VI SA/Wa 2338/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia nadzoru nad działalnością aptek ogólnodostępnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r.; 2. stwierdza nieważność postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...]oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] czerwca 2004 r.; 3. stwierdza, że postanowienia wymienione w pkt 1 i 2 nie podlegają wykonaniu; 4. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 18 maja 2004 r. Wojewódzki Inspektorat Farmaceutyczny w R. zwrócił się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego z prośbą o wyznaczenie innego organu do przeprowadzania kontroli aptek ogólnodostępnych położonych w: D. przy ul. [...]; K. przy ul. [...]; K. przy ul. [...], należących do mgr farm. K. S. (dalej: strona, skarżący). Wniosek uzasadniono "chęcią uniknięcia podejrzeń co do bezstronności przeprowadzania kontroli przez WIF w R.", co – zdaniem tego organu – mogło wynikać z istnienia sporu między nim a skarżącym, także w postaci procesu sądowego o odszkodowanie. W treści pisma zaznaczono, iż nie jest ono związane z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny - na wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w R. - działając w oparciu o przepisy art. 109 pkt 3, art. 110 ust. 1 i art. 112 i art. 115 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 553 ze zm.) - powierzył [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Farmaceutycznemu w K. nadzór nad działalnością aptek prowadzonych przez skarżącego. Skarżący złożył od powyższego postanowienia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 6, 8, 9, 19, 24 i 25 k.p.a. W uzasadnieniu zwrócił przede wszystkim uwagę na obowiązek przestrzegania przez organy administracji swojej właściwości miejscowej. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Pismem z dnia 28 czerwca 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny zwrócił się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego z wnioskiem o zwolnienie go z obowiązku nadzoru nad działalnością ww. aptek ogólnodostępnych. Uzasadniając powyższy wniosek organ podniósł, że "w Wojewódzkim Inspektoracie Farmaceutycznym w K. zatrudniona jest niewielka ilość inspektorów farmaceutycznych w stosunku do ilości podległych placówek, zatem nadzór nad trzema aptekami znacznie oddalonymi od K. stanowi znaczne obciążenie dla inspektoratu". Pismem z dnia 20 lipca 2010 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny zwrócił się do K. S. o zajęcie stanowiska w przedmiocie wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. Organ przesłał stronie kserokopię (potwierdzoną za zgodność z oryginałem) powyższego wniosku. Pismem z dnia 6 sierpnia 2010 r. K. S. stwierdził: "Pozostawiam rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonywania ustawowych czynności nadzoru do dyspozycji Głównego Inspektora Nadzoru Farmaceutycznego (...)", zgłaszając jednocześnie zastrzeżenia do postawy zajmującej stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego mgr farm. M. U.. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny uchylił postanowienie z dnia [...] czerwca 2004 r. (utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r.) Główny Inspektor Farmaceutyczny stanął na stanowisku, iż wniosek złożony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zasługuje na uwzględnienie. Organ stwierdził w uzasadnieniu, iż zadaniem inspektorów farmaceutycznych zatrudnionych w Wojewódzkim Inspektoracie Farmaceutycznym w K. jest m. in. nadzór nad działalnością aptek ogólnodostępnych położonych na terenie województwa [...]. Nadzór nad działalnością aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez stronę jest dodatkowym zadaniem. Sprawowanie tego nadzoru - biorąc pod uwagę okoliczności wskazane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego - utrudnia realizację zadań Inspekcji Farmaceutycznej na terenie województwa [...]. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Farmaceutycznego, ocena postępowania M. U. przedstawiona przez stronę w piśmie z dnia 6 sierpnia 2010 r. nie może stanowić przeszkody do uchylenia postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2004 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny nie zgodził się ze stanowiskiem K. S., który w chwili obecnej kwestionuje wszelkie działania możliwe do podjęcia w przyszłości przez M. U. - [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego jako organ Inspekcji Farmaceutycznej uprawniony do sprawowania nadzoru nad działalnością aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez stronę. Organ wyraził pogląd prawny, zgodnie z którym w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, określone w art. 24 § 1 k.p.a., ani też przesłanki wyłączenia organu administracji publicznej określone w art. 25 § 1 k.p.a . K. S. nie zgodził się z rozstrzygnięciem zawartym w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. i zwrócił się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. Na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2010 r. K. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił powyższemu postanowieniu obrazę art. 24 § 3 k.p.a. w związku z art. 109 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne, polegającą na odmowie powierzenia nadzoru nad aptekami innemu organowi niż [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Farmaceutycznemu, "podczas gdy istnieją okoliczności uzasadniające jego wyłączenie". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy znak: [...] dot. niezałatwienia w terminie jego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. oddalił powyższy wniosek dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada przy tym celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 czerwca 2000 r. Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1117, z późniejszymi zmianami, dalej: p.w.p.). Zgodnie z art. 21 § 1 k.p.a.: "Właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się: 1) w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości, 2) w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy - według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony, 3) w innych sprawach - według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. § 2. Jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy [...] w W. Działalność gospodarcza polegająca na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej podlega nadzorowi organu Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej, zwanej dalej "Inspekcją Farmaceutyczną", jakim jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Nadzór, o którym mowa wyżej, obejmuje w szczególności kontrole przeprowadzane przez inspektorów farmaceutycznych, których celem jest sprawdzenie czy dana apteka funkcjonuje zgodnie z obowiązującymi przepisami. Inspektorzy farmaceutyczni przeprowadzają kontrole w aptekach ogólnodostępnych w ramach realizacji zadania Inspekcji Farmaceutycznej określonego w art. 109 pkt 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Powyższy przepis stanowi, że "Do zadań Inspekcji Farmaceutycznej należy w szczególności kontrolowanie aptek i innych jednostek prowadzących obrót detaliczny i hurtowy produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi, o których mowa w art. 108 ust. 1". Zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy, "Inspekcją Farmaceutyczną kieruje Główny Inspektor Farmaceutyczny". Na mocy art. 115 pkt 2 Prawa farmaceutycznego "Główny Inspektor Farmaceutyczny koordynuje i kontroluje wykonywanie zadań przez wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych". Wojewódzki inspektor farmaceutyczny nadzoruje działalność aptek ogólnodostępnych położonych na terenie danego województwa. Organem Inspekcji Farmaceutycznej właściwym w zakresie nadzoru nad działalnością aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez skarżącego jest [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny. Jak wynika z powołanych na wstępie regulacji prawnych, właściwość miejscowa organu administracji publicznej to zdolność do załatwiania spraw indywidualnych należących do jego właściwości rzeczowej, powstałych na przypisanym temu organowi obszarze działania (R. Orzechowski (w:) Komentarz, 1989, s. 99). Można wnioskować, iż zasadą prawa administracyjnego jest właściwość wyłączna organów administracyjnych. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ – Główny Inspektor Farmaceutyczny, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. powierzył [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Farmaceutycznemu w K. nadzór nad działalnością aptek ogólnodostępnych położonych w: D. przy ul. [...] K. przy ul. [...]; K. przy ul. [...], prowadzonych przez mgr farm. K. S., podlegających [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Farmaceutycznego, nie dysponował podstawą prawną do takiego działania. Przede wszystkim należy podkreślić, iż jak wynika z treści przepisu art. 123 K.p.a., "§ 1. W toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. § 2. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Nie ulega wątpliwości, iż żadne z postanowień zapadłych w kontrolowanej sprawie nie było wydane w ramach konkretnego, toczącego się postępowania administracyjnego. Tylko i wyłącznie bowiem w takiej sytuacji może zapaść postanowienie w trybie postępowania administracyjnego uregulowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tym też trybie wyłącznie mogłoby nastąpić wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu, określone w art. 24 § 1 k.p.a., bądź wyłączenie organu administracji publicznej określone w art. 25 § 1 k.p.a., co wynika wprost z treści powyższych przepisów, które stanowią: "Art. 24 § 1. Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli, 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3, 5) w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne, 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. § 2. Powody wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu trwają także po ustaniu małżeństwa (§ 1 pkt 2), przysposobienia, opieki lub kurateli (§ 1 pkt 3). § 3. Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. § 4. Wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności nie cierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. Art. 25 § 1 K.p.a. Organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. § 2. Przepis art. 24 § 4 stosuje się odpowiednio.". Wydanie postanowień, na mocy których GIF rozstrzygnął o zmianie właściwości miejscowej kierowanych przez siebie organów – R. oraz Ś. – w oderwaniu od konkretnej sprawy administracyjnej – było zatem w świetle przepisów prawa niedopuszczalne. Jak wyżej podano, odpowiedni – miejscowo właściwy - Wojewódzki inspektor farmaceutyczny nadzoruje działalność aptek ogólnodostępnych położonych na terenie danego województwa. Ingerencja GIF w formie postanowień przewidzianych przepisami k.p.a. nie jest zgodna z obowiązującym prawem, gdyż brak jest normy upoważniającej organ do takiego działania. Należy nadto podkreślić, iż postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r., na mocy którego GIF uchylił własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2004 r., wydane w oparciu o przepisy art. 109 pkt 3, art. 110 ust. i art. 115 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne również zostało wydane bez podstawy prawnej upoważniającej organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia w trybie procedury administracyjnej. Tak samo, jak brak było normy uzasadniającej zmianę właściwości miejscowej organu nadzoru nad działalnością aptek ogólnodostępnych, tak samo brak podstaw prawnych dla uchylenia ostatecznego postanowienia w tym przedmiocie. Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, iż Główny Inspektor Farmaceutyczny pominął istotny fakt, iż postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. na skutek wniesionego przez stroną wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nie było zatem prawnie dopuszczalne uchylenie wyłącznie postanowienia "pierwszoinstancyjnego" bez jednoczesnego wzruszenia postanowienia, na mocy którego zostało ono utrzymane w mocy. Powyższa nieprawidłowość nie została dostrzeżona w postępowaniu toczącym się na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie znalazła stosownego odzwierciedlenia w postanowieniu z dnia [...] września 2010 r., które zaakceptowało rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu z [...] sierpnia 2010 r. Zasadniczą podstawą stwierdzenia nieważności przez Sąd w odniesieniu do wszystkich skontrolowanych postanowień był jednak art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 2). P.p.s.a. – brak podstawy prawnej do ich wydania. W tym miejscu należy podkreślić, iż uzyskanie efektu w postaci usunięcia stanu niezgodności z prawem było możliwe w warunkach określonych w art. 135 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Zastosowanie tego przepisu upoważniającego do rozszerzenia kognicji Sądu poprzez stwierdzenie nieważności, poza postanowieniami GIF z dnia [...] września 2010 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2010 r., także postanowień GIF z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2004 r., było niezbędne, albowiem w przeciwnym wypadku w obrocie prawnym pozostałyby wydane bez podstawy prawnej, postanowienia de facto zmieniające właściwość organu in abstracto, t.j. bez konkretnego powiązania z jakimkolwiek postępowaniem administracyjnym. W ocenie Sądu pozostawanie tych orzeczeń w obrocie byłoby nie do pogodzenia obowiązującym systemem prawa. Bez znaczenia w powyższym stanie prawnym była kwestia, czy wyrok wydany w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie "na niekorzyść" skarżącego. Art. 34 § 2 P.p.s.a. stanowi bowiem, iż wyjątkiem od zasady, iż Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego jest sytuacja, w której stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Należy jednakże zaznaczyć, iż wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 16 lipca 2004 r. zakończonej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. skarżący domagał się przywrócenia stanu wynikającego z przepisów prawa, t.j. powierzenia nadzoru na aptekami inspektoratowi miejscowo właściwemu (R. IF). Ponieważ kwestią podlegającą ocenie w niniejszej sprawie była zgodność z obowiązującym prawem postanowień Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie mających związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym, a zatem również wydanych w ramach sprawy znak: [...], Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. oddalił wniosek dowodowy skarżącego o dopuszczenie dowodu z akt powyższej sprawy. W myśl ww. normy, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie dowód ten nie mógł być uznany za niezbędny do jej rozpoznania. W myśl art. 145 § 1 ust. 2). P.p.s.a. "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: (...) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a." Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: (...) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (...). Z uwagi na powyższe, w myśl art. art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 2) p.p.s.a. – Sąd orzekł, jak w sentencji.