VI SA/Wa 2321/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. z siedzibą w Z., Rosja na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Z. z siedzibą w Z., Rosja kwotę 2217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia z dnia [...] czerwca 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania Z. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10000 złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2244/15 uchylił w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W wyroku tym Sąd wskazał, że decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślił, że obowiązki organu oraz odpowiadające im uprawnienia procesowe strony wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. należy wiązać ściśle z regulacją zawarta w art. 81 k.p.a. Sąd wskazał również, że ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego ustali czy skarżący wykonywał międzynarodowy transport drogowy z miejscowości L. (Polska) do miejscowości M. (Białoruś), czy też przewóz realizowany był z miejscowości L. (Polska) do miejscowości Ż. (Rosja). Po ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 20116 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 28 ust. 1 i art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 roku, poz. 1414 ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 2 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych, podpisanej w Warszawie dnia 30 sierpnia 1996 r. (M.P. z 2005 r. nr 61 poz. 806) oraz lp. 3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym po rozpoznaniu odwołania Z. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10000 zł. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia co stwierdzono podczas kontroli w dniu [...] grudnia 2014 r. na drodze krajowej nr [...] w W. zespołu pojazdów składającego się z ciągnika siodłowego marki V. o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował obywatel Federacji Rosyjskiej M. K.. Kierujący wykonywał międzynarodowy transport drogowy w imieniu przedsiębiorcy Z. z siedzibą w Z. przy ulicy N., w Federacji Rosyjskiej. Na podstawie dokumentów okazanych podczas kontroli ustalono, że kierujący przewoził mrożone owoce i warzywa z miejscowości L. w Polsce do miejscowości M. na Białorusi. Kierujący wykonywał przewóz wymienionego ładunku na podstawie zezwolenia nr [...] Przebieg i ustalenia z przeprowadzonej kontroli zostały zawarte w protokole kontroli nr [...] ustawy o transporcie drogowym, obowiązki lub warunki przewozu drogowego wynikają z przepisów ww. ustawy oraz wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym-, Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o transporcie drogowym, podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie, o których mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując przewóz drogowy rzeczy - dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także odpowiednie zezwolenie wymagane w międzynarodowym transporcie drogowym. W myśl art. 92a ust. 1 ww. ustawy, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10000 złotych (ust. 2). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 6). Zgodnie z lp. 3.1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia jest sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 10000 zł. Przytoczony przepis jednoznacznie wskazuje, że warunkiem wykonywania międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest posiadanie przez przewoźnika zagranicznego stosownego zezwolenia udzielonego przez ministra do spraw transportu. Wymóg ten nie będzie miał zastosowania tylko w przypadku odmiennego unormowania tej kwestii w umowach międzynarodowych. Jednak umowa z dnia 30 sierpnia 1996 r. między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych, podpisana w Warszawie (M.P. z 2005 r. nr 61 poz. 806) nie zwalnia z obowiązku posiadania zezwolenia w przypadku wykonywania międzynarodowych przewozów drogowych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej umowy - przewozy ładunków miedzy obu państwami lub w tranzycie przez ich terytoria, z wyjątkiem przewozów określonych w artykule 6 niniejszej Umowy, wykonywane są pojazdami samochodowymi na podstawie zezwoleń wydawanych przez właściwe organy Umawiających się Stron. Z tego względu przedsiębiorca był zobowiązany posiadać ważne zezwolenie na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że strona w dniu kontroli wykonywała międzynarodowy transport drogowy rzeczy, bowiem przewoziła mrożone owoce i warzywa z miejscowości L. położonej na terytorium Polski do miejscowości M. położonej na terytorium Białorusi. Powyższy fakt bez żadnych wątpliwości potwierdzają dokumenty okazane podczas kontroli, tj. list przewozowy CMR nr [...], świadectwo pochodzenia nr [...], dokument EX nr [...]. Również Urząd Celny w B. Oddział w K. w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] potwierdził wykonywanie przez stronę przewozu mrożonych owoców i warzyw z Polski do Białorusi. Także w specyfikacji nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. zostało wskazane miejsce dostarczenia ładunku i jest to ta sama miejscowość, którą wpisano w ww. dokumentach, tj. M.. Zatem strona jako przedsiębiorca z terytorium Federacji Rosyjskiej powinna posiadać zezwolenie na wykonywanie przewozu do państwa trzeciego. Kwestię wykonywania tego rodzaju przewozów reguluje art. 9 ust. 2 umowy z dnia 30 sierpnia 1996 r. zawartej między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych. Zgodnie z tym artykułem - przewoźnik może wykonywać przewozy z terytorium państwa drugiej Umawiającej się Strony na terytorium trzeciego państwa oraz z terytorium trzeciego państwa na terytorium państwa jednej z Umawiających się Stron, jeżeli otrzyma specjalne zezwolenie wydane przez właściwe organy drugiej Umawiającej się Strony. Podczas kontroli kierujący, wykonujący przewóz w imieniu strony, okazał zezwolenie uprawniające stronę jedynie do wykonywania przewozu pomiędzy Polską i Federacją Rosyjską. Zatem strona skarżąca w dniu kontroli wykonywała przewóz na podstawie niewłaściwego zezwolenia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że zarówno dokumenty okazane podczas kontroli, jak i pismo Urzędu Celnego w B. Oddział w K. bez żadnych wątpliwości wskazują miejsce przeznaczenia towaru przewożonego przez stronę w dniu kontroli. Wbrew twierdzeniom strony towar był wieziony do M. na Białorusi, a nie do miejscowości Ż. w Rosji, bowiem w każdym z dokumentów okazanych podczas kontroli jako miejsce przeznaczenia ładunku jest wskazany M. na Białorusi. Ponadto treść zgłoszenia celnego nie może zawierać innych informacji, niż znajdujące się w liście przewozowym. Natomiast treść listu przewozowego była stronie znana, bowiem jest on sporządzany w trzech egzemplarzach, z których jeden otrzymuje przewoźnik. Zatem strona jako przewoźnik nie może twierdzić, że w dacie wjazdu na terytorium Polski nie znała miejsca przeznaczenia ładunku, którego przewozu się podjęła. Przedłożone przez stronę faktura nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. i protokół nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. dotyczą wykonywania usług transportowych z Polski do Rosji, ale nie wskazują jakie towary były przez stronę przewożone, więc nie można stanowczo stwierdzić, że dotyczą towarów przewożonych w dniu kontroli. Natomiast przedłożona kopia dokument CMR nr [...] w rubryce nr 24 zawierającej dane odbiorcy ładunku widnieje pieczątka przedsiębiorcy z Białorusi. Zatem dokument ten bez żadnych wątpliwości wskazuje, że ładunek mrożonych owoców i warzyw przewożony przez stronę w dniu kontroli został dostarczony do Republiki Białoruskiej, a nie Republiki Rosyjskiej. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zaistniały również okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania tj: 1) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz w zw. z art. 4 konwencji o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR) poprzez selektywne rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego: celowe pominięcie treści rubryki nr 3 ("MecTO pa3rpy3KH rpy3a") międzynarodowego listu przewozowego CMR nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, iż "w każdym z dokumentów okazanych podczas kontroli jako miejsce przeznaczenia ładunku jest wskazany M. na Białorusi" - gdy tymczasem rzetelna analiza powołanego dokumentu (listu przewozowego CMR nr [...]) prowadzi do wniosku, że miejscem wydania ("przeznaczenia") towaru była miejscowość Ż. w Rosji; 2) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wybiórczą i powierzchowną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, skutkującą: a) błędnym przyjęciem, że fakt transportu towarów na trasie Polska - Białoruś "bez żadnej wątpliwości potwierdzają dokumenty okazane podczas kontroli, tj. list przewozowy CMR nr [...], świadectwo pochodzenia nr [...], dokument EX nr [...], specyfikacja nr [...]" - gdy tymczasem wnikliwa analiza listu przewozowego CMR nr [...] prowadzi do wniosku, iż jedynym wiążącym przewoźnika miejscem wydania ("przeznaczenia") towaru była miejscowość Ż. w Rosji, zaś pozostałe dokumenty: świadectwo pochodzenia, dokument EX nr [...] (zgłoszenie celne) i specyfikacja nr [...] (faktura) nie były adresowane do przewoźnika i nie wpływały na treść umowy przewozu: nie zobowiązywały ani nie uprawniały przewoźnika do zmiany wytycznych odnośnie do miejsca przeznaczenia przesyłki; b) wadliwą oceną, że "przedłożone przez stronę faktura nr [...] (...) i protokół nr [...] (...) nie wskazują jakie towary byty przez stronę przewożone, więc nie można stanowczo stwierdzić, że dotyczą towarów przewożonych w dniu kontroli - gdy tymczasem wskazane w powołanych dokumentach: data załadunku ([...].12.15), nr rejestracyjny pojazdu ([...]), jak i masa towaru (20.966,50 kg) prowadzą do oczywistego wniosku, że skwitowanie usługi przewozu dotyczyło towaru, o którym mowa w międzynarodowym liście przewozowym CMR nr [...]; c) błędnym ustaleniem, że "w rubryce 24 międzynarodowego listu przewozowego CMR nr [...] zawierającej dane odbiorcy ładunku widnieje pieczątka przedsiębiorcy z Białorusi" - gdy tymczasem rubryka 24 zawiera wyłącznie pieczątki Regionalnego Urzędu Celnego na Białorusi oraz oddziału celnego, co z kolei koresponduje z wytycznymi dokonania odprawy celnej w M. przed wprowadzeniem na terytorium Federacji Rosyjskiej. Powyższe uchybienia wpłynęły na błędne ustalenie, że strona wykonywała międzynarodowy transport drogowy z miejscowości L. (Polska) do miejscowości M. (Białoruś), gdy tymczasem wnikliwa analiza dowodów, w szczególności międzynarodowego listu przewozowego CMR nr [...] potwierdza, że przewóz realizowany był z miejscowości L. (Polska) do miejscowości Ż. (Rosja); z ostrożności, gdyby Sąd nie podzielił powyższych zarzutów skargi, skarżący wskazał na: 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 92 c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżący miał wpływ na ewentualne naruszenie warunków przewozu drogowego, zaś naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, które podmiot ten mógł przewidzieć. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i szczegółowo uzasadnił podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Jak to już wyżej wskazano omawiana sprawa była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2244/15 uchylił w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W wyroku tym Sąd wskazał, że decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślił, że obowiązki organu oraz odpowiadające im uprawnienia procesowe strony wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. należy wiązać ściśle z regulacją zawarta w art. 81 k.p.a. Sąd wskazał również, że ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego ustali czy strona wykonywała międzynarodowy transport drogowy z miejscowości L. (Polska) do miejscowości M. (Białoruś), czy też przewóz realizowany był z miejscowości L. (Polska) do miejscowości Ż. (Rosja). Wyrok, o którym wyżej mowa jest prawomocny, albowiem nie był przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, do której złożenia był uprawniony także organ administracji. Tak więc, organ administracji rozpoznając ponownie sprawę był związany oceną prawną zawartą w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W szczególności przy ponownym rozpoznawaniu sprawy miał w sprawie zastosowanie przepis art. 153 ppsa. W świetle tego przepisu ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, przy czym ocena ta i wskazania, co do dalszego postępowania zostają sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia, które w tym zakresie wykazuje moc wiążącą. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Ocena prawna jest wiążąca, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Natomiast traci ona moc wiążącą: 1) w razie zmiany stanu prawnego, 2) w przypadku zmiany (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) oraz po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Można dodać, iż w świetle stanowiska zajętego w literaturze niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w powołanym przepisie byłoby naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a )(por. A. Kabat (w:) Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, komentarza, Warszawa 2005, str. 347). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy nie zastosował się do zaleceń wskazanych w w/w wyroku dotyczących obowiązku ustalenia czy skarżący wykonywał międzynarodowy transport drogowy z miejscowości L. (Polska) do miejscowości M. (Białoruś), czy też przewóz realizowany był z miejscowości L. (Polska) do miejscowości Ż.(Rosja). W konsekwencji zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli przy czym należy podkreślić, że Sąd Administracyjny nie czyni własnych ustaleń a jedynie ocenia zgodność rozstrzygnięć organu z przepisami prawa procesowego i materialnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do dosłownego powielenia argumentacji zawartej w decyzji uchylonej w/w wyrokiem a więc decyzji która spotkała się z dezaprobatą Sądu. Skoro zatem stanowisko organu nie zawiera dodatkowej analizy nakazanej przez Sąd tym samym nie można uznać, że w niniejszej sprawie zyska ono aprobatę. Wykonując zalecenia Sądu organ obowiązany był bowiem ponownie przeanalizować wszystkie zgromadzone dowody, w tym także przedstawione przez stronę, odnieść się do nich szczegółowo i jednoznacznie wykazać dlaczego uważa, że skarżący, wbrew swoim twierdzeniom, wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy bez wymaganego prawem zezwolenia. Reasumując należy stwierdzić, iż GITD nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz zgodny z zaleceniami Sądu, a tym samym naruszył art. 153 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji przeprowadzając postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w kpa, pogłębi swoją argumentację, odniesie się do wszystkich okoliczności faktycznych i całego materiału dowodowego, który zgromadzi w sprawie, by następnie na jego podstawie podjąć decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonywującej treści. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji orzeczenia.