VI SA/Wa 2345/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2011 r. sprawy ze skarg: A. W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] [...] w przedmiocie kary pieniężnej i A. W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżone decyzje z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] [...] i nr [...] [...] oraz utrzymane nimi w mocy decyzje Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] i nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącej A. W. kwotę 2850 (dwa tysiące osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego A. W. kwotę 2850 (dwa tysiące osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Komendant [...] Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nakładającą na A. W. (skarżącą) karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem umieszczania i używania w pojeździe taksometru (5.000 złotych), umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (5.000 złotych) oraz umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (5.000 złotych). Natomiast zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Komendant [...] Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nakładającą na A. W. (skarżący) karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych także za wykonywanie przewozów okazjonalnych z naruszeniem w/w zakazów. Zaskarżone decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] sierpnia 2007 r. na ul. [...] przy skrzyżowaniu z ul. [...] w W., skontrolowano pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Kierowcą pojazdu był P. K., który okazał wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wystawionej na "W." s.c., świadectwo ponownej legalizacji taksometru, zaświadczenie o użyczeniu pojazdu spółce cywilnej oraz zaświadczenie o posiadaniu przez kierowcę aktualnych badań lekarskich, kopię paragonu fiskalnego (raportu dobowego poglądowego) na rzecz spółki cywilnej "W.". Kierowca był zatrudniony przez "W." s.c. W toku kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną, z której wynika, że w kontrolowanym samochodzie zamontowane było urządzenie "[...]", a na dachu pojazdu umieszczony był baner z napisem "[...]" oraz numerem telefonu [...], natomiast po bokach samochodu znajdował się napis z nazwą przedsiębiorcy oraz numerem telefonu [...]. Urządzenie techniczne znajdujące się na dachu pojazdu było podłączone do instalacji elektrycznej. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Komendant Rejonowy Policji [...] - działając na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – dalej także: u.t.d.) oraz na podstawie Lp. 2.9. Załącznika do cyt. ustawy - nałożył na "W." s.c. z siedzibą w W. karę pieniężną w łącznej kwocie 15.000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy. A. W. i A. W. - wspólnicy spółki cywilnej "S." s.c. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] marca 2010 r. Wnosząc o uchylenie spornej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, skarżący zarzucili organowi naruszenie: art. 18 ust. 5, art. 56 ust. 1, art. 74, art. 75, art. 87, art. 89, art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania Komendant [...] Policji - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było nieprawidłowe oznaczenie przez organ I instancji strony postępowania administracyjnego i wydanie przez ten organ decyzji administracyjnej wobec spółki cywilnej, która zdaniem organu odwoławczego nie mogła być stroną w tym postępowaniu, gdyż spółka cywilna nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym (art. 29 k.p.a.). Komendant [...] Policji wskazał, iż organ I instancji powinien prawidłowo oznaczyć strony postępowania i wydać odrębne decyzje dla każdego ze wspólników spółki cywilnej oraz doręczyć je ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Komendant Rejonowy Policji [...] - działając na podstawie art. 92 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 5 lit. a) - c) u.t.d. - wydał w dniu [...] lipca 2010 r. dwie odrębne decyzje, tj.: decyzję nr [...] nakładającą na A. W. - wspólnika spółki cywilnej "W." s.c. karę pieniężną w kwocie 15.000 złotych za naruszenie przepisów transportu drogowego za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, a także decyzję nr [...] nakładającą na A. W. - wspólnika spółki cywilnej "W." s.c. również karę 15.000 złotych za powyższe naruszenia. W jednobrzmiących uzasadnieniach obydwu decyzji organ wskazał, że dotychczasowe ustalenia stanu faktycznego co do tego, iż w pojeździe zamontowano taksometr, na samochodzie umieszczone zostały oznaczenia z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, a na dachu pojazdu było zamontowane urządzenie techniczne wskazują na naruszenie art. 18 ust. 5 u.t.d. i skutkują w świetle powołanego przepisu w zw. z art. 92 ust. 1 cyt. ustawy karą pieniężną w łącznej kwocie 15.000 złotych. Uznając, że zarówno A. W., jak i A. W. naruszyli powołane przepisy, Komendant Rejonowy Policji [...] na każdego z nich nałożył odrębną decyzją karę pieniężną w powyższej wysokości. W pismach z dnia [...] sierpnia 2010 r. A. W. odwołała się od decyzji nr [...], zaś A. W. od decyzji nr [...]. W obu odwołaniach skarżący, powołując się na zarzuty zarówno materialno-prawne jak i proceduralne podniesione w toku dotychczasowego postępowania, wskazali również, że organ wbrew prawu nałożył de facto dwie kary pieniężne za to samo naruszenie, albowiem w dniu [...] lipca 2010 r. wydał dwie decyzje dotyczące tego samego stanu faktycznego, tj. kontroli pojazdu kierowanego w dniu [...] sierpnia 2007 r. przez P. K. Skarżący zauważyli, iż w konsekwencji wydania obu spornych decyzji może dojść do wyegzekwowania kary 30.000 złotych podczas, gdy naruszenie zagrożone było karą 15.000 złotych. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. W., Komendant [...] Policji wydał w dniu [...] sierpnia 2010 r. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. o nałożeniu na skarżącą kary 15.000 złotych, zaś po rozpatrzeniu odwołania skarżącego A. W. - decyzję nr [...] o nałożeniu również kary w powyższej wysokości. Podstawę prawną obu w/w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 18 ust. 5 lit. a)-c) i art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z Lp. 2.9.1., Lp. 2.9.2. i Lp. 2.9.3. załącznika do cyt. ustawy. Podzielając ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organu I instancji, Komendant [...] Policji stwierdził, iż prawidłowo ustalono stronę postępowania. Organ odwoławczy wskazał, iż wydanie dwóch decyzji na oboje wspólników w takiej samej wysokości spowodowane jest tym, że przedsiębiorstwo to jest spółką cywilną, a więc wszyscy wspólnicy muszą otrzymać decyzję, natomiast odpowiedzialność wymienionych wspólników polega na odpowiedzialności solidarnej w wysokości kwoty za popełnione naruszenia. W tej sytuacji – zdaniem organu odwoławczego - zarzut strony skarżącej, że przez wydanie dwóch decyzji organ de facto nałożył dwie kary pieniężne za to samo zdarzenie - jest chybiony, albowiem nie ma przełożenia w ramach prawnych prowadzonego postępowania. Od powyższych obu decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. zarówno A. W., działając jako wspólnik spółki cywilnej "W." s.c. A. W., A. W., jak i jej wspólnik A. W., działając również jako wspólnik w/w spółki cywilnej, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi, które zostały zarejestrowane pod sygnaturami akt: VI SA/Wa 2345/10 (sprawa ze skargi A. W.) oraz VI SA/Wa 2346/10 (sprawa ze skargi A. W.). Oboje skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa skutkujące jej nieważnością ewentualnie o ich uchylenie z uwagi na naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Spornym decyzjom Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 u.t.d., art. 87 i 89 u.t.d. ora w zw. z art. 92 ust. 2 u.t.d., a także obrazę art. 18 ust. 5 lit. a) - c) u.t.d. oraz naruszenie przepisów postępowania, w tym m.in. art. 7 i 77 k.p.a. Skarżący wnieśli nadto o zawieszenie postępowań z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w zakresie stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. (sygn. akt Ts 224/09). W odpowiedzi na obie skargi Komendant [...] Policji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Postanowieniem podjętym na rozprawie w dniu 25 lutego 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., postanowił połączyć sprawy o sygnaturach akt VI SA/Wa 2345/10 i VI SA/Wa 2346/10 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić sprawę dalej pod wspólną sygnaturą akt VI SA/Wa 2345/10. Jednocześnie Sąd postanowieniem wydanym na rozprawie oddalił wnioski skarżących o zawieszenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowane pod tym kątem skargi A. W. i A. W. – wspólników spółki cywilnej "W." z siedzibą w W. zasługują na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone decyzje Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. o numerach: [...] oraz [...], jak i utrzymane nimi w mocy decyzje Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lipca 2010 r. o numerach: [...] i [...] - naruszają prawo. Na wstępie należy wskazać, iż rozpoznając wnioski skarżących o zawieszenie postępowania sądowego w niniejszej sprawie, Sąd nie dopatrzył się uzasadnionych podstaw do uwzględnienia tych wniosków. Wniosek skarżący motywowali toczącym się pod sygn. akt TS 224/09 postępowaniem przed Trybunałem Konstytucyjnym, dotyczącym stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisów art. 18 ust. 5 u.t.d., stanowiących w niniejszej sprawie materialnoprawną przesłankę podjętego rozstrzygnięcia o nałożeniu na skarżących kary pieniężnej. Pomijając sam fakt, iż – wbrew sugestiom strony skarżącej – przedmiotowe postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym nie toczy się, należy zauważyć, iż zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to zatem podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, o czym świadczy użycie w tym przepisie sformułowania "sąd może zawiesić postępowanie". O zawieszeniu decydują więc względy celowościowe, które pozostawione są uznaniu sądu. W tej sprawie – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – zawieszenie postępowania nie jest celowe, skoro strona skarżąca posiada instrumenty prawne umożliwiające eliminację rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o niezgodne z Konstytucją przepisy prawa. Zarówno bowiem przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jak też ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewidują w takich sytuacjach możliwość wznowienia postępowania (por. art. 145a k.p.a. oraz art. 270 i nast. p.p.s.a.). Przechodząc do merytorycznej oceny legalności zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji, należy wskazać, iż w świetle obowiązującego prawa i utrwalonego orzecznictwa nie ma wątpliwości co do tego, iż spółka cywilna nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji podmiotami uprawnionymi do podjęcia i wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym osób, na podstawie licencji nr [...] przyznanej "W." s.c. byli oboje skarżący, jako wspólnicy tej spółki - przedsiębiorcy uprawnieni do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (art. 4 pkt 15 ustawy o transporcie drogowym). Skarżący, jako wykonujący przewóz drogowy, posiadali zatem status strony w postępowaniu administracyjnym, wszczętym przez organ Policji (art. 92a ust. 3 u.t.d.) Z tego też tytułu są oni stroną (wielopodmiotową) postępowania administracyjnego wszczętego w związku ze stwierdzonymi w czasie kontroli naruszeