VI SA/Wa 2345/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego J. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej Minister) utrzymał w całości w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej Wojewoda) z dnia [...] kwietnia 2008 r., którą stwierdzono z dniem [...] lipca 2000 r. utratę statutu zakładu pracy chronionej przez [...] K. J. (dalej skarżący). Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że skarżący jako pracodawca spełniał warunki określone w art. 28 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92), cytowana dalej jako ustawa oraz, że nie spełnia jednego z bezwzględnych obowiązków warunkujących posiadanie statusu zakładu pracy chronionej, określonego w art. 28 ust. 1 pkt 1a ustawy, tzn. wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w firmie skarżącego w lipcu i sierpniu 2000 r. wyniósł poniżej wymogu ustawowego określonego na poziomie 40 %. Organ wskazał, że dokonując w oparciu o art. 2 pkt 6 ustawy wyliczenia wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w firmie skarżącego, nie zaliczył R. G. ani A. P. do osób niepełnosprawnych, z uwagi na to, że nie przedstawiono ważnych orzeczeń o zakwalifikowaniu tych osób do osób niepełnosprawnych, mimo, że skarżący był wzywany do ich przedłożenia. W konsekwencji Wojewoda uznał, że w miesiącu sierpniu 2000 r. przeciętne zatrudnienie w etatach wynosiło: 48,85 etaty ogółem, w tym osób niepełnosprawnych 19,35 etatów, osób zaliczonych do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności 5 etatów, zatem wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych ogółem wynosił 39,61 %, a wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności wynosił 10,24%. Od powyższej decyzji skarżący odwołał się, zarzucając naruszenie art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz rażące naruszenie art. 62 ustawy. Uznał, że organ I instancji niewystarczająco ustalił stan faktyczny sprawy, gdyż odbierając A. P. prawo zaliczenia do osób niepełnosprawnych nie przesłuchał go. Wskazał, że ww. pracownik w dniu wejścia w życie ustawy posiadał ważną decyzję o zaliczeniu go do III grupy inwalidów, a także pobierał rentę związaną z tym orzeczeniem. W ocenie skarżącego fakt pobierania rzeczonego świadczenia oznaczał, że wskazany pracownik posiadał ważne orzeczenie o zakwalifikowaniu go do jednej z trzech grup inwalidów, czego Wojewoda nie wziął pod uwagę. Powyższe, jak uznał odwołujący się dowodzi, że Wojewoda wydając decyzję dokonał tego na podstawie niepełnego materiału dowodowego, który nieprawidłowo ocenił. Minister utrzymując w mocy decyzję Wojewody podniósł, że jak wynika z art. 28 ust. 1 ustawy, pracodawca prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 12 miesięcy, zatrudniający nie mniej niż 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i osiągający wskaźniki zatrudnienia osób niepełnosprawnych, o których mowa w pkt 1, przez okres co najmniej 6 miesięcy uzyskuje status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, jeżeli: wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi: co najmniej 40%, a w tym co najmniej 10% ogółu zatrudnionych stanowią osoby zaliczone do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, albo co najmniej 30% niewidomych lub psychicznie chorych, albo upośledzonych umysłowo zaliczonych do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, (...). Nadto wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało jedynie, że pracownikowi wskazanemu w odwołaniu przyznano rentę z tytułu zaliczenia go do III grupy inwalidów oraz, że na podstawie innej decyzji zwaloryzowano tę rentę. Brak było natomiast wypisu z tego orzeczenia, a zatem zdaniem organu odwoławczego nie można było ustalić, czy orzeczone inwalidztwo w stosunku do ww. osoby miało charakter trwały, czy też czasowy i czy świadczenie rentowe z tytułu zaliczenia jej do III grupy inwalidów otrzymywała również w okresie objętym niniejszym postępowaniem administracyjnym. Powyższe w ocenie Ministra stanowiło, że nie można było podzielić stanowiska skarżącego, jakoby organ I instancji odebrał ww. pracownikowi prawo zaliczenia go do osób niepełnosprawnych, w sytuacji gdy nie przedstawiono dokumentów potwierdzających zaliczenie go do osób niepełnosprawnych. W konsekwencji Wojewoda słusznie nie zaliczył tejże osoby do kręgu podmiotów, legitymujących się prawnym orzeczeniem o niepełnosprawności. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego rażącego naruszenia art. 62 ustawy, organ II instancji stwierdził, że zgodnie z tym przepisem (...) osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy zostały zaliczone do jednej z grup inwalidów, są osobami niepełnosprawnymi w rozumieniu ustawy, jeżeli przed tą datą orzeczenie o zaliczeniu do jednej z grup inwalidów nie utraciło mocy. Wobec tego warunkiem było posiadanie przez wskazanego pracownika ważnego orzeczenia o zakwalifikowaniu go do jednej z trzech grup inwalidów. Jako, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zarówno przed organem I, jak i II instancji skarżący nie przedstawił dowodu potwierdzającego takowe inwalidztwo, w ocenie Ministra nie było podstaw wliczenia rzeczonego pracownika do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych w okresie objętym zaskarżoną decyzją. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucając naruszenie prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organach z mocy art. 7, i 77 § 1 k.p.a., wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody. Wskazał, że postępowanie dowodowe w myśl ww. przepisów k.p.a. jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organy administracji są obowiązane z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wobec tego w ocenie skarżącego organy te nie mogą odgrywać roli biernych podmiotów, oczekujących na dowody zaoferowane przez stronę postępowania lub też złożone przez nią w wyniku wezwania, w szczególności w sytuacji, gdy z przyczyn obiektywnie uzasadnionych, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, strona uczynić tego nie mogła. Zasada oficjalności w przekonaniu wnoszącego skargę wymaga, by w toku postępowania organy aktywnie podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Skarżący wskazał ponadto, że w toku postępowania wielokrotnie oświadczał, iż nie jest w stanie przedłożyć żądanych dokumentów z przyczyn od siebie niezależnych. Mimo to organy obu instancji nie wzięły pod rozwagę tej kwestii i nie wystąpiły z własnej inicjatywy do właściwych organów, dysponujących stosownymi dowodami, w szczególności orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności pracownika wskazanego w odwołaniu. Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w swej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi uznał, że nie można ich podzielić, ponieważ skarżącego wezwano do nadesłania dokumentów, które winny znajdować się w jego posiadaniu. Niewykonanie tego wezwania musiało skutkować ujemnymi konsekwencjami, które wynikają wprost z przepisów ustawy. Powyższe w ocenie organu II instancji powoduje brak podstaw do uznania, iż organ odwoławczy wykazał się biernością w prowadzonym przez siebie postępowaniu, czy też że zaniedbał obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa, kiedy decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności skargi J. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej Sąd uznał, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy naruszają przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W świetle poglądów doktryny procesu administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego zasada ogólna prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z której wynika nakaz podjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, znajduje swoją konkretyzację w treści art. 77 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Z treści powyższego przepisu wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej jest obowiązany do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego. Ciężar prowadzenia postępowania dowodowego spoczywa na organie administracji publicznej. W wyroku z 7 maja 1985 r., II SA 318/85 (GAP 1986, Nr 9, s. 46) NSA przyjął, że "obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić" (tak też w wyroku z 27 czerwca 1997 r., I SA/Łd 123/96). Natomiast w wyroku z 19 marca 1981 r., SA 234/81 (ONSA 1981, Nr 1, poz. 23) NSA podkreślił, iż "zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji". Przenosząc te uwagi o charakterze ogólnym na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że w przedmiotowym postępowaniu organy nie wywiązały się w sposób właściwy z nałożonych na nich, mocą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązków i w konsekwencji nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. W realiach niniejszej sprawy kwestią najistotniejszą było ustalenie czy A. P. powinien zostać zaliczony do osób niepełnosprawnych. W toku postępowania skarżący, na żądanie organu, nadesłał kopię decyzji ZUS przyznającej A. P. rentę inwalidzką z tytułu wypadku przy pracy z [...] kwietnia 1980 r. oraz decyzję ZUS z [...] marca 1994 r. dokonującą waloryzacji pobieranej renty. Jak wynika z art. 1 ustawy niepełnosprawność powinna zostać potwierdzona stosownym orzeczeniem. Oznacza to, że organy zasadnie uznały, iż powyższe dowody nie mogą stanowić potwierdzenia, że A. P. był osobą niepełnosprawną. Zwrócić jednakże należy uwagę, że skarżący wzywany przez organ do składania określonych dokumentów podał, że jego firma, posiadając status zakładu pracy chronionej, była na bieżąco kontrolowana, gdyż rozliczenia z PFRON takim podlegały. Wskazał, że w wyniku licznych kontroli część dokumentacji zaginęła. Zaakcentował również swoją trudną sytuację osobistą i majątkową, uniemożliwiającą mu zrealizowanie w pełni wezwań organu. Pomimo takiego stanowiska skarżącego organ I instancji nie podjął żadnych działań celem ustalenia przesądzającej dla sprawy okoliczności. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżący podkreślił, że zweryfikowanie, iż A. P. posiada ważne orzeczenie o zakwalifikowaniu do jednej z trzech grup inwalidztwa jest możliwe w dokumentacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zarzucając iż Wojewoda [...] nie uczynił tego. Jak wynika z pisma z [...] maja 2008 r., w którym organ I instancji ustosunkował się do zarzutów odwołania, w ocenie organu zarzut, że mógł zwrócić się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przesłanie ważnego orzeczenia jest nie do przyjęcia, albowiem to strona jest zobowiązana wskazać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzi skutki prawne. Stanowisko to spotkało się z aprobatą organu odwoławczego, który utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, zważył, że nie jest możliwe zaliczenie A. P. do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja, gdyż strona nie przedstawiła dowodu potwierdzającego jego inwalidztwo. Organ nie rozważył w ogóle możliwości zwrócenia się do ZUS-u celem potwierdzenia czy A. P. w okresie objętym decyzją legitymował się orzeczeniem stwierdzającym jego niepełnosprawność i zażądania nadesłania kopii takiej decyzji, w sytuacji gdy taka została wydana. Takie postępowanie organu – zdaniem Sądu – uznać należy za wadliwe. W toku postępowania strona powoływała okoliczności uniemożliwiające jej wypełnienie wezwań kierowanych pod jej adresem przez Wojewodę [...]. Wnosiła, aby organ zwrócił się do ZUS-u celem uzyskania stosownych dokumentów. W tak zarysowanych okolicznościach faktycznych organ dążąc do ustalenia pełnego i prawidłowego stanu faktycznego obowiązany był podjąć działania zmierzające do ustalenia czy A. P. w 2000 r. był zaliczony do jednej z grup inwalidztwa. Stwierdzenie przez organ administracji publicznej, iż ustalenie określonej, istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej nie jest możliwe, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania dowodowego w tym zakresie. Zważyć przy tym należy, że skarżący, który utracił kontakt z byłym pracownikiem, nie ma stosownych uprawnień aby wystąpić do ZUS-u z wnioskiem o nadesłanie decyzji dotyczących osoby trzeciej. W sprawie istotne jest również, że zgodnie z art. 30 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1a ustawy wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej m.in. w razie niespełnienia warunku, zgodnie z którym wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi co najmniej 40%, a w tym co najmniej 10% ogółu zatrudnionych stanowią osoby zaliczone do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Oznacza to, że przesłanką upoważniającą organ do wydania powyższej decyzji jest zbyt niski wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, a nie brak orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność u jednego z zatrudnionych. Orzeczenie takie stanowi element stanu faktycznego, a obowiązek ustalenia pełnego, i co się z tym wiąże prawidłowego stanu faktycznego, obciąża organ. Zauważyć także należy, że organ odwoławczy jest organem rozpoznającym sprawę ponownie w jej całokształcie. Ma prawo do własnej oceny materiału dowodowego, która jednak powinna być przedstawiona w uzasadnieniu decyzji. Z decyzji z [...] września 2008 r. wynika, co potwierdził na rozprawie przez Sądem pełnomocnik organu, że organ odwoławczy kwestionował jedynie uznanie A. P. za osobę niepełnosprawną. Oznacza to, że nie podzielił zastrzeżeń organu I instancji, co do uznania R. G. za osobę niepełnosprawną. Jednocześnie uznał, że wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych kształtował się poniżej wskazanych w przepisie art. 28 ust. pkt 1 lit. a ustawy. Nie wykazał jednak jak ustalił powyższą okoliczność, co sprawia, że kontrola decyzji w tym zakresie jest niemożliwa. Rolą sądu administracyjnego nie jest zastępowanie organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu sprawy i wyprowadzanie własnych wniosków z materiału dowodowego, lecz kontrola, czy rozstrzygnęły one sprawę zgodnie z obowiązującymi normami prawnymi. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., a naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów obejmujących uiszczony wpis sądowy i wynagrodzenie pełnomocnika Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.