VI SA/Wa 2324/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia do obrotu nawozu, nakazania jego wycofania oraz określenia opłaty sankcyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim decyzja nakłada na skarżącego M. W. obowiązek wycofania z obrotu nawozu o nazwie [...] typ [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części. Decyzją z [...] grudnia 2014 r., Nr [...] Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej organ odwoławczy) w punkcie 1 decyzji uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej organ I instancji) z [...] maja 2014 r., Nr [...] stwierdzającą wprowadzenie przez M. W. (dalej skarżący, strona), prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P., do obrotu 660 ton nawozu oznaczonego znakiem: "[...] nawóz zawierający podstawowe drugorzędowe składniki pokarmowe z dodatkiem mikroskładników pokarmowych stosowane doglebowo, niespełniającego wymagań jakościowych dla tego typu nawozu określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia (WE) nr 2003/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 października 2003 r. (dalej rozporządzenie nr 2003/2003) oraz ustalającej opłatę sankcyjną w kwocie brutto 178 200 zł, co stanowi 100% kwoty należnej za określony w pkt 1 nawóz oznaczony znakiem "[...]" niespełniający wymagań jakościowych określonych dla danego typu nawozu w załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 2003/2003, w punkcie 2 decyzji stwierdził wprowadzenie do obrotu, przez skarżącego, 660 ton nawozu oznaczonego znakiem "[...]" o nazwie handlowej [...] nawóz zawierający podstawowe i drugorzędne składniki pokarmowe z dodatkiem mikroskładników pokarmowych stosowane doglebowo, nienależącego do typów nawozów wyszczególnionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 2003/2003, określił skarżącemu, trzymiesięczny termin na wycofanie z obrotu nawozu wymienionego powyżej oraz określił opłatę sankcyjną w kwocie brutto 178 200 zł, co stanowi 100% kwoty należnej za określony w pkt 1 nawóz oznaczony znakiem "[...]" niespełniający wymagań określonych dla [...] w załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 2003/2003. W dniu [...] listopada 2013 r. inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...], działając na podstawie upoważnienia nr [...] z [...] listopada 2013 r., przeprowadził, w prowadzonym przez skarżącego przedsiębiorstwie, kontrolę w zakresie prawidłowości wprowadzenia do obrotu nawozów oznaczonych znakiem "[...]". Przebieg kontroli utrwalono w protokole nr [...] z [...] listopada 2013 r. W toku kontroli ustalono, iż skarżący wprowadził do obrotu produkt deklarowany jako nawóz o nazwie handlowej [...]" typ E. 2.2 nawóz zawierający podstawowe i drugorzędne składniki pokarmowe z dodatkiem mikroskładników pokarmowych stosowane doglebowo, w ilości 660 ton, niespełniający wymagań jakościowych dla tego typu nawozu określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 2003/2003. Wyrób deklarowany jako nawóz w rzeczywistości stanowił odpad paleniskowy przeznaczony do obróbki komunalnych osadów ściekowych. Odpad paleniskowy nie był poddawany żadnym procesom technologicznym, co zostało ustalone na podstawie protokołu z przyjęcia oświadczenia [...] z [...] listopada 2013 r. Organ ustalił, iż produkt, odpad paleniskowy przeznaczonych do obróbki komunalnych osadów ściekowych został nabyty przez stronę od Firmy B.Sp. z o.o. z siedzibą w A., na podstawie umowy zawartej w [...] kwietnia 2013 r. Przedmiotowy produkt został zadeklarowany przez stronę jako nawóz o nazwie handlowej [...]" typ [...] nawóz zawierający podstawowe i drugorzędne składniki pokarmowe z dodatkiem mikroskładników pokarmowych stosowane doglebowo. W toku kontroli ustalano, iż skarżący dokonał sprzedaży 660 ton nawozu [...] w G. (dalej nabywca), co potwierdza faktura VAT nr [...] z [...] czerwca 2014 r. Przedmiotowy nawóz został sprzedany w cenie 178 200 zł. Przeprowadzone w O. w W., badania laboratoryjne próbek nawozu pobranego w toku kontroli przeprowadzonej w dniach [...] grudnia 2013 r., przez Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] u nabywcy nawozu, wykazały, że nawóz ten nie spełnia wymagań jakościowych dla nawozu typu [...] określonych w rozporządzeniu nr 2003/2003 – sprawozdanie z badań nr [...]