VI SA/Wa 2328/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant p.o. ref. staż. Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2018 r. sprawy ze skargi S. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę W dniu [...] maja 2016r. do Starostwa Powiatowego w W. wpłynął wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Z. (dalej także: "Spółdzielnia" lub "Skarżąca") o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. B. w Z., na prawach wyłączności, w związku z termomodernizacją budynku i remontem balkonów. Spółdzielnia wskazała powierzchnię zajęcia pasa drogowego - [...] m2, w okresie od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] lipca 2016 r. Zarząd Powiatu W. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] na podstawie art. 19 ust. 2 pkt. 3, art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt. 4, ust 3. ust. 4, ust. 11, ust. 13, ust. 15 oraz art. 40 d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004. Nr 140, poz. 1481 z późn. zm.), art. 104 k.p.a. oraz uchwały nr XXI-227/12 Rady Powiatu W. z dnia 27 września 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego dróg powiatowych (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2012r. poz. 6891), po rozpatrzeniu złożonego wniosku zezwolił Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Z. na zajęcie pasa drogowego ulicy B. w Z. o powierzchni [...] m2, w terminie od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] lipca 2016 r. na prawach wyłączności, na czas wykonania termomodernizacji budynku i remontu balkonów oraz ustalił opłatę w wysokości [...]złote za zajęcie pasa drogowego pod stoisko handlowe. Od powyższej decyzji Spółdzielnia nie złożyła odwołania, w związku z czym decyzja się ostateczna. W dniu [...] maja 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek Spółdzielni o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Powiatu W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. obarczonej wadą uregulowaną w 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Spółdzielnia wskazała, że podstawą prawna decyzji była m.in. uchwała nr XXI-227/12 Rady Powiatu W. z dnia 27 września 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m pasa drogowego dróg powiatowych oraz art.40 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z § 1 pkt 2 w/w uchwały wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m pasa drogowego określa załącznik do uchwały. Załącznik określa stawki opłat z tytułu prowadzenia robót w poszczególnych elementach pasa drogowego, z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury, obiektów budowlanych i reklam, oraz z tytułu zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności na inne cele. Organ w wydanej decyzji zastosował stawkę opłat odpowiadającą zajęciu pasa drogowego na prawach wyłączności na inne cele, i w związku z tym określił wysokość opłaty przyjmując stawkę 10 zł za m /dzień. Taki sposób obliczenia opłaty jest w ocenie Spółdzielni niezgodny z treścią uchwały Rady Powiatu W. z dnia 27 września 2012 r. Przede wszystkim w pkt 2 decyzji ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego pod stoisko handlowe. Załącznik do uchwały Rady Powiatu W. nie przewiduje opłaty z tego tytułu. Wnioskodawca zajął pas drogowy w związku z termomodernizacją budynków i remontem balkonów. Ponadto zajęcie pasa drogowego de facto dotyczyło zajęcia jedynie chodnika. Zdaniem Spółdzielni opłata za zajęcie pasa drogowego winna był obliczona z uwzględnieniem, że wnioskodawca będzie prowadził roboty w pasie drogowym. Tym samym do obliczenia opłaty winna być uwzględniona stawka za prowadzenie robót w pasie drogowym, czyli na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, nie zaś za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności na inne cele, czyli na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...]na podstawie art. 157 i art 158 § 1 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015r, poz. 1659), odmówiło Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Z. stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO podkreśliło że kwestionowana decyzja Zarządu Powiatu W. wydana została w wyniku rozpatrzenia wniosku Spółdzielni i w całości uwzględnia jej żądanie. Organ administracji zezwolił bowiem Spółdzielni na zajęcie pasa drogowego ulicy B. w Z., na prawach wyłączności, w zakreślonym terminie, na wskazany przez Spółdzielnię cel - tj. wykonanie termomodernizacji budynku przy ul. B. [...] w Z.. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku z systemu Geo-map, budynek przy ul. B. [...] graniczy z chodnikiem ulicy B.. W projekcie czasowej organizacji ruchu wskazano, że ulica B. (droga powiatowa), w rejonie projektowania posiada, ścieżkę rowerową, a ruch pieszych odbywa się po chodniku. Ze względu na przebieg ścieżki rowerowej wzdłuż remontowanego budynku należy na czas robót oraz funkcjonowania rusztowania zmienić sposób poruszania się pieszych i rowerów na odcinku długości bloku na wspólny. W trakcie robót nastąpi zawężenie chodnika. organ zaznaczył, że zajęcie pasa drogowego przez Spółdzielnię w celu wykonania prac remontowych na budynku mieszkalnym przy ul. B. [...] nie stanowi robót w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ustawy, nie stanowi umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie stanowi wreszcie umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Celem zajęcia pasa drogowego jest wykonanie określonych prac remontowych na budynku, nie zaś w pasie drogowym. Ustawienie rusztowania na chodniku związane jest immanentnie z owymi pracami remontowymi; oczywistym jest bowiem iż bez stosownego rusztowania nie wykonano by wskazanej we wniosku Spółdzielni termomodernizacji budynku. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji przyjął, zgodnie z treścią wniosku Spółdzielni z dnia [...].05.2016r., iż zajęcie pasa drogowego następuje na prawach wyłączności. Wnioskowane zajęcie pasa drogowego nie spełnia kryteriów zajęcia pasa drogowego, o których stanowi art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji, zdaniem SKO zasadnie stwierdzono, że dla ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego należy przyjąć stawkę 10 zł za 1m2, zgodnie z załącznikiem do uchwały Rady Powiatu W. z dnia 27 września 2012 r. SKO wskazało na fakt błędnego powołania się w punkcie 2 kwestionowanej decyzji, że opłata jest ustalona za zajęcie pasa drogowego pod stoisko handlowe. Pomimo tego prawidłowo określono miejsce zajęcia pasa drogowego, okres zajęcia, cel zajęcia, podmiot uprawniony do zajęcia pasa drogowego, a także prawidłowo została wyliczona wysokość opłaty - wg stawki 10 zł/1m2 (zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu decyzji). Powyższe uchybienie w ocenie organu nadzoru, nie wypełnia przestanki rażącego naruszenia prawa i nie uzasadnia stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Zarządu Powiatu W. z dnia [...] czerwca 2016 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Z. zarzuciła naruszenie: - art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych - poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu W. nr [...]. którą ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego pod stoisko handlowe w wysokości [...]zł, przyjmując stawkę 10 zł za 1m2 na dzień, błędnie uznając iż zajęcie pasa drogowego następuje na prawach wyłączności na inne cele, a prace remontowe nie dotyczą pasa drogowego, podczas gdy zajęcie pasa drogowego zostało dokonane w celu prowadzenia robót i ograniczało się do samego chodnika, wobec czego opłatę należało obliczyć w oparciu o stawkę 2,50 zł za 1m2 za dzień - co stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji; - naruszenia art. 8 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która wydana została z oczywiście rażącym naruszeniem prawa, a postępowanie administracyjne dotknięte było poważnymi uchybieniami, co zdecydowanie podważa zaufanie obywateli do władzy publicznej. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2017 r. nr [...]i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Powiatu W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że nigdy nie kwestionowała faktu, że chodnik jest częścią pasa drogowego. W odwołaniu wskazano, że zajęcie pasa dotyczy chodnika z uwagi na treść załącznika do Uchwały Nr XXI-227/2012 Rady Powiatu W. o z dnia 27 września 2012 r., zgodnie z którą stawka opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego w celu prowadzenia robót w odniesieniu do chodnika jest inna niż do innych jego części i wynosi 2,50 zł. Zdaniem Skarżącej nie można "omyłki" organu potraktować jako oczywistej w sytuacji, gdy z obiektywnych względów ustalenie w jaki sposób miał zostać zajęty pas drogowy ma kluczowe znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty. Zrozumiałe wydaje się być bowiem uznanie, iż postawienie stoiska handlowego oznacza zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. Skoro zaś tak to nie sposób wykluczyć, że błąd ten zaważył na przyjętej dla ustalenia wysokości stawce zróżnicowanej w zależności od celu zajęcia pasa drogowego. W ocenie Skarżącej, dokonując stosownej wykładni art. 40 ust 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, należało uwzględnić fakt, że przeprowadzony remont miał ważne znaczenie nie tylko dla mieszkańców budynku, ale podniósł także estetykę miasta i wpłynął na polepszenie jego wizerunku. Tymczasem zastosowany przez organ pkt 4 powołanego przepisu odnosi się do sytuacji, w których cele zajęcia pasa drogowego są z reguły jednoznacznie prywatne, czego przykładem jest właśnie stoisko handlowe. Powyższe zdaniem Skarżącej dowodzi, iż obie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 40 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Stanowisko organu zostało uzupełnione pismem procesowym z dnia [...] marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ocena - czy decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie należy podkreślić, że kontrolowane przez Sąd postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, to jest w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie istnienia wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy, w której dana decyzja została wydana. Tym samym organ kontrolujący musi skupić się jedynie na rozważeniu, czy zaistniały wyraźnie określone przywołanym przepisem przesłanki stwierdzenia nieważności. Nie zajmuje się zatem samą kwestią zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, w tym co do zasady nie prowadzi szerokiego i rozbudowanego postępowania dowodowego. Skarżąca usprawiedliwiając zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 158 § 1 i art. 8 k.p.a., wskazała na wadliwość decyzji ostatecznej Zarządu Powiatu W. z dnia [...] czerwca 2016 r. z uwagi na rażące naruszenie art. 40 ust.2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w wyniku nałożenia na Skarżącą opłaty za zajęcie pasa drogowego w nieprawidłowej wysokości. Oceniając tak sformułowany zarzut zauważyć należy, że w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zezwolenie na za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg - wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy (vide przedmiotowa decyzja oraz pismo Zarządu Powiatu W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] wraz z wnioskiem Spółdzielni o wydanie zezwolenia), przedmiotem postępowania było uzyskanie decyzji na zajęcie pasa drogowego przez Spółdzielnię na prawach wyłączności, w celu prowadzenia robót nie związanych z ww. celami. W konsekwencji zezwolenie które uzyskała Spółdzielnia obejmowało zakres obowiązków i uprawnień wynikających z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, adekwatnie do którego została ustalona wysokość należnej opłaty, zgodnie z uchwałą nr XXI-227/12 Rady Powiatu W. z dnia 27 września 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m pasa drogowego dróg powiatowych. Wskazać należy, iż w tym przypadku przepis prawa miejscowego nie różnicuje wysokości opłaty (stawki za 1 m powierzchni) w zależności od rodzaju prac prowadzonych na zajętym obszarze pasa drogowego, bez względu czy są one związane z remontem budynku czy też z działalnością gospodarczą. Wyłączność uzyskanego prawa oraz realizacja celów niewymienionych w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o drogach publicznych stanowią tu jedyne kryterium. Taki stan faktyczny oraz prawny sprawy nie był kwestionowany przez Spółdzielnię na etapie postępowania głównego, gdyż przedmiotowa decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Wniesiony przez Skarżącą środek nadzwyczajny zmienia de facto ten stan wskazując, iż prace prowadzone w obrębie pasa drogowego stanowiły roboty wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ww. ustawy, co skutkuje inną (niższą) wysokością należnej opłaty. Zarzut Skarżącej rażącego naruszenie prawa dotyczy zatem nieprawidłowej oceny tego stanu, a w istocie interpretacji przepisów art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, gdyż wyjaśnienia wymagałaby w szczególności relacja dwóch przesłanek wymienionych w art. 40 ust.2 pkt 4 ww. ustawy, w sytuacji gdyby wystąpiła tylko jedna z nich, tj. uzyskania przez Spółdzielnię do zajmowanego pasa drogowego prawa wyłączności. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie można upatrywać rażącej wadliwości powołanych unormowań, z uwagi na odmienną ocenę przez organ żądania Skarżącej, w sytuacji braku złożenia odwołania od decyzji wydanej w I instancji. Uniemożliwia to bowiem stwierdzenie o rażącym naruszeniu prawa dając podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż naruszenia prawa mają charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Naruszenia tego nie stanowi interpretacja przepisów prawa dokonywana przez organ, ani też odmienna ocena stanu faktycznego sprawy. Podkreślić należy – iż stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza, i to w sposób rażący konkretny przepis prawa. Rażące naruszenie prawa polega na jego oczywistości, to jest "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2731/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2519/14). Wskazać również należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie dokonuje oceny legalności decyzji na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Organ obowiązany jest natomiast skoncentrować się na materiale zgromadzonym w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją i ustaleniach poczynionych na jego podstawie. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie zatem uznał, że brak jest przesłanki pozwalającej na stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Stwierdzić nieważność decyzji można bowiem tylko wówczas, gdy na podstawie ustalonego stanu faktycznego, w sposób jednoznaczny można stwierdzić, iż doszło do spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe okoliczności, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazują na bezpodstawność zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących wadliwości oceny prawnej sprawy dokonanej przez organ odwoławczy. Mając na względzie powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.