VI SA/Wa 2337/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Waldemar Śledzik Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) po rozpatrzeniu odwołania M.S. z dnia [...] sierpnia 2010 r., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: M. s.c. M. S., A. G. w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 4 pkt 9, art. 18 ust. 1, art. 18b, art. 20 ust. 1 i 1a, art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 92 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), dalej jako: "u.t.d." oraz lp. 2.1 taryfikatora opłat, stanowiącego załącznik do w/w ustawy, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło na podstawie następujących ustaleń: Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...], w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2009 r. kontroli pojazdu marki [...] i sporządzonego z tej czynności protokołu, wymierzył M.S. i A.G., wspólnikom spółki cywilnej – M. s.c. M. S., A. G. w S. karę pieniężną w wysokości 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia oraz umorzył postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnianie wszystkich wymagań określonych u.t.d. czyli za naruszenie określone pod lp. 1.8.3. załącznika do u.t.d. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że wskutek przeprowadzonej kontroli oraz zgromadzonego w trakcie postępowania materiału dowodowego: wykresówek, harmonogramu przywozu uczniów do Zespołu Szkół w P., zeznań świadka – kierowcy L.P. ustalono, że kontrolowany przewóz ma charakter zamknięty, cykliczny – regularny, to jest przeznaczony jedynie dla dzieci z gminy P., dowożonych do Zespołu Szkół w P., a przywóz dzieci do szkoły odbywa się codziennie w dni nauki szkolnej o stałych godzinach. Organ przyjął, że zgodnie z art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozu specjalnego regularnego i regularnego specjalnego (jak wyżej opisanego) wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym. Ani kierowca podczas kontroli, ani przedsiębiorcy, w imieniu których był dokonywany przewóz nie posiadali takowego zezwolenia. W tej sytuacji została nałożona kara pieniężna w wysokości 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia na mocy art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w zw. z lp. 2.1. załącznika do u.t.d. Co do drugiego naruszenia dotyczącego nieokazania podczas kontroli przez kierowcę zaświadczenia potwierdzającego jego zatrudnienie oraz spełnianie wszystkich wymagań określonych ustawą o transporcie drogowym oraz wpisu do prawa jazdy potwierdzającego uzyskanie kwalifikacji wstępnej, organ odwołał się do art. 5 ust. 1 stawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 235, poz. 1701). Organ stwierdził, że obowiązek posiadania przy sobie i okazywania zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienie i spełnienie wymagań ustawy o transporcie drogowym dotyczy kierowców, którzy odbyli szklenie okresowe lecz nie uzyskali jeszcze wpisu do prawa jazdy. W niniejszej sprawie zaś ustalono, że L.P. jest uczestnikiem kwalifikacji wstępnej. Załącznik do ustawy o transporcie drogowym nie przewiduje sankcji za brak wpisu do prawa jazdy potwierdzającego uzyskanie kwalifikacji wstępnej, jak i za brak kwalifikacji wstępnej. Wobec powyższego na mocy art. 105 § 1 k.p.a. umorzono postępowanie w przedmiocie nałożenia kary za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnianie wszystkich wymagań określonych u.t.d. Od decyzji tej w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej odwołanie złożyli obaj wspólnicy: M.S. i A.G. Podnieśli, iż organ I instancji błędnie zakwalifikował wykonywany przez nich przewóz. Z uwagi na brak element stałości i regularności brak było podstaw do kwalifikowania go jako przewozu regularnego specjalnego. Organ nie wskazał, które fakty uznał za udowodnione, jak i nie sporządził prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego w G. sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził, że z dotychczas zebranego materiału dowodowego nie wynikało jednoznacznie, aby przewozy były wykonywane regularnie, gdyż brakowało listy pasażerów, a harmonogram przewozu uczniów został sporządzony i przekazany organowi I instancji po kontroli. Organ odwoławczy zauważył, że fakt zmienności rozkładu jazdy, jego zróżnicowania w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie przewozów do regularnych specjalnych. Zatem organ I instancji zobowiązany został do wyjaśnienia czy ustalone były godziny odjazdów i przyjazdów, na podstawie których przedsiębiorca mógł opracować rozkład jazdy i tym samym otrzymać zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego osób. Jednocześnie GITD zwrócił uwagę, że zgodnie z obowiązującymi przepisami spółka cywilna nie posiada statusu przedsiębiorcy. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.), za przedsiębiorców uznaje się tylko wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej działalności gospodarczej. Wobec tego z kręgu przedsiębiorców jednoznacznie wyeliminowano spółkę cywilną, a zakwalifikowano wyłącznie jej wspólników. W tej sytuacji adresatem decyzji nakładającej karę pieniężną z tytułu braku uprawnienia podmiotowego, jakim jest zezwolenie na wykonywanie określonego rodzaju przewozu drogowego osób mogą być tylko wspólnicy spółki cywilnej - każdy osobno. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego powiadomił M.S. i A.G. o kontynuowaniu postępowania administracyjnego oraz przysługujących im uprawnieniach. M.S. odebrał pismo w dniu 11 czerwca 2010 r. Przedsiębiorca nie zajął stanowiska. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...] nałożył na M.S. karę pieniężną w kwocie 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Jako podstawę prawną powołał art. 104 § 1 k.p.a., art. 4 pkt 9, art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 4, art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 92 ust. 1, 4 i 5, art. 93 ust. 1 i 7, art. 94 ust. 3 u.t.d. Organ ustalił, że z protokołu kontroli, wykresówek, harmonogramu przywozu uczniów do Zespołu Szkół w P. przedstawionego przez Dyrektora tego Zespołu Szkół, obejmującego okres po 20 października 2009 r., zeznań kierowcy L.P. wynikało, że przewóz ma charakter cykliczny – regularny (dzieci są przywożone do szkoły codziennie w dni nauki szkolnej o stałych godzinach). Przewóz miał także charakter zamknięty, ponieważ był przeznaczony jedynie dla dzieci dowożonych z terenu gminy P. do szkoły w P. z pominięciem innych osób, a za bilety należności pokrywał Urząd Gminy w P. Na podstawie tych ustaleń organ przyjął, że M.S. i A.G. przy dołożeniu należytej staranności mieli możliwość ustalenia stałego rozkładu jazdy na podstawie harmonogramu podanego im do wiadomości przez Dyrektora Zespołu Szkół. Cechą charakteryzującą przewóz regularny specjalny, zgodnie z art. 4 pkt 7 i 9 u.t.d. jest przewóz określonej grupy osób i cykliczność. Przedsiębiorca wykonywał wyżej opisany przewóz, gdyż realizował przewóz uczniów - określonej grupy osób i zgodnie z rozkładem jazdy skoordynowanym z harmonogramem zajęć szkolnych. Przewóz przez niego wykonywany nie miał charakteru okazjonalnego. Wykonywanie przewozu regularnego, także specjalnego wymaga zezwolenia w myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. Realizacja jego z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej, zgodnie z art. 92 ust. 1 u.t.d. Wykaz naruszeń i wysokości orzekanych za nie kar, zgodnie z art. 94 ust. 4 u.t.d. określa załącznik do tej ustawy. Wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, z mocy lp. 2.1. załącznika do u.t.d. podlega karze pieniężnej w wysokości 6.000 zł. Decyzji na podstawie art. 93 ust. 4 utd nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji tej odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego w dniu 3 sierpnia 2010 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) złożył M.S. Podniósł, że organ I instancji błędnie zakwalifikował przewóz wykonywany przez niego w dniu kontroli. Brak było bowiem podstaw do przyjęcia elementu stałości i regularności tego przewozu, a tym samym jego charakteru jako regularnego specjalnego. Organ także nie wskazał faktów uznanych za udowodnione, a także nie sporządził prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Główny Inspektor Transportu Drogowego wyżej powołaną decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wskazał, że do kontroli zatrzymano autobus szkolny oznaczony i przeznaczony do przewozu dzieci. Element stałości i regularności przewozów potwierdził kierowca L.P. w zeznaniach. Ponadto wykresówki i harmonogram przywozu uczniów do szkoły wskazywały, że kontrolowany przewóz ma charakter regularny i zamknięty. Godziny przywozu dzieci uczniów po zmianach z dnia 20 października 2009 r. były zbieżne z godzinami zarejestrowanymi na wykresówkach przedstawionych przez skarżącego. Zatem w myśl art. 4 pkt 9 u.t.d. przewóz ten jako niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób należało uznać za przewóz regularny specjalny. Okoliczność, że występowały zmiany w rozkładzie jazdy spowodowane zmianami w planach lekcji uczniów, uzależnione od potrzeb użytkowników nie miały wpływu na kwalifikację kontrolowanego przewozu jako przewozu regularnego specjalnego. Organ odwoławczy powołał się dodatkowo na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz art. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 19992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz. Urz. L 74 z 20 marca 1992 r., str. 1). Podniósł, że usługi, bez względu, kto je organizuje, polegające na przewozie określonych kategorii osób z wyłączeniem innych pasażerów, w takim stopniu, w jakim realizowane są w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki uważa się za usługi regularne. Wśród tych usług wyróżnia się specjalne usługi regularne specjalne, wśród których z kolei wyodrębnia się m.in.: przewóz uczniów i studentów do instytucji edukacyjnej i powrót z tej instytucji. Odnosząc się do zarzutu bezpodstawności wydania odrębnych decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na każdego ze wspólników spółki cywilnej: M.S. i A.G. GITD zauważył, że przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowią, iż zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego osób może uzyskać jedynie przedsiębiorca, który podejmuje i wykonuje działalność w zakresie transportu drogowego. Zgodnie z uregulowaniami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej spółka cywilna nie jest samodzielnym podmiotem gospodarczym. Przedsiębiorcami pozostają jedynie wspólnicy tejże spółki w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Zatem należało przyjąć, iż kontrolowanym podmiotem byli poszczególni wspólnicy spółki cywilnej, a nie sama spółka. Od decyzji tej M.S. w dniu [...] września 2010 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie alternatywnie o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 dalej jako "p.p.s.a."). Skarżący zarzucił decyzji brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia prawnego oraz faktycznego. Zabrakło w nim bowiem wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn decydujących o tym, że innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący podniósł, że dowóz dzieci do szkoły odbywa się w ramach umowy z Gminą P. o świadczenie usług minibusem i na warunkach w niej określonych. Nie podzielił stanowiska organu, że na wykresówkach widnieją zapisy aktywności kierowcy, pozwalające jednoznacznie stwierdzić, że przewóz był regularny. Zaprezentowaną przez organ ocenę tego dowodu uznał za nadużycie zasady swobodnej oceny dowodów. Nie wynikało z wykresówek, aby kierowca każdego dnia odjeżdżał o tej samej porze, zatrzymywał się codziennie w tej samej miejscowości, pokonywał codziennie tę samą trasę. Ponadto realizacja tych elementów uzależniona była od dyspozycji zamawiającego. W ocenie skarżącego prawidłowej analizy wykresówki mógłby dokonać jedynie biegły z zakresu badania czasu pracy kierowcy. Wskutek błędnych ustaleń, dokonanych wbrew art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organy obu instancji przyjęły, że dokonywany przewóz miał charakter cykliczny, stały, a tym samym spełniał cechy przewozu regularnego specjalnego. Skarżący odwołał się przy tym do orzecznictwa sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powołane uregulowania skarga M.S. zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 173/09 wskazał, że stronami postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust.1 u.t.d. są ci wspólnicy spółki cywilnej (przedsiębiorcy), którzy wykonywali przewóz drogowy z naruszeniem warunków ustawy o transporcie drogowym. Z kolei w wyroku z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1137/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że postępowanie przed organami administracji publicznej, którego przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust.1 u.t.d. na jednego ze wspólników spółki cywilnej, a więc kary ściśle związanej z prowadzoną wspólnie przez przedsiębiorców działalnością gospodarczą, powinno toczyć się z udziałem wszystkich wspólników. W powołanym wyroku o sygn. akt II GSK 173/09 Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie podkreślił, że "w przepisie art. 92 ust. 1 u.t.d. chodzi o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiona jedną decyzją określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Treść unormowań zawartych w art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. wskazuje, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Bez znaczenia jest tu okoliczność, że w art. 92 ust. 1 u.t.d. prawodawca odwołuje się do różnych przepisów, zawartych w różnych aktach prawnych w sytuacji gdy z treści ust. 4 art. 92 u.t.d. jednocześnie wynika, że wykaz naruszeń, obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia została określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym, zatem nie wynika z tych innych aktów prawnych. Za przyjęciem takiej wykładni przepisu art. 92 ust. 1 u.t.d. przemawia także ust. 2 tego przepisu, który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli." W rozpatrywanej sprawie organ ustalił, że w chwili kontroli był wykonywany transport drogowy osób na rzecz i w imieniu M. s.c. M. S., A. G. - wspólników spółki cywilnej. Nie budzi także wątpliwości, że stroną niniejszego postępowania administracyjnego, wskutek zaleceń GITD, był wyłącznie M.S. Z kolei wobec drugiego wspólnika – A.G. było prowadzone odrębne postępowanie, także zakończone nałożeniem kary pieniężnej z tego samego tytułu, jak w niniejszej sprawie. W tamtym postępowaniu również nie uczestniczył M.S. Kontynuując powołane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że w przypadku rozpatrywanej kontroli przeprowadzonej wobec M.S. i A.G. nie można mówić o wielości spraw, lecz jest to jedno postępowanie administracyjne, które winno być prowadzone z udziałem wielu stron, co ma ten skutek, że obowiązki stron takiego postępowania należy ustalać w jednym orzeczeniu; każde bowiem orzeczenie organu administracyjnego wpływa na sytuację prawną tych stron. Prowadzenie odrębnych postępowań wobec M.S. i A. G., zakończonych wydaniem odrębnych decyzji należało uznać za naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Ponadto pozbawienie A.G. prawa uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją należy postrzegać w kategoriach naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a , skutkującego uwzględnieniem przez sąd administracyjny skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. Niezależnie od powyższych okoliczności postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. W myśl art. 4 pkt 9 u.t.d. przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, zgodnie z art. 18 ust. 1 u.t.d. W zezwoleniu, na mocy art. 20 ust. 1 u.t.d. określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy na podstawie art. 20 ust. 1a u.t.d. Nadto wśród zasad obowiązujących przy wykonywaniu przewozów regularnych w art. 18b ust. 1 pkt 1 u.t.d. wymienia się używanie wyłącznie autobusów odpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy zauważyć, że organ I instancji, wbrew zaleceniom GITD zawartym w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. nie przeprowadził uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, dokonując jedynie ponownej oceny zebranego wcześniej materiału dowodowego. Stanowisko to zostało następnie zaakceptowane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim nie została wyjaśniona rzeczywista treść umowy zawartej przez wspólników M. z Gminą P. (kopia umowy, k. 105 – 107 akt adm.). Nie wyjaśniono, jakich usług transportowych umowa ta dotyczyła, jakiej kategorii osób (czy tylko przewozów uczniów do szkoły), w jaki sposób była realizowana (czy był ustalony harmonogram przywozu osób objętych umową, czy też były wykonywane kursy jedynie na wezwanie zamawiającego i kto był podmiotem zamawiającym – Urząd Gminy bądź Zespół Szkół w P.) i z jakich przyczyn przewóz był dokonywany autobusem, choć w umowie była mowa o minibusie. Brak jest jednoznacznych dowodów, że harmonogram przywozu uczniów do szkół przedstawiony przez Dyrektora Zespołu Szkół w P. został doręczony skarżącemu i jego wspólnikowi (kopia harmonogramu, k. – 46 akt adm.). W tym celu należało ustalić, w jaki sposób umowa między skarżącym i jego wspólnikiem a Gminą została doprecyzowana i zażądać dokumentów, a w ich braku przesłuchać osobę prowadzącą postępowanie przetargowe oraz zawierającą umowę w imieniu Gminy P. Organ powinien też był ustalić w razie wątpliwości, w jaki sposób następowało rozliczenie między stronami umowy – na podstawie jakich dokumentów. Byłoby to istotne w razie wątpliwości co warunków zawartej umowy w kontekście charakteru przewozów wykonywanych przez skarżącego i jego wspólnika. Co do sposobu realizacji umowy, w jaki sposób przewoźnik był informowany o kursach i godzinach przejazdów, czy znał dołączony do akt harmonogram należałoby przesłuchać Dyrektora Zespołu Szkół w P. W ocenie Sądu zastąpienie zeznań tego świadka notatką służbową było niedopuszczalne w świetle art. 75 k.p.a. (tak NSA w Gdańsku w wyroku z dnia 21 listopada 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 306/99, LEX 76108). Przy ocenie rodzaju przewozu należało uwzględnić także harmonogram odwozu (k. - 49 akt adm.). Dopiero przeprowadzenie powyższych dowodów i ich łączna ocena z materiałem dowodowym dotąd zebranym pozwoli na jednoznaczne ustalenie, jakiego rodzaju przewóz był wykonywany przez skarżącego i jego wspólnika. Na marginesie należy zauważyć, że pojazd przez wspólników został zgłoszony do licencji w dniu 10 grudnia 2009 r. Opisane braki w materiale dowodowym należało uznać jako naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Uzupełnienie materiału dowodowego w wyżej wskazany sposób pozwoli organowi dopiero na jednoznaczną ocenę charakteru przewozów wykonywanych przez skarżącego i jego wspólnika. Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a , natomiast o niewykonywaniu uchylonych decyzji - na podstawie art. 152 p.p.s.a.