VI SA/Wa 2328/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także przepisów art. 8 ust. 3 pkt 8, art. 11 ust. 3, art. 14 ust. 1, art. 18 ust. 5 lit. c , art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125 poz. 874 ze zm.) – dalej także: u.t.d. oraz l.p. 1.2 i I.p. 2.9. pkt 3 załącznika do tej ustawy - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], nakładającą karę pieniężną w wysokości 13.000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: - umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (kara w wysokości 5.000 złotych), - wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji (kara w wysokości 8.000 złotych). Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego przytoczył treść przepisów stanowiących materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, iż w dniu [...] maja 2009 r. poddano kontroli drogowej pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Na dachu pojazdu umieszczono urządzenie techniczne z napisem "[...]" oraz numerem "[...]". Kierujący pojazdem okazał do kontroli wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej M. Sp. z o.o. (dalej także: skarżąca spółka), a przesłuchany w charakterze świadka, zeznał, iż od kilku miesięcy wykonywał przewozy na rzecz skarżącej spółki, zgodnie z zawartą umową. Kontrolowany kierowca bez zastrzeżeń podpisał protokół kontroli. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, na podstawie pisma z Urzędu Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., ustalono, że zatrzymany do kontroli pojazd nie został zgłoszony przez skarżącą spółkę do udzielonej jej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki podniesionych w odwołaniu, organ II instancji podniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przepisy nie definiują pojęcia urządzenia technicznego. Konieczne jest zatem posłużenie się wykładnią językową a także celowościowo - funkcjonalną tego terminu. Zdaniem organu czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne w myśl art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób tego rodzaju oznaczenie, wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku identyfikującego wykonującego okazjonalny transport drogowy osób. W celu skutecznej ochrony przewoźników taksówkowych, a także pasażerów korzystających z ich usług, ustawodawca wprowadził takie rozwiązanie legislacyjne, które nie pozwala podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne potencjalnych klientów wprowadzać w błąd, co do rodzaju przewozu. Organ odwoławczy stwierdził, iż jedną z najbardziej charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów, dla przeciętnego pasażera, jest umieszczenie na dachu pojazdu dodatkowego podświetlenia napisu. Analiza sporządzonej w czasie kontroli dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wskazuje, że umieszczone na dachu zatrzymanego pojazdu przedmiotowego urządzenia służyło prowadzonej działalności gospodarczej. Organ odwoławczy nie znalazł także podstaw do uznania, jak podniosła w odwołaniu skarżąca spółka, iż wydana decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, podkreślając, że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na skarżącą spółkę, jako podmiot wykonujący przewóz w chwili kontroli. Na nią bowiem wydana została licencja, której wypis przedstawił kontrolowany kierowca, który posiadał także zaświadczenie wydane przez skarżącą o zatrudnieniu i spełnianiu przez niego wymogów przewidzianych przez ustawę o transporcie drogowym. Nadto w toku postępowania administracyjnego nie ujawniły się żadne okoliczności, które poddawałyby w wątpliwość zasadność uznania skarżącej za stronę postępowania, a co za tym idzie za adresata decyzji. W skardze złożonej w dniu [...] października 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia: - przepisów prawa procesowego tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez niewłaściwe określenie strony postępowania skutkujące jej nieważnością, - prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. - poprzez błędną wykładnię, która miała wpływ na wynik sprawy i przyjęcie, iż z ustalonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że umieszczony na dachu pojazdu baner jest urządzeniem technicznym, - naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez dowolną, a nie swobodną, ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że umieszczony na dachu pojazdu baner reklamowy jest urządzeniem technicznym bez dokonania jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie określenia funkcji przedmiotu znajdującego się na dachu, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 107 k.p.a. – poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w całości i w konsekwencji nieustalenie przesłanek odpowiedzialności z art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., a także poprzez niedokonanie prawidłowych ustaleń w przedmiocie prawidłowego określenia podmiotu wykonującego działalność gospodarczą w postaci przewozu osób oraz poprzez dowolną ocenę umowy o współpracy zawartej pomiędzy skarżącą spółką a kierowcą pojazdu, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 w zw. z art. 13 u.t.d. - poprzez przyjęcie, iż podmiotem wykonującym przewóz okazjonalny w dacie kontroli była skarżąca spółka, podczas, gdy zgodnie z treścią art. 13 cyt. ustawy "licencji nie można przenosić na osobę trzecią". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu [...] lutego 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej, podtrzymując zarzuty skargi, wniósł o dopuszczenie dowodu w postaci poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii umowy o współpracy na przewóz osób – na okoliczność wykonywania spornego przewozu przez kierowcę R. Z., a nie przez skarżącą spółkę. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki o dopuszczenie dowodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydanym na rozprawie postanowieniem dopuścił dowód ze wskazanej kserokopii umowy o współpracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) – dalej p.p.s.a. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. - nie naruszają przepisów prawa. Przedmiotowe decyzje organów obu instancji nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego, w tym wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skarżącej spółki dotyczącego wadliwości polegającej na skierowaniu obu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych do podmiotu niebędącego stroną postępowania. W ocenie Sądu należy uznać, iż – wbrew zarzutom skarżącej - kontrola na drodze oraz przeprowadzone postępowanie wykazały bez żadnej wątpliwości, iż stroną postępowania, która popełniła stwierdzone naruszenia, jest M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – adresat zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, iż uprawnienie administracyjne do wykonywania przewozu drogowego, jakim legitymował się kierowca podczas kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem tego przewozu – wypisem z licencji – jednoznacznie wskazuje na podmiot, który bezpośrednio korzysta z praw i podlega obowiązkom zawartym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W świetle norm tej ustawy, M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wykonywała przewóz drogowy kontrolowanym pojazdem – posługując się innym podmiotem – kierowcą. Za nietrafny uznać należy zarzut skarżącej spółki co do skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, bowiem wbrew jej twierdzeniom, umowa cywilna, a taką jest umowa o współpracy na przewóz osób - nawet zawarta z podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą - nie może wyłączać odpowiedzialności administracyjnej adresata obowiązków nałożonych ustawą o transporcie drogowym. Umowa cywilnoprawna zawarta z kierowcą, który zobowiązał się do ponoszenia odpowiedzialności m.in. za swoje zobowiązania publiczno-prawne z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej - nie może wyłączać mocy obowiązującej przepisów ustawowych. Odpowiedzialność kierowcy, jako strony umowy cywilnoprawnej, może być rozpatrywana wyłącznie na gruncie prawa cywilnego, w zakresie wadliwego wykonania umowy, na mocy art. 471 i n. kodeksu cywilnego. Zdaniem Sądu z żadnego z zapisów przedłożonej przez stronę skarżącą umowy o współpracy na przewóz osób nie wynika, że przewozy wykonywane w ramach tej współpracy kierowca R. Z. świadczy wyłącznie w swoim imieniu i na swoją rzecz. Ponadto należy wyraźnie wskazać, iż kierowca w toku kontroli okazał wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydany na rzecz skarżącej spółki oraz zaświadczenie wystawione przez skarżącą, stanowiące o spełnianiu przez kierowcę wymagań określonych przepisami ustawy o transporcie drogowym. Ustalenia te potwierdzają, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, że podmiotem wykonującym przewóz była skarżąca spółka, bowiem "(...)przepis art. 39a ust. 1 u.t.d. określa warunki, jakie powinien spełniać kierowca zatrudniany przez przedsiębiorcę lub podmiot wykonujący przewozy drogowe. (...) Obowiązek wystawienia kierowcy stosownego zaświadczenia odnosi się więc wyłącznie do przedsiębiorcy uprawnionego do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, tj. posiadającego odpowiednią licencję." (vide: R. Stachowska, Komentarz do art.39(a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym [w:] R. Strachowska, Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, Wydawnictwo ABC, 2010). Warto podnieść również, iż sam kierowca przesłuchany w toku kontroli na drodze wyraźnie zeznał, że od kilku miesięcy wykonywał przewozy na rzecz skarżącej spółki, zgodnie z zawartą umową. Świadek ten przesłuchiwany w toku dalszego postępowania (vide: protokół przesłuchania z dnia [...] września 2010 r. – k. 65 akt administracyjnych) odmówił odpowiedzi na większość pytań przesłuchującego, uzasadniając swoją odmowę obawą, o której mowa w przepisie art. 83 § 2 k.p.a. Reasumując, organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji słusznie uznały, iż to skarżąca spółka jest stroną postępowania