VI SA/Wa 2340/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz B. w O. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta O., działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1a, art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13 w związku z ust. 6, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta O., na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem o ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 210, poz. 6503), wymierzył Bankowi Spółdzielczemu w O. karę pieniężną w wysokości 2.621,70 zł za umieszczenie w przestrzeni pasa drogowego drogi powiatowej - ul. J. K. w O., 4 sztuk reklam Banku o określonych wymiarach, ze wskazaniem czasokresów ich samowolnego umieszczenia bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Organ przedstawił wyliczenie wysokości kary: 0,45 zł x 1,17 m2 x 2 x 98 dni x 10 = 1.031,94 zł; 0,45 zł x 2,56 m2 x 138 dni x 10 = 1.589,76 zł. Bank Spółdzielczy w O. powyższą decyzję uczynił przedmiotem odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zaskarżając rozstrzygnięcie w części dotyczącej kary w wysokości 1.589,76 zł i wnosząc w tym zakresie o uchylenie decyzji. Zdaniem Banku, skoro art. 38 ww. ustawy o drogach publicznych uznaje, że istniejące w pasie drogowym obiekty i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego, a także nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie, to dlaczego szyld Banku, który musi być widoczny z ulicy, ma podlegać rygorom umieszczonych w pasie drogowym reklam. Jeśli organ zmusi Bank do przeniesienia szyldu we wgłębienie przy schodach, to zostanie karygodnie oszpecona elewacja budynku oraz ograniczona widoczność informacji o funkcjonowaniu podmiotu użyteczności publicznej. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], stosując art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), art. 127 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1 kpa, art. 4 pkt 1 i 23, art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13 w związku z ust. 6 i art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1440), a także ww. uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta O., na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem o ochroną dróg, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, zaś kwestią wyłącznie sporną jest część kary w wysokości 1.589,76 zł za szyld Banku znajdujący się przed wejściem do budynku z napisem: "Bank Spółdzielczy w O.", umieszczony płasko na elewacji. Jest to reklama jednostronna o wymiarach 3,20 m x 0,80 m o pow. 2,56 m2, natomiast strona twierdzi, że w tym zakresie kara pieniężna powinna być anulowana. W ocenie organu odwoławczego, zarzut ten nie jest zasadny, gdyż reklama wchodzi w pas drogowy. Bez znaczenia przy tym jest fakt, że reklama umieszczona jest na budynku od ponad 30 lat, bowiem art. 38 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych w tej materii nie ma zastosowania. Zdaniem SKO w [...], przepis ten ma zastosowanie jedynie do obiektów budowlanych i urządzeń odmiennie traktowanych przez ustawodawcę, niż reklamy. W dotychczasowym stanie może bowiem pozostać w pasie drogowym część obiektu budowlanego, nie zaś reklama (szyld), której umieszczenie wymaga stosownego zezwolenia. Pomiary dokonane w sprawie przez uprawnionego geodetę wskazują, że granica pasa drogowego przebiega po obrysie budynku, oraz że wszystkie 4 reklamy, w tym przedmiotowa reklama jednostronna (szyld), wystają poza tę granicę. Z tego względu organ odwoławczy uznał, że kara pieniężna ustalona przez organ I instancji jest prawidłowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Bank Spółdzielczy w O. wniósł o jej uchylenie w zakresie kary pieniężnej w wysokości 1.589,76 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Bank podniósł, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł jedynie w części, natomiast SKO w [...] jedynie gmatwa sprawę i w swej decyzji odnosi się do kwestii, które nie były przedmiotem zaskarżenia. Sprawa bowiem dotyczy jedynie szyldu Banku, który - jako instytucja użyteczności publicznej - zobowiązany jest do umieszczenia na zewnątrz budynku informacji o prowadzonej przez niego działalności. Szyld jest wmontowany w ścianę budynku i stanowi element nierozerwalnie z nią związany, czego organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie, jako środek zaskarżenia, jest wyrazem niezadowolenia strony z rozstrzygnięcia, jakie podjął organ I instancji. W odwołaniu strona zawiera swoje żądanie, którego treścią organ odwoławczy jest w pełni związany. Zatem w niniejszej sprawie organ II instancji - co do zasady - związany był zakresem wniesionego przez stronę odwołania. Jak już zostało zaznaczone, składany przez stronę środek zaskarżenia zawiera jej żądanie, które obliguje organ administracji do procedowania jedynie w takim zakresie, jakiego oczekuje strona. Skoro Bank Spółdzielczy w O. przedmiotem swego odwołania uczynił jedynie rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 1.589,76 zł, wnosząc w tym zakresie o uchylenie decyzji, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] było związane granicami wniesionego środka zaskarżenia i nie miało podstaw do orzekania w tej części, której odwołanie nie dotyczyło. W tym bowiem zakresie decyzja organu I instancji nie była przez stronę skarżącą kwestionowana i z upływem terminu do wniesienia odwołania uzyskała przymiot ostateczności. Tymczasem organ odwoławczy przyjął, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i taką też podjął decyzję (nie wskazał w osnowie, że utrzymuje w mocy jedynie decyzję w zaskarżonej części), natomiast w motywach, wśród całościowych rozważań, podał, że spór dotyczy tylko kary pieniężnej w wysokości 1.589,76 zł za szyld Banku. Widoczna jest zatem niekonsekwencja SKO w [...], wszak z jednej strony organ II instancji dostrzega, że Bank kwestionuje część decyzji organu I instancji, a mimo tego wychodzi poza granice wniesionego odwołania i utrzymuje w mocy całą zaskarżoną decyzję. Jeśli intencje strony wnoszącej odwołanie budziły wątpliwości organu odwoławczego, mógł on wezwać stronę do sprecyzowania środka zaskarżenia. Innymi słowy, jeżeli SKO w [...] miało wątpliwości co do zakresu zaskarżenia, mogło w trybie procesowym wezwać stronę do sprecyzowania odwołania, jednocześnie wyjaśniając jej, czym wątpliwości te są spowodowane (art. 64 § 2 kpa). Tymczasem organ odwoławczy przyjął - wbrew treści odwołania - że jego zakresem strona objęła całe rozstrzygnięcie organu I instancji, o czym świadczy osnowa jego decyzji. Osnowa decyzji i jej uzasadnienie muszą być spójne, natomiast w rozpoznawanej sprawie tak nie jest, gdyż rozstrzygnięcie organu odwoławczego dotyczy całej decyzji pierwszoinstancyjnej i również w motywach organ ten analizuje całość sprawy, zwracając przy tym uwagę, że spór dotyczy jedynie kary pieniężnej w wysokości 1.589,76 zł. Nie wzywając strony do sprecyzowania odwołania i wychodząc poza zakres zaskarżenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] de facto w niezaskarżonej części podjęło swoje rozstrzygnięcie z urzędu w sytuacji, gdy w tym zakresie decyzja organu I instancji korzystała już z przymiotu ostateczności. Inicjowane przez stronę działania w ramach postępowania administracyjnego mają charakter czynności dyspozytywnych, a to oznacza, że to strona decyduje, co obejmuje zakresem podejmowanej czynności procesowej. W sytuacji gdy strona jedynie w części zaskarża decyzję organu I instancji, organ odwoławczy związany jest więc zakresem jej odwołania. Nie może zatem procedować wbrew woli strony i wydawać rozstrzygnięcia, które wykracza poza zakres składanego przez nią środka zaskarżenia. Takie działanie organu odwoławczego wykazuje bowiem cechy działania organu z urzędu. Strona skarżąca, obejmując przedmiotem zaskarżenia jedynie część decyzji, pozostałą pozostawiła niezaskarżoną. Prowadzi to zatem do oczywistego wniosku, że SKO w [...], podejmując swoją decyzję, orzekało w momencie, kiedy nieobjęta odwołaniem część decyzji korzystała już z przymiotu ostateczności. Tak więc zaskarżona do Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zawiera kwalifikowaną wadę prawną, bowiem zarówno procedowanie organu, jak i samo rozstrzygnięcie wykazują cechy rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dlatego też, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, stwierdzając jej nieważność i to bez konieczności odnoszenia się do meritum sprawy, bowiem w pierwszej kolejności organ II instancji obowiązany jest rozpatrzeć odwołanie strony w takim zakresie, w jakim Bank Spółdzielczy w O. korzysta z przysługującego mu prawa do złożenia środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, a dopiero wówczas ewentualne ponowne zaskarżenie do Sądu decyzji pozwoli na merytoryczną ocenę jej legalności. Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Banku Spółdzielczego w O. kwotę 100 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi.