VI SA/Wa 2331/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Prezydent W. (dalej: "organ I instancji", "organ", "Prezydent Miasta"), na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") odmówił D. K. (dalej: skarżąca, strona) i M. B. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia w nim kiosku handlowego w części dotyczącej okresu od dnia 25 sierpnia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r., w związku z wydaniem innego, ostatecznego rozstrzygnięcia w tej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w dniu [...] marca 2020 r. skarżąca i M. B. wystąpiły do Zarządu Dróg Miejskich o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] o powierzchni 50 m² w celu umieszczenia w nim kiosku handlowego w okresie od dnia 25 sierpnia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. Żądanie stron w części dotyczyło terminu zajęcia pasa drogowego (od dnia 25 sierpnia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r.), o który strony wystąpiły wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. Po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2018 r. organ w dniu [...] stycznia 2019 r. wydał decyzję nr [...] zezwalając stronom na zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 30 kwietnia 2019 r., jednocześnie odmawiając wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy w okresie od dnia 1 maja 2019 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. Od powyższej decyzji strony wniosły odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "SKO"). Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] SKO uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] zezwolił stronom na zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 24 sierpnia 2020 r., jednoczenie odmawiając wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy w okresie od dnia 25 sierpnia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji SKO - decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Strony nie wniosły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję. Odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia w nim kiosku handlowego w części dotyczącej okresu od dnia 25 sierpnia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r., organ powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. wyjaśnił, że jeżeli "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte – jak w przedmiotowej sprawie – organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Organ uznał, że inną uzasadnioną przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania jest istnienie decyzji ostatecznej w odniesieniu do sprawy tożsamej przedmiotowo i podmiotowo. Wskazał, ze w tej sprawie postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. zostało zakończone ostateczną decyzją organu II instancji, na którą nie została wniesiona skarga do sądu administracyjnego. Organ podkreślił, że wniosek z dnia [...] marca 2020 r. w części dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia w nim kiosku handlowego w okresie od dnia 24 sierpnia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. został rozpoznany poprzez wydanie odrębnej ostatecznej decyzji administracyjnej. Skarżąca i M. B. złożyły zażalenie na ww. postanowienie żądając jego uchylenia. Podniosły, że nieprawidłowo zastosowano art. 61a k.p.a. W ocenie odwołujących się złożony w dniu [...] marca 2020 r. wniosek nie jest przedmiotowo tożsamy ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną. Zmianie uległa bowiem okoliczność faktyczna w związku z ogłoszeniem epidemii, co stanowi szczególnie uzasadniony przypadek z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "organ II instancji", "organ", "SKO") na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że stan faktyczny sprawy w zakresie dotyczącym obu wniosków jest identyczny, wnioski dotyczą tych samych osób, tej samej lokalizacji tego samego kiosku, o takich samych wymiarach (zakres przedmiotowy i podmiotowy wniosku). Nie ma zatem wątpliwości, że złożone wnioski w powyższym zakresie są identyczne. Różnica między wnioskami jest taka, że wniosek z dnia [...] października 2018 r. dotyczył okresu między 1 stycznia 2019 r. i 31 grudnia 2020 r., zaś wniosek z dnia [...] marca 2020 r. dotyczy okresu od 25 sierpnia 2020 r. do 31 grudnia 2022 r. W ocenie SKO prawidłowo organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania, gdyż tożsamość sprawy występuje w datach od dnia 25 sierpnia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. Wyjaśnił, że decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego jest decyzją podzielną w związku z faktem, że decyzję te wydaje się na okres wskazany we wniosku przez stronę. Organ może taki wniosek podzielić na okres, co do którego zgadza się udzielić zezwolenia i na okres, co do którego z uzasadnionych przyczyn się nie zgadza. W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest zagadnienie czy organ miał uzasadnione przyczyny do odmowy udzielenia zezwolenia (gdyż decyzja w tym zakresie jest ostateczna). Rozpatrzeniu podlega natomiast kwestia prawidłowości stwierdzenia istnienia przyczyn uniemożliwiających organowi wszczęcie postępowania w zakresie udzielenia zezwolenia na okres, co do którego już rozstrzygał. W ocenie SKO prawidłowa jest odmowa wszczęcia postępowania tożsamego podmiotowo i przedmiotowo. Natomiast w kwestii zarzutu, że nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych i prawnych spowodowanych wprowadzeniem stanu epidemii i miałoby to uzasadniać wszczęcie postępowania organ II instancji wyjaśnił, że zarzut ten nie ma znaczenia w kontekście art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Sprawy administracyjne zakończone ostateczną decyzja korzystają z powagi rzeczy osadzonej, która stanowi gwarancję procesową zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Od postanowienia SKO z [...] sierpnia 2020 r., Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie, iż w niniejszej sprawie zachodzą odmienne okoliczności faktyczne i prawne niż w sprawie zakończonej decyzją SKO z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] pomimo iż wniosek z marca 2020r., którym skarżąca oraz