administracyjnego. Sąd uznał także za prawidłowe ustalenia organów, dotyczące naruszenia wymienionego w lp. 1.2 załącznika do u.t.d. - wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Według ustaleń organów administracji, w dniu kontroli zatrzymany kierowca okazał wypis nr [...] z licencji nr [...], wydanej dla M. Sp. z o.o., uprawniającej do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że zatrzymany do kontroli pojazd nie został zgłoszony przez skarżącą spółkę do udzielonej jej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Zatem, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, organy Inspekcji Transportu Drogowego słusznie nałożyły karę za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Wbrew zarzutom skargi, organy dokonały także prawidłowej wykładni pojęć występujących w przepisie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. i wskazały, dlaczego zainstalowany na dachu skontrolowanego pojazdu przedmiot jest - w ich opinii - urządzeniem technicznym. Organy zastosowały przy tym wykładnię celowościową tego terminu, co w ocenie Sądu było zabiegiem prawidłowym. Konsekwencją bowiem zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) – c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także, c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Celem wprowadzenia omawianych zakazów było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jak taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. W tym zakresie warto przytoczyć pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 stycznia 1993 r., sygn. akt III ARN 84/92 (OSNC 1993/10/183), gdzie Sąd ten stwierdził, że wykładnia gramatyczno - słownikowa jest tylko jednym z przyjmowanych powszechnie w rozumowaniu prawniczym sposobów wykładni, a wnioski z niej płynące mogą być również często mylące i prowadzić do merytorycznie błędnych, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy, a w końcu również do niesprawiedliwych i krzywdzących rezultatów. Dlatego też musi być ona uzupełniona wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni, w tym celowościowej, która w odniesieniu do indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych uznawana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowania intencji i celów ustawodawcy. Należy także przypomnieć, że wykładnia celowościowa obejmuje reguły nakazujące uwzględnić w procesie ustalania znaczenia normy jej kontekst społeczny, ekonomiczny i aksjologiczny. Reguły te zakładają, że aksjologia konkretnych systemów prawnych powinna respektować zasady o uniwersalnym zasięgu w postaci powszechnie akceptowanych norm moralnych, zasad sprawiedliwości i słuszności. Jak wskazano powyżej, przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym ma na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, gdy w istocie jest to podróż pojazdem, który nie posiada standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką. Żeby uniknąć takich pomyłek, na dachu pojazdu nie może znajdować się jakiekolwiek oznakowanie - "inne urządzenie techniczne". Jest to inne, niż lampa, urządzenie służące do identyfikacji pojazdu jako wykonującego transport drogowy taksówką. Wprowadzenie ścisłego rozróżnienia transportu drogowego taksówką od transportu drogowego okazjonalnego polega na wyraźnym rozróżnieniu oznakowania pojazdów, którymi mogą być wykonywane te dwa rodzaje przewozu. Nie do przyjęcia jest zatem sytuacja, gdy na pojeździe niebędącym taksówką znajduje się urządzenie techniczne w kształcie banera reklamowego, które w istocie ma służyć przyciągnięciu uwagi potencjalnych klientów i urządzenie to nie zostanie zakwalifikowane jako naruszające zakaz z art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zdaniem Sądu, umieszczenie na dachu kontrolowanego pojazdu banera reklamowego, spełniało kryteria zakazu zawartego ww. przepisie. Z przepisu tego nie wynika, iż muszą być to urządzenia koniecznie podłączone do instalacji elektrycznej i podświetlane. Natomiast celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywanie transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki posiadającym akcesoria (urządzenia) mogące być zainstalowane jedynie na taksówce. Takim urządzeniem było owo urządzenie identyczne z tzw. "banerem" umieszczanym na taksówkach, którego widok jest dla potencjalnego pasażera znakiem rozpoznawczym taksówki. Z tych względów, wobec naruszenia zakazu wymienionego w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d., organy administracji miały uzasadnioną podstawę do zastosowania sankcji określonej w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. uznając, że organy administracji w sposób wyczerpujący zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Organy wskazały w uzasadnieniu decyzji dowody, na podstawie których został ustalony stan faktyczny. W tym miejscu należy podkreślić, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy było zgodne z art. 75 § 1 k.p.a., który jako dowód nakazuje dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.