana za pomocą więcej niż jednej operacji, których okoliczności wskazują, że są one ze sobą powiązane i zostały podzielone na operacje o mniejszej wartości z zamiarem uniknięcia obowiązku rejestracji. Rejestracja transakcji powinna mieć miejsce bezzwłocznie, nie później jednak niż następnego dnia roboczego po zrealizowaniu transakcji. Termin rejestracji został zdefiniowany w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 września 2001 r. w sprawie określenia wzoru rejestru transakcji, sposobu jego prowadzenia oraz trybu dostarczania danych z rejestru Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej (Dz. U. z 2001 r. Nr 113, poz. 1210 ze zm.). Na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy, informacje o transakcjach zarejestrowanych zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, przekazuje się do Generalnego Inspektora w terminie 14 dni po upływie każdego miesiąca kalendarzowego. Instytucja obowiązana, która m.in. nie dopełnia obowiązku rejestracji transakcji określonej w art. 8 ust. 1 ustawy, przekazania Generalnemu Inspektorowi dokumentów dotyczących tej transakcji, podlega karze pieniężnej, co jednoznacznie wynika z art. 34a pkt 1 ustawy. Minister uznał że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że w badanym okresie czasu, tj. od 1 kwietnia 2015 r. do 1 października 2015 r. odnotowano w rejestrze transakcji, o którym mowa w art. 8 ust. 4 ustawy, 1 transakcję zdefiniowaną w art. 8 ust. 1 ustawy. Była to transakcja zakupu nr [...] z dnia 3 sierpnia 2015 r. na kwotę 30.7000 euro, która została przeprowadzona w kantorze w K. przy ul. [...]. Z karty transakcji (nr 25) wynika, że transakcja została zarejestrowana w dniu 11 sierpnia 2015 r. Informacje o ww. transakcji zostały przekazane do Generalnego Inspektora w dniu 11 sierpnia 2015 r. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister uznał je za bezzasadne. Następnie Minister oceniając zakres naruszenia stwierdził, że jest on niewielki, pozytywnie ocenił dotychczasową działalność spółki oraz uwzględnił jej możliwości finansowe wskazując w konkluzji, że kara w wysokości 2000 zł jest karą zasadną i nie zakłóci funkcjonowania strony w przestrzeni gospodarczej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Spółka Jawna wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie przez nakazanie organowi wydania decyzji, w której to uchyli decyzję organu I instancji i umorzy postępowanie, względnie o umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2016 r., poz. 299 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię; 2. § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 21 września 2001 roku w sprawie określenia wzoru rejestru transakcji, sposobu jego prowadzenia oraz trybu dostarczania danych z rejestru Generalnemu inspektorowi Informacji Finansowej (Dz. U. z 2001 r, Nr 113, poz. 1210 ze. zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 3. art. 21 ust. 3 pkt 1 i ust. 3a ustawy o przeciwdziałaniu., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 4. art. 34a pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu, poprzez jego błędną wykładnię; 5. art. 34c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 6. art. 34c ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, względnie - błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie; 7. art.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r.; Nr 78, poz. 483 ze zm.} poprzez jego błędną wykładnię; 8. art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię; II. Inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 9. art. 7 KPA, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 10. art. 105 § 1 KPA, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 11. art. 107 § 3 KPA, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i szczegółowo uzasadniła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Polski ustawodawca, wzorem zaleceń Dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich nr 91/308 z 10 czerwca 1991 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do celów prania pieniędzy, uchwalił 16 listopada 2000 r. ustawę o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu. Założeniem było stworzenie kompleksowego systemu prawnoorganizacyjnego, nastawionego na zapobieganie wprowadzaniu do obrotu i legalizacji dochodów pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz na wczesne wykrywanie przestępstwa prania pieniędzy. Ustawa określa zasady oraz tryb przeciwdziałania wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł, przeciwdziałania finansowaniu terroryzmu oraz obowiązki podmiotów uczestniczących w obrocie finansowym w zakresie gromadzenia i przekazywania informacji. Do przeciwdziałania praniu pieniędzy powołany został Generalny Inspektor Informacji Finansowej działający na podstawie i zgodnie z ustawą. Pranie brudnych pieniędzy to działania zmierzające do wprowadzenia do legalnego obrotu pieniędzy lub innych wartości majątkowych uzyskanych z nielegalnych źródeł, bądź służących do finansowania nielegalnej działalności. Jest to proces, przy pomocy którego dochody przypuszczalnie uzyskane z działalności przestępczej są przekazywane, przekształcane, wymieniane albo też łączone i mieszane z legalnymi funduszami w celu ukrycia lub zatajenia prawdziwego charakteru, źródła, ukierunkowania, przepływu lub własności tych dochodów. Celem procesu prania pieniędzy jest nadanie pozorów legalności funduszom uzyskanym z działalności pozaprawnej lub działań z nią powiązanych. Jako finansowanie terroryzmu rozumie się gromadzenie, przekazywanie lub oferowanie środków płatniczych, instrumentów finansowych, papierów wartościowych, wartości dewizowych, praw majątkowych lub prawa do innych rzeczy ruchomych lub nieruchomości w celu sfinansowania przestępstwa o charakterze terrorystycznym. Ustawa zawiera także zamknięty katalog instytucji obowiązanych, co wynika z dbałości o pewność prawną w zakresie tego, które instytucje obciążone są obowiązkami nakładanymi przez ustawę. Obowiązki podmiotów uczestniczących w obrocie finansowym w zakresie gromadzenia i przekazywania informacji dotyczą w szczególności: - rejestrowania transakcji - instytucja przyjmująca dyspozycję lub zlecenie klienta, obowiązana do przeprowadzenia transakcji, której równowartość przekracza 15 000 euro, ma obowiązek zarejestrować taką transakcję, również gdy jest ona przeprowadzana sposobem więcej niż jednej operacji, których okoliczności wskazują, że są one ze sobą powiązane; - identyfikacji klientów - w celu wykonania obowiązku rejestracji instytucje obowiązane dokonują identyfikacji swoich klientów w każdym przypadku złożenia dyspozycji lub zlecenia dotyczących przeprowadzenia transakcji, na podstawie dokumentów przedstawionych przy złożeniu dyspozycji lub zlecenia przeprowadzenia transakcji albo przy zawieraniu umowy z klientem; - procedury wstrzymywania transakcji i blokady rachunku. Definicję użytych w ustawie pojęć zawiera art. 2 omawianej ustawy. I tak, ilekroć w ustawie jest mowa: - o instytucji obowiązanej - rozumie się przez to m.in. podmioty prowadzące działalność w zakresie wymiany walut, - transakcji - rozumie się przez to dokonywane we własnym, jak i w cudzym imieniu, na własny, jak i na cudzy rachunek: m.in. kupna i sprzedaży wartości dewizowych. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie jest sporny. Kontrola przeprowadzona u skarżącej obejmowała okres od 21 stycznia 2014 r, do 1 października 2015 r. Kontrolerzy ustalili m.in., że w okresie od 1 kwietnia 2015 r. do 1 października 2015 r. odnotowano w rejestrze transakcji 1 transakcję, o której mowa w art, 8 ust. 1 ustawy, tj. transakcję zakupu nr [...] z dnia 3 sierpnia 2015 r. na kwotę 30.700 euro oraz, że transakcja ta została zarejestrowana w dniu 11 sierpnia 2015 r., tj. po terminie przewidzianym przez przepisy prawa na dokonanie tej czynności. Zgodnie z art. 8 ust 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2016 r., poz. 299 ze zm.), instytucja obowiązana przeprowadzająca transakcję, której równowartość przekracza 15 000 euro, ma obowiązek zarejestrować taką transakcję. Wprowadzenia transakcji do rejestru transakcji powinno nastąpić w terminie określonym w § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z 21 września 2001 roku w sprawie określenia wzoru rejestru transakcji, sposobu jego prowadzenia oraz trybu dostarczania danych z rejestru Generalnemu inspektorowi Informacji Finansowej (Dz. U. z 2001 r, Nr 113, poz. 1210 ze. zm.), który stanowi, że dane do rejestru transakcji wprowadza się bezzwłocznie, nie później jednak niż następnego dnia roboczego po zrealizowaniu transakcji. Na podstawie przepisu art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy, informacje o transakcjach zarejestrowanych zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, przekazuje się do Generalnego Inspektora w terminie 14 dni po upływie każdego miesiąca kalendarzowego. Zatem, w sytuacji, gdy dane do rejestru nie zostały wyprowadzone bezzwłocznie, nie później jednak niż następnego dnia roboczego po zrealizowaniu transakcji, instytucja obowiązana nie dopełniła obowiązku rejestracji transakcji a zaniechanie to wyczerpuje przesłanki art. 34a pkt 1 ustawy. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że obowiązek rejestracji transakcji jest obowiązkiem ustawowym i nie zmienia tego okoliczność, iż termin jego wykonania został określony w w/w rozporządzeniu Ministra Finansów, które to rozporządzenie wydane zostało na podstawie upoważnienia zawartego w art. 13 ustawy. Generalną zasadą jest bez wątpienia realizacja obowiązków ustawowych w ramach określających je przepisów z zachowaniem wskazanych w ustawie terminów. Przywołane powyżej przepisy należy czytać wraz z art. 34a pkt 1 ustawy który dyscyplinuje instytucje obowiązane w realizacji obowiązków rejestrowania i wysyłania do Generalnego Inspektora informacji o transakcjach podprogowych. Wbrew stanowisku skarżącej w/w rozporządzenie określa jedynie termin do którego należy dokonać rejestracji transakcji. Instytucja obowiązana mogłaby bowiem wysyłać dane z dowolną częstotliwością, bez żadnych konsekwencji. W takim wypadku art. 34a pkt 1 ustawy nie spełniałby swojego zadania. Zatem nie można uznać, jak tego chce skarżąca, że kara została nałożona na podstawie aktu niższego rzędu. Kara pieniężna została nałożona na podstawie przepisów obowiązujących w czasie niedopełnienia przedmiotowego obowiązku. W konsekwencji zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 2 i art. 42 są bezzasadne. Podstawą materialnoprawną sankcji jest bowiem art. 34a pkt 1 omawianej ustawy w myśl którego instytucja obowiązana, z wyłączeniem Narodowego Banku Polskiego, która nie dopełnia obowiązku rejestracji transakcji, o której mowa w art. 8 ust. 1, przekazania Generalnemu Inspektorowi dokumentów dotyczących tej transakcji lub przechowywania przez wymagany okres rejestru tych transakcji lub dokumentów dotyczących tej transakcji podlega karze pieniężnej. Przyjęte rozwiązanie wprowadza kary pieniężne za braki proceduralno-organizacyjne, nakładane przez Generalnego Inspektora w drodze postępowania administracyjnego. W projekcie maksymalna wysokość kary została określona kwotowo, przy pozostawieniu Generalnemu Inspektorowi swobody decyzyjnej w nakładaniu kary o określonej wysokości, zależnej od rodzaju naruszenia oraz dotychczasowego przestrzegania przepisów ustawy. Stosownie bowiem do art. 34c. ust. 1 cyt. ustawy karę pieniężną nakłada Generalny Inspektor w drodze decyzji, w wysokości nie większej niż 750.000 zł, a w razie naruszenia, o którym mowa w art. 34a pkt 5 - w wysokości nie większej niż 100.000 zł. Ustalając wysokość kary pieniężnej, Generalny Inspektor uwzględnia rodzaj i zakres naruszenia, dotychczasową działalność instytucji obowiązanej oraz jej możliwości finansowe (ust. 2.). Nałożenie kary pieniężnej, o której mowa w cyt. przepisie nie jest uzależnione ani od uprzedniego stwierdzenia, że działania te związane są, bądź wynikają z faktu prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu ani też od tego, czy naruszenie powyższego obowiązku ma wpływ i w jakim stopniu na bezpieczeństwo kraju ani też innych podniesionych przez skarżącą okoliczności. Stwierdzenie zatem przez organ, iż doszło do naruszenia obowiązku rejestracji transakcji obliguje organ do nałożenia kary wskazanej w w/w przepisie i tym samym skutkuje odpowiedzialnością o charakterze administracyjnym tj. odpowiedzialnością administracyjną nie zaś odpowiedzialnością karną. Podnieść przy tym należy, iż ustalenie wysokości kary, chociaż opiera się na wskazanych przesłankach to jednak wobec braku ustawowych zasad wartościowania popełnionych naruszeń i ogólnym określeniu powyższych przesłanek należy do uznania organu, co oznacza, iż w przypadku, gdy granice uznania, jak w tym przypadku, nie zostały przekroczone, brak jest także i w tym zakresie podstaw do przypisania znamion wadliwości zaskarżonej decyzji. Wydana w sprawie decyzja o nałożeniu kary jest decyzją sankcyjną i dotyczy stanu faktycznego na dzień, do którego obowiązek ustawowy powinien być wykonany. Nakładane na podstawie w/w przepisu sankcje mają charakter represyjny, a ich celem jest dyscyplinowanie adresatów norm prawnych zagrożonych sankcją do przestrzegania obowiązującego prawa. Niewątpliwie dla osiągnięcia skuteczności przedmiotowe sankcje muszą powodować dolegliwość ale jednocześnie muszą być współmierne w stosunku do rodzaju naruszenia i nieuchronne. Zdaniem Sądu, decyzja w zakresie w jakim nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 2 000 złotych nie nosi znamion dowolności. Organ działał w granicach prawa i uzasadnił wysokość wymierzonej kary wskazując przesłanki, którymi się kierował. Wymierzając ją w podanej wyżej wysokości, odwołał się do wyników finansowych skarżącej. Należy zaakcentować, że na gruncie rozpatrywanej sprawy nie wykazano, że wysokość nałożonej kary została ustalona przez organ dowolnie. A zatem uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie organ administracji ustalił wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. Zdaniem Sądu analiza okoliczności dokonana przez organ nie jest wadliwa i mieści się w granicach obowiązującego prawa. Nałożona kara jest adekwatna do stwierdzonych w toku postępowania naruszeń przepisów prawa, które znajdują odzwierciedlenie w zebranym materialne dowodowym. W konsekwencji, w ocenie Sądu organ nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem podjął wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Ponadto poprzez pełne uzasadnienie faktyczne obu decyzji organ nie naruszył normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.. w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1