VI SA/Wa 2337/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] Minister Spraw Wewnętrznych (dalej: także "Minister", "organ") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a.") po rozpoznaniu wniosku B. Sp. z o.o. z siedzibą W. (dalej: "skarżąca", "Spółka") o ponowne rozpatrzenie sprawy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku przedsiębiorcy B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o zmianę koncesji udzielonej przez Ministra Spraw Wewnętrznych w dniu [...] kwietnia 2012 r. [...] (z późn. zm.) na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony mienia i realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. Spółka wystąpiła do organu koncesyjnego o zmianę koncesji z dnia [...] kwietnia 2012 r. [...] (z późn. zm.) na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej, poprzez dokonanie wpisu nowego Prezesa Zarządu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...] Minister Spraw Wewnętrznych cofnął ww. Spółce przedmiotową koncesję z dnia [...] kwietnia 2012 r. z uwagi na rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, tj. przepisu art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] Minister Spraw Wewnętrznych działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne z wniosku B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o zmianę koncesji [...] (z późn. zm.), z uwagi na jego bezprzedmiotowość. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka ww. decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu organu, iż po wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie cofnięcia koncesji Nr [...] (z późn. zm.) na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej, prowadzenie postępowania w sprawie o jej zmianę jest bezprzedmiotowe podczas, gdy zaskarżona decyzja jest decyzją nieprawomocną, a skarżąca skorzystała z możliwości wniesienia odwołania, co powoduje, iż postępowanie w niniejszej sprawie powinno toczyć się nadal, ewentualnie organ mógłby skorzystać z możliwości jego zawieszenia. Spółka wniosła zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. i ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie zmiany koncesji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...], na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. Rozpatrując ponownie sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. Uzasadniając organ wskazał, iż uprawnienie do żądania zmiany koncesji dotyczy tylko koncesji istniejącej w obrocie prawnym. Mając na uwadze fakt, iż przedmiotowa koncesja, decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 2013 r. została cofnięta, przestało istnieć uprawnienie, które mogłoby zostać skonkretyzowane w drodze decyzji administracyjnej, merytorycznie rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Organ podkreślił, iż prawo domagania się zmiany koncesji jest jedynie pochodną samej koncesji, a wobec cofnięcia Spółce koncesji Nr [...] (z późn. zm.), jako materialnoprawnego jego uprawnienia, postępowanie w przedmiocie jej zmiany stało się bezprzedmiotowe. Za nieusprawiedliwiony Minister uznał zatem zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Podniósł, iż ustalenie przez organ istnienia bezprzedmiotowości postępowania stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, gdyż brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie organ wskazał, iż rozstrzyganie merytoryczne w przedmiocie zmiany koncesji, która została cofnięta decyzją, oznaczałoby brak respektowania przez organ koncesyjny treści tej decyzji, z naruszeniem normy art. 110 k.p.a. Przestał już przecież istnieć, w znaczeniu materialnym, przedmiot postępowania o zmianę elementów administracyjnego stosunku prawnego. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej dotyczącego braku skorzystania przez organ z możliwości zastosowania instytucji zawieszenia postępowania w przedmiocie zmiany koncesji do momentu wydania decyzji ostatecznej w sprawie cofnięcia Spółce koncesji Minister podniósł, iż zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ administracji publicznej jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. W ocenie organu zagadnienie wstępne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zmiany koncesji zostało rozstrzygnięte decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., a bezpodstawne jest twierdzenie organu, iż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego następuje dopiero z chwilą wydania przez organ decyzji ostatecznej. Wskazano, iż decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie cofnięcia koncesji stała się ostateczna w dniu [...] maja 2013 r. i od tego dnia, trwałość powyższej decyzji chroniona jest zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta, choć literalnie odnosi się do samej decyzji, implikuje w istocie trwałość autorytatywnie skonkretyzowanej normy indywidualnej i oznacza, że w normę tę nie można ingerować bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Dlatego też organ uznał, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie cofnięcia skarżącej koncesji, rozstrzygająca zarazem zagadnienie wstępne istotne dla załatwienia sprawy w przedmiocie zmiany koncesji, nie mogłaby być podstawą do zastosowania instytucji zawieszenia postępowania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym postępowaniu. Dopóki decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby normę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale również zasadę trwałości decyzji administracyjnych zawartą w art. 16 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 18 lipca 2013 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2013 r. domagając się uchylenia tej decyzji, jak i decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż po wydaniu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie cofnięcia skarżącej koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej, prowadzenie postępowania w sprawie o zmianę koncesji z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] jest bezprzedmiotowe podczas, gdy decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. jest decyzją nieprawomocną, a skarżąca skorzystała z możliwości wniesienia odwołania, co powoduje, iż postępowanie w niniejszej sprawie powinno toczyć się nadal, ewentualnie organ mógłby skorzystać z możliwości jego zawieszenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., iż sprawa prowadzona w przedmiocie cofnięcia koncesji nie jest zakończona i znajduje się na etapie rozpoznawania odwołania skarżącej. W ocenie Spółki, niedopuszczalnym jest zatem z góry przesądzanie o nieuwzględnieniu odwołania przez Ministra, a tym samym o umorzeniu postępowania prowadzonego z wniosku skarżącej o zmianę koncesji. Zaznaczono, iż instytucja umorzenia postępowania wiąże się z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania, zastojem trwałym i ostatecznym postępowania, co różni tę instytucję od zawieszenia postępowania, w której przeszkoda w prawidłowym prowadzeniu postępowania ma charakter przeszkody przemijającej i usuwalnej. Instytucja umorzenia postępowania kładzie akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na jego bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej, na obecnym etapie postępowania nie występuje trwała, nieusuwalna przeszkoda, która uniemożliwiałaby dalsze jego prowadzenie, czy też powodująca jego bezprzedmiotowość. Tym samym, zdaniem Spółki, zasadne mogłoby być zawieszenie postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W związku z powyższym, skarżąca stwierdziła, że do momentu wydania decyzji ostatecznej w sprawie cofnięcia koncesji nie można z góry przesądzać o bezprzedmiotowości postępowania, a tym samym należy uznać, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. zapadła z naruszeniem przepisów postępowania i powinna ulec uchyleniu, ewentualnie zmianie w celu zawieszenia postępowania. Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Minister podtrzymał dotychczasową argumentację o wystąpieniu w okolicznościach niniejszej sprawy bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., jak również wystąpienia związania decyzją o cofnięciu koncesji od dnia [...] kwietnia 2013 r., wynikającego z art. 110 k.p.a., podczas gdy decyzja o umorzeniu postępowania o zmianę koncesji została wydana w dniu [...] kwietnia 2013 r. Podtrzymał także argumentację o braku podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszej sprawie poddana została decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2013 r., orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącej o zmianę koncesji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] (z późn. zm.) na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne, które z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu w drodze decyzji administracyjnej. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Innymi słowy, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, zaś jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne czy to pozytywne, czy też negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy dawał Ministrowi Spraw Wewnętrznych podstawę do jednoznacznego ustalenia, że nie ma przesłanek do orzekania co do istoty sprawy i w konsekwencji zakończenia postępowania w myśl art. 105 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] Minister Spraw Wewnętrznych cofnął skarżącej Spółce koncesję z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. Decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu [...] kwietnia 2013 r. Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Wobec brzmienia art. 110 k.p.a., nie ulega wątpliwości, iż organ już od chwili doręczenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. cofającej koncesję z dnia [...] kwietnia 2012 r., to jest od dnia [...] kwietnia 2013 r. był związany tą decyzją. Tym samym odpadł przedmiot postępowania zainicjowanego wnioskiem o zmianę tejże koncesji, a organ będąc związany własną decyzją o cofnięciu koncesji nie mógł rozstrzygać merytorycznie o jej zmianie w jakikolwiek sposób. Trafnie zatem Minister dopatrzył się istnienia bezprzedmiotowości postępowania o zmianę koncesji i decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. umorzył postępowanie, przyjmując za podstawę art. 105 § 1 k.p.a. Z powyższych wywodów wynika, iż zarzuty skargi co do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Z treści art. 110 k.p.a. wynika bowiem związanie organu decyzją od chwili jej doręczenia, tym samym bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż decyzja jest nieprawomocna. Brak jest też podstaw do uznania za trafny zarzutu skargi, iż postępowanie w sprawie o zmianę koncesji powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zauważyć jednocześnie należy, iż zawieszenie postępowania, o którym mowa jest dopuszczalne w przypadku łącznego wystąpienia wszystkich wymienionych w tym przepisie przesłanek. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Jednocześnie bez rozstrzygnięcia tego zagadnienia nie jest możliwe zarówno pozytywne, jak i negatywne zakończenie postępowania, przy jednoczesnej dopuszczalności rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym. W okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak jest bowiem przesłanki istnienia zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie należałoby do innego organu lub sądu i od rozstrzygnięcia, którego uzależnione byłoby wydanie decyzji i rozstrzygnięcie sprawy. Postępowania w przedmiocie cofnięcia koncesji i zmiany koncesji prowadzone są bowiem przez ten sam organ, zaś cofnięcie koncesji nie jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia o jej zmianie, ale stanowi braku przedmiotu postępowania w sprawie o zmianę tej koncesji. Wprawdzie z argumentacji organu zawartej w zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odmiennie odniósł się do oceny cofnięcia koncesji jako zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia o zmianie koncesji, nie doprowadziło to jednak do wydania wadliwego rozstrzygnięcia. Z tych względów wobec braku stwierdzenia naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, orzekając jak wyroku.