VI SA/Wa 2340/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że postanowienia opisane w pkt 1 nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego K.J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. zwrócił się do NFZ z wnioskiem o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym osób z tytułu zawartych umów cywilno-prawnych o świadczenie usług, do których mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zleceniu. Umowy powyższe były zawierane z J. z siedzibą z Z. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał między innymi decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., który objął obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym Panią M. T. W uzasadnieniu wskazano między innymi, że: umowy, które firma "J.", zawierała z poszczególnymi osobami nie były umowami o dzieło (jak zostały nazwane w tytule umowy), a były to umowy cywilnoprawne o świadczenie usług, do których mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zleceniu. Konsekwencją tak zawartych umów jest obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego poszczególnych osób, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach. Decyzja ta stała się ostateczna. W tym samym czasie wydano również szereg decyzji dotyczących innych osób, które zawierały umowy z firmą J. (nr decyzji wskazane w zaskarżonym post.). W dniu [...] lutego 2011 r. Pan K. J. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "J." wniósł o wznowienie postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami o numerach wskazanych w postanowieniu w tym o nr [...]. Rozpatrując przedmiotowy wniosek dyrektor [...] O W NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., odmówił wznowienia postępowań dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym osób z tytułu zawartych umów cywilnoprawnych o charakterze umów o świadczenie usług, do których mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zleceniu z: J z siedzibą w Z., zakończonych decyzjami dyrektora [...] OW NFZ o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...]. Od powyższej decyzji Pan K. J. wniósł odwołanie. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższe Pan K. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1564/11 uchylił decyzję I i II Instancji. Sąd uznał, że organ wadliwie ocenił brak interesu prawnego skarżącego do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowań w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jego kontrahentów. Zatem błędne jest rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia tych postępowań. WSA wskazał, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji rozpozna merytorycznie złożony przez skarżącego wniosek o wznowienie postępowań. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżył ww. wyrok. Obecnie sprawa jest procedowana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pan K. J. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "J.", wniósł pismem z dnia [...] marca 2012 r., do dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie Pani M. T. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie objętej wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego m.in. ostateczną decyzją dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., toczy się postępowanie sądowoadministracyjne w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 1564/11. Postępowanie to ma rozstrzygnąć kwestię czy K. J. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "J.", w postępowaniu administracyjnym miał status strony. W związku z powyższym dopiero po przesądzeniu tej kwestii przez Sąd, można by rozpoznać podanie, gdyż podanie takie może wnieść jedynie strona. W tym miejscu należy wskazać, iż w komentarzu do art. 156 k.p.a. M. J. (stan prawny 2 kwiecień 2012 r.) wskazała, iż "ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 895/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 47). Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata)". Ponadto "Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.)" czy wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r., I SA/Gd 1279/96, LEX nr 35931: "Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów" a także wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r. V SA 1942/98, ONSA 2000, nr 2, poz. 76: "Wystąpienie w sprawie takich elementów, jak: te same podmioty, ten sam przedmiot i taki sam interes prawny strony, dotyczący zwrotu cła przywozowego od towaru zgłoszonego do powrotnego wywozu za granicę poza obrotem czasowym w trybie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne (Dz. U. z 1994 r. Nr 71, poz. 312) wskazuje na tożsamość sprawy. Decyzja rozstrzygająca o odmowie zwrotu cła w tej samej sprawie, w której poprzednio rozstrzygnięto to już inną decyzją ostateczną dotknięta jest wadą nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a." Pan K. J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie objętej wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego m.in. ostateczną decyzją dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., toczy się postępowanie sądowoadministracyjne w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Postępowanie to ma rozstrzygnąć kwestię czy K. J. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "J.", w postępowaniu administracyjnym miał status strony. W związku z powyższym z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie sprawy co do statusu wnoszącego podanie jako strony, pozostaje obecnie w gestii sądu administracyjnego - Prezes NFZ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Pan K. J. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. 2) naruszenia art. 149 § 2 k.p.a. 3) naruszenie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. 4) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. W uzasadnieniu wskazał między innymi, że w jego ocenie doszło do naruszenia w niniejszej sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż wniosek skarżącego może być rozpoznany dopiero po rozpatrzeniu sprawy przez NSA, gdzie rozstrzygnięcie to stanowi zagadnienie wstępne. Jeżeli chodzi o naruszenie art. 149 § 2 k.p.a. to skarżący podniósł, że z ww. przepisu wynika wyłączenie dopuszczalności wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania. Ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego, prowadzonego zgodnie z regułami prawa procesowego, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 2 k.p.a. Podkreśla to NSA stanowiąc, iż: "1. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. 2. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania z art. 149 § 3 k.p.a. nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia". Tymczasem organ dopuścił się ewidentnego pominięcia jednego z etapów wznowienia postępowania. Oczywistym jest, iż ten bowiem składa się z dwóch procederów. Organ w ogóle nie zbadał przesłanek wznowienia postępowania - przystępując do wydania decyzji odmownej. Jak zostało wskazane powyżej, zgodnie z przepisami k.p.a., organ powinien najpierw wszcząć postępowanie, potem dopiero rozstrzygnąć co do jego przedmiotu. Ma to tym większe znaczenie w sytuacji gdy w uzasadnieniu organ przywołuje jako podstawę status strony postępowania - nie uwzględniając przez to złożonego przez nią wniosku o ponowne rozpatrzenie postępowania. Jeżeli chodzi o naruszenie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. organ wskazuje, iż podanie może zostać rozpatrzone, jedynie gdy zostanie wniesione przez stronę - ponieważ zaś w kwestii statusu strony zdaje się on na ocenę sądu - organ odmawia wznowienia postępowania z tej przyczyny. Dzieje się tak, pomimo, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż organ wadliwie ocenił brak interesu prawnego skarżącego do występowania w charakterze strony. Skarżący wnosząc odwołanie wskazał, iż pomimo, że w postępowaniu miał przymiot strony z mocy art. 28 k.p.a. to nie został dopuszczony do akt sprawy i bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Do takiego wniosku doszedł również Wojewódzki Sąd Administracyjny, który stwierdził, że błędne jest rozstrzygnięcie organu o odmowie wznowienia postępowań. Wskazał jednocześnie że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji rozpozna merytorycznie złożony przez skarżącego wniosek o wznowienie postępowań. Tymczasem organ stwierdzając, iż sprawa jest procesowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który przesądzić ma dopiero o statusie strony skarżącego - odmówił wznowienia postępowania, tym samym po raz kolejny nie uznając skarżącego za stronę. Co za tym idzie organ odmawia wszczęcia postępowania gdyż wnoszący nie jest według organu stroną. W ocenie skarżącego doszło również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienia prawa skarżącego do zapoznania się z aktami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2012 r. utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r., którym to postanowieniem Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., powołując się na fakt, iż decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] była już przedmiotem wniosku skarżącego o wznowienie postępowania. Postępowanie w tej sprawie toczy się nadal, gdyż pomimo uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1564/11 decyzji I i II instancji, decyzje te pozostają w obrocie prawnym, gdyż Prezes NFZ złożył skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie do NSA. Powyższe wywody organu zgodne są w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze stanem faktycznym niniejszej sprawy. Jak wskazano w części historycznej uzasadnienia skarżący wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, w tym decyzji nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego odmówił wznowienia postępowań objętych wnioskiem skarżącego w tym postępowań dotyczących decyzji nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r. uchylił decyzję I i II instancji wskazując, że organ wadliwie ocenił brak interesu prawnego skarżącego. Powyższy wyrok wydania niniejszego rozstrzygnięcia był nieprawomocny, oznacza to, że w obrocie prawnym nadal pozostają decyzje uchylone wyrokiem z 13 grudnia 2011 r. Skoro decyzjami z 2011 r. organy odmówiły wznowienia na wniosek skarżącego postępowań dotyczących objęciem ubezpieczeniem zdrowotnym osób z tytułu zawartych umów cywilnoprawnych o charakterze umów o świadczenie usług, do których mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zleceniu, to do czasu prawomocnego zakończenia powyższego postępowania organ, nie może wydać kolejnego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania dotyczącego tych samych decyzji, jeżeli wniosek oparty jest na tej samej przesłance wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarówno w roku 2011 jak i obecnie postępowanie dotyczyło decyzji nr [...] wydanej przez dyrektora [...] Wojewódzkiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia. W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostało wydane z naruszeniem zasady "res iudicata", tj. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż jak wyżej wskazano nie jest możliwe prowadzenie kolejnego postępowania w tej samej sprawie, rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Kolejny wniosek o wznowienie postępowania, gdyż tak wniosek - pismo skarżącej z dnia [...] marca 2012 r. zostało potraktowane przez organ, z uwagi na tożsamość tego wniosku z wnioskiem z dnia [...] lutego 2011 r. winien być rozpatrzony przez organ przez pryzmat art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanką umorzenia postępowania jest w świetle treści powyższego przepisu bezprzedmiotowość postępowania, przy czym w razie jej stwierdzenia organ obligowany jest wydać decyzję, o której mowa w tym przepisie. Wskazuje na to użyte przez ustawodawcę słowo " wydaje", a nie "może wydać". Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy brak jest z jakiejkolwiek przyczyny podstaw prawnych do rozpoznawania sprawy w drodze postępowania administracyjnego, to jest gdy zachodzi brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkiem czego nie jest możliwe załatwienie sprawy poprzez rozstrzygnięcie co do istoty - pozytywne czy też negatywne. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Do tych ostatnich należy m.in. sytuacja, w której dana sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tejże decyzji. Tożsamość sprawy administracyjnej rozstrzyganej w kolejnych postępowaniach zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów, których interesów prawnych lub obowiązków dotyczy wynik postępowania (czyli stron), tego samego przedmiotu sprawy i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Nie budzi wątpliwości, że decyzja ostateczna z dnia [...] kwietnia 2011 r. jak i postanowienie z dnia [...] września 2012 r. odnosi się do tej samej osoby, to jest skarżącego, w obydwu przypadkach występuje tożsamość przedmiotu, stan prawny jest identyczny, jak również nie uległy zmianie okoliczności o charakterze prawotwórczym, które wziął pod uwagę organ wydając postanowienie z dnia [...] września 2012 r. W tym stanie rzeczy organ winien umorzyć postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. jako bezprzedmiotowe. Z uwagi na fakt, że Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. zostało wydane z naruszeniem zasady res iudicata. Sąd stwierdził ich nieważność, gdyż w ocenie Sądu rozpoznanie sprawy dotyczącej wznowienie postępowania, która już raz została rozstrzygnięta stanowi naruszenie zasady "res iudicata", określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji . O niewykonalności orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.