M. B. wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia w nim kiosku handlowego w okresie od dnia 25 sierpnia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. został złożony wskutek wprowadzonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej z dniem 15 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemiologicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, a następnie z dniem 20 marca 2020 r. - stanu epidemii, który to stan obowiązuje do chwili obecnej, w sytuacji znacznego ograniczenia faktycznego i prawnego handlu, które to ograniczenia skutkowały niemożliwością optymalnego wykorzystania okresu, na który organ udzielił uprzednio zezwolenia tj. do 24 sierpnia 2020 r., zaś utrzymanie tego kiosku w przedmiotowej lokalizacji jest korzystne dla lokalnej społeczności, która w sytuacji aktualnego stanu epidemii nie musi korzystać z bardziej odległych punktów sprzedaży narażając się w drodze środkami komunikacji na zachorowanie, a co więcej – obiekt ten może generować miejsca pracy, tak bardzo pożądane przy dzisiejszym bezrobociu; - naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 60 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tychże przepisów w sytuacji, w której nie istnieje decyzja ostateczna w odniesieniu do sprawy tożsamej przedmiotowo i podmiotowo ze sprawą niniejszą, w szczególności nie jest nią decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2019 r., która została wydana w innym stanie prawnym i faktycznym; - w konsekwencji naruszeń ww. przepisów, w ocenie Skarżącej SKO błędnie zastosowało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., bezzasadnie utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, w której SKO powinno było uchylić w całości postanowienie organu I instancji oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zawarł motywy rozstrzygnięcia i nadal je podtrzymuje. Skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2020 r. uzupełniła skargę wskazując na okoliczność zmiany stanowiska jednostek opiniujących wniosek o zajęcie pasa drogowego przez Skarżącą, gdyż zaaprobowały one lokalizację przedmiotowego kiosku handlowego w obrębie pasa drogowego ul. [...], w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądowa kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwana dalej "p.p.s.a.". Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zdaniem Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego w stopniu, który mógł mieć istotny na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. W ocenie Sądu organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania, ze względu na tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą ostateczną decyzją administracyjną. Wskazać należy, że wniosek Skarżącej o wszczęcie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w postaci kiosku handlowego w obrębie pasa drogowego ul. [...], w okresie od 25 sierpnia 2020 r. do 31 grudnia 2022 r., w części dotyczącej okresu od dnia 25 sierpnia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. pozostaje bezprzedmiotowy, z uwagi na istniejące już rozstrzygnięcie w tym zakresie, tj. ostateczną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...], którą organ zezwolił Stronie na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowy kiosk handlowy w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 24 sierpnia 2020 r., jednoczenie odmawiając wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - w okresie od dnia 25 sierpnia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. Należy zauważyć, że Strona wniosła o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 kpa. SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. [...] odmówiło dokonania zmiany przedmiotowej decyzji. Decyzja ta stała się następnie prawomocna. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny i prawny zauważyć trzeba, że decyzję o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego wydaje się na okres wskazany we wniosku przez stronę. W zakresie dotyczącym wniosku Skarżącej z dnia [...] października 2018 r. oraz z dnia [...] marca 2020 r., wnioskowany okres zajęcia pasa drogowego ul. [...] - od dnia 25 sierpnia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. - niewątpliwie pokrywa się. Ponadto stan faktyczny sprawy w zakresie dotyczącym obu wniosków pozostaje identyczny pod względem przedmiotowym i podmiotowym, gdyż dotyczy tych samych osób, tej samej lokalizacji tego samego kiosku handlowego, o takiej samej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Nie budzi zatem wątpliwości, że złożone wnioski w spornym zakresie są identyczne, zatem prawidłowo organ uznał, że wniosek Skarżącej w przedmiocie zajęcia pasa drogowego ul. [...] został już wcześniej rozstrzygnięty inna decyzją ostateczną, co spełniało przesłanki odmowy wszczęcia w tej sprawie postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a. W postępowaniu tym rozpatrzeniu podlegała bowiem jedynie kwestia prawidłowości stwierdzenia istnienia przyczyn uniemożliwiających organowi wszczęcie postępowania w zakresie udzielenia zezwolenia na okres, co do którego organ już rozstrzygał. Odnosząc się także do zarzutów skargi dotyczących zmiany okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, spowodowanych wprowadzeniem stanu epidemii (Covid-19) oraz zmiany stanowiska jednostek opiniujących wniosek o zajęcie pasa drogowego przez Skarżącą na lokalizację przedmiotowego kiosku handlowego w obrębie pasa drogowego ul. [...], w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. oraz uzyskania w tym zakresie zgody organu, zdaniem Sądu okoliczności te nie mogą mieć znaczenia dla oceny prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie. Sprawy poprzednio już rozstrzygnięte inną decyzją ostateczną mają bowiem charakter rzeczy osadzonej, która stanowi gwarancję procesową zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Ich wzruszenie może nastąpić jedynie w trybie nadzwyczajnym, co należy podkreślić, miało również miejsce w sprawie dotyczącej zajęcia przez Skarżącą ww. pasa drogowego, w okresie od 25 sierpnia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, oddalając skargę.