. Decyzją z [...] maja 2014 r., Nr [...] organ I instancji stwierdził wprowadzenie przez skarżącego do obrotu 660 ton nawozu oznaczonego znakiem "[...]" o nazwie handlowej [...]" typ [...] nawóz zawierający podstawowe i drugorzędne składniki pokarmowe z dodatkiem mikroskładników pokarmowych stosowane doglebowo, niespełniającego wymagań jakościowych dla tego typu nawozu określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 2003/2003, oraz ustalił opłatę sankcyjną w kwocie brutto 178 200 zł. M. W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy decyzją z [...] grudnia 2014 r., uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, iż dokonując szczegółowej analizy materiału dowodowego w sprawie uznał, iż organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, w tym zgromadził w pełnym zakresie materiał dowodowy. Błędnie natomiast, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, organ I instancji wskazał, iż zakwestionowany nawóz nie spełnia wymogów jakościowych dla tego typu nawozów określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 2003/2003, jak również błędnie wskazał, że strona wprowadziła do obrotu nawóz oznaczony znakiem "[...]" typ [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, iż nawóz będący przedmiotem zaskarżonej decyzji nie może być zakwalifikowany jako [...] z uwagi na jego pochodzenie a nie jego parametry jakościowe. Ponadto ustawodawca w załączniku nr 1 rozporządzenia nr 2003/2003, nie wyróżnił takiego typy nawozu jak "[...]". W punkcie [...] załącznika 1 do ww. rozporządzenia ustawodawca wskazał minimalne zawartości mikroskładników nawozowych, przy których możliwe jest deklarowanie przez producenta tych składników w nawozach WE zawierających podstawowe i/lub drugorzędne składniki pokarmowe. Na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie organ odwoławczy nie dopatrzył się powodów do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Pismem z dnia 23 grudnia 2014r. W. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie, w jakim decyzja nakłada na niego obowiązek wycofania z obrotu nawozu o nazwie handlowej [...]" typ [...] w terminie trzech miesięcy oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie. Rozstrzygnięciu zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 13 lit. a ustawy z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione pominięcie ustanowionych w tym przepisie przesłanek podmiotowych, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że pojęcie wprowadzeni a do obrotu dotyczy każdego etapu obrotu, a wprowadzającym do obrotu może być także dystrybutor, który jedynie zbywa produkt w postaci dostarczonej od producenta, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nie pozwala kwalifikować wprowadzania do obrotu jako każdego oferowania i zbywania produktu, a jedynie zbycie przez wskazany w tym przepisie podmiot, to jest przez producenta lub importera; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu, poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że opłatę sankcyjną za "wprowadzenie do obrotu" ponosi podmiot dystrybuujący produkt na każdym etapie obrotu, podczas gdy sankcję administracyjną ponosi tylko podmiot wprowadzający nawóz do obrotu, a więc producent lub importer; 3.naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2 lit x rozporządzenia nr 2003/2003 poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, bowiem zgodnie z definicją legalną zawartą w tym przepisie za producenta nie uważa się dystrybutora, który nie spowodował zmiany właściwości nawozu, a pomimo to organy krajowe orzekając na podstawie ustawy o nawozach i nawożeniu, która nie wprowadza własnej definicji pojęcia "producent", uznają za producenta - wbrew definicji legalnej zawartej w rozporządzeniu, jak również wbrew potocznemu rozumieniu tego pojęcia - także dystrybutora; 4. błąd w ustaleniach stanu faktycznego będący wynikiem niekompletnego postępowania dowodowego i czynienia przez organy obu instancji ustaleń na podstawie wyselekcjonowanych dowodów, a nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, polegający na: - nieuprawnionym przyjęciu, iż skarżący sprzedał produkt deklarowany jako nawóz o nazwie [...]" typ [...], podczas gdy sprzedał produkt oznaczony [...] w oparciu o tenże Certyfikat dopiero przez nabywcę i już po wydaniu mu towaru; - nieuprawnionym przyjęciu, iż skarżący jest producentem produktu o nazwie "[...]", podczas gdy był jedynie jego dystrybutorem; 5. nieprawidłowe zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu do produktu o nazwie handlowej [...], który ani nie został oznaczony przez skarżącego, jako "[...]" ani nie stanowi żadnego z typów nawozów fosforowych określonych w rozporządzeniu; 6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o nawozach i nawożeniu poprzez wymierzenie skarżącemu opłaty sankcyjnej za niespełnianie wymagań określonych dla "[...]" w załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 2003/2003, co stoi w jawnej sprzeczności z częścią pierwszą zaskarżonej decyzji, w której organ stwierdził, że przedmiotowy odpad paleniskowy nie należy do żadnego z typów nawozów fosforowych określonych w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia, przez co wymierzenie kary było bezprzedmiotowe, skoro brak jest wzorca w oparciu, o który należało dokonać oceny zgodności wymagań, tym bardziej, że skład produktu o nazwie "[...]" spełnia wymagania rozporządzenia 2003/2003, a jedynie nie został zakwalifikowany jako którykolwiek z typów nawozów fosforowych z uwagi na swoje pochodzenie a nie jakość; 7.naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 tiret 1 ustawy o nawozach i nawożeniu w zakresie obowiązku wycofania nawozu z obrotu poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w stosunku do skarżącego i nakazanie mu wycofania produktu o nazwie "[...]", podczas gdy skarżący nie dysponuje już tym produktem bowiem sprzedał go w całości nabywcy, który zużył do nawożenia pól własnych i ojca o łącznej powierzchni 1000h a w części sprzedał osobom trzecim, a tym samym skarżący nie ma faktycznej możliwości wycofania produktu z obrotu, który to obowiązek powinien być skierowany względem tego podmiotu, który dysponuje nawozem, co powoduje, że w tym zakresie decyzja obarczona jest wadą kwalifikowaną skutkującą jej nieważnością, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.; 8. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 77 § 1, 78, 79 § 1 i 2, 80, 89 k.p.a. polegające na: - niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy; - nieprzeprowadzeniu wnioskowanych przez skarżącego a mających istotne znaczenie dla sprawy dowodów: • z zeznań świadków: Z. B., M. L. M. C., A. S., J. D.; • z dokumentu w postaci pisemnej opinii prof. dr hab. Z. B.; • z dokumentu, tj. sprawozdania z badań [...] sporządzonego przez Instytut Nawozów Sztucznych; - nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej przez organ II instancji, pomimo zaistnienia w przedmiotowej sprawie okoliczności uzasadniających konieczność wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy przy udziale przedstawicieli strony, organu i świadków; - przeprowadzeniu kluczowej dla niniejszej sprawy czynności dowodowej w postaci pobrania próbek nawozu "[...]" bez uprzedniego zawiadomienia strony o tej czynności, a w konsekwencji przeprowadzenie jej bez udziału skarżącego; - dokonaniu oceny materiału dowodowego z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów; - zaniechaniu pobrania próbek produktu w miejscu jego przechowywania, tj. w gospodarstwie nabywcy, celem poddania badaniu; Powyższe, zdanie skarżącego, skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 294/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia wprowadzenia do obrotu nawozu i nakazania jego wycofania oraz określenia opłaty sanacyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. W., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2017r., sygn. akt II GSK 2890/15 – Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze. zm., dalej zwanej p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Wykładnię prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć wąsko jako wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11lipca 2017 sygn. akt II GSK 2890/15, stwierdził że w sprawie poza sporem pozostaje, że produkt oznaczony znakiem [...]" typ [...] posiada właściwości do zakwalifikowania do nawozów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o nawozach i nawożeniu, lecz nie jest nawozem naturalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy i nie należy do typu nawozów ujętych w załączniku I do rozporządzenia (WE) nr 2003/2003. Nie jest kwestionowane i to, że wskazany nawóz - zgodnie z art. 3 powołanego rozporządzenia (WE) nr 2003/2003 - nie może być oznakowany jako "[...]". W rozpoznawanej sprawie skarżący na mocy załączonej do akt umowy z dnia [...] kwietnia 2013 r. - zobowiązując się do odbioru, unieszkodliwienia lub odzyskania żużlu i popiołów paleniskowych oraz innych niewymienionych odpadów z termicznego przekształcania osadów - nabył odpad paleniskowy. Z ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika, że produkt ten sprzedał jako [...]". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznaczenie sprzedawanego produktu, kwalifikującego się do uznania za nawóz, znakiem "[...]" - w sytuacji gdy na poprzednim etapie obrotu tym produktem nie przypisywano mu takich cech - stanowi zmianę właściwości nawozu. Dokonanie przez sprzedawcę tego typu zmiany uzasadnia przyjęcie, że jest on "producentem" sprzedawanego nawozu - w rozumieniu art. 2 lit. x rozporządzenia (WE) 2003/2003. W konsekwencji sprzedaż takiego nawozu stanowi "wprowadzenie do obrotu" - w rozumieniu art. 2 lit. w rozporządzenia (WE) 2003/2003, jak i w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawy o nawozach i nawożeniu. Odmienna interpretacja definicji "producenta" - jako elementu pojęcia "wprowadzenie do obrotu" – zdaniem NSA skutkowałaby tym, że w sytuacji nabycia towaru nieoznaczonego jako "[...]" a następnie dalszej jego sprzedaży po wprowadzeniu tego oznaczenia, nie byłoby osoby odpowiedzialnej za wprowadzenie takiego produktu. Naruszenie zakazu oznakowania znakiem "[...]" nawozów niezgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 2003/2003 - o czym stanowi art. 3 tego aktu unijnego - nie podlegałoby faktycznie żadnym sankcjom. Skoro zatem ustalono, że skarżący wprowadził do obrotu nawóz oznaczony znakiem "[...]" - niespornie nienależący do typów nawozów wyszczególnionych w załączniku I do rozporządzenia (WE) 2003/2003 - to zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o nawozach i nawożeniu - przez wydanie decyzji stwierdzającej takie wprowadzenie do obrotu znajdowało pełne oparcie w prawie. W ocenie NSA również przyjęty przy orzekaniu przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy - co do ustalenia wysokości kwoty uzyskanej ze sprzedaży nawozu - nie został skutecznie skargą kasacyjną podważony. Fakt, że skarżący nie zgadza się z oceną dowodów i z poczynionymi na ich podstawie ustaleniami, nie znaczy, że uchybiono zasadzie prawdy obiektywnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie miał podstaw by uznać, że naruszało przepisy postępowania administracyjnego poczynienie ustaleń na podstawie faktur sprzedaży nawozu [...]", jak i korespondencji skarżącego z nabywcą - które to dowody poddane łącznej ocenie wskazywały ilość sprzedanego przez skarżącego nawozu, jego cenę oraz potwierdzały, że przedmiotem umowy sprzedaży był nawóz oznaczony znakiem "[...]". Ocenie tej nie można zarzucić przekroczenia granic prawem przewidzianej swobody (art. 80 k.p.a.). Skarżący ogranicza się do negowania ustalanych faktów, ustaleń tych natomiast żadnym przeciwdowodem w toku postępowania nie podważał. Brak przy tym podstaw prawnych by twierdzić, że fakt sprzedaży nawozu oznaczonego znakiem "[...]" mógł być potwierdzony tylko opakowaniami w jakich nawóz sprzedano, w szczególności workami oznaczonymi takim znakiem. Wobec powyższego w ocenie Sądu stwierdzić należy, że odpowiedzialność administracyjna skarżącego z tytułu sprzedaży nawozu oznaczonego znakiem "[...]" została przesądzona. W tej sytuacji uwzględnienie wniosku skarżącego nie było możliwe. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że choć niewątpliwie art. 37 ustawy o nawozach i nawożeniu w ust. 1 stanowi o obowiązku wprowadzającego do obrotu m. in. nawozy oznaczone znakiem "[...]" nienależące do typów nawozów wyszczególnionych w załączniku nr I do rozporządzenia (WE) nr 2003/2003, wycofania tych nawozów z obrotu na własny koszt, a w ust. 2 uprawnia organ do wydania decyzji określającej termin wycofania z obrotu, to organ winien rozważyć wykonalność decyzji w tym przedmiocie. Przepis art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje bowiem nieważność decyzji w sytuacji gdy decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Dlatego też należy dokonać oceny, czy materiał dowodowy sprawy w tej materii dawał podstawy, by uznać, że po sprzedaży 660 ton nawozu [...]" skarżący w dniu wydawania decyzji posiadał jeszcze taki towar, by orzec o wykonalnym obowiązku wycofania nawozu z obrotu. Mając na uwadze, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji w części w jakiej nałożono na skarżącego obowiązek wycofania z obrotu nawozu [...]" typ [...] i przekazanie sprawy organowi administracji publicznej. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji uwzględniając wyrażone powyżej stanowisko Sądu. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w punkcie I sentencji. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w pozostałej części. Na podstawie art. art. 206 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania mając na uwadze, że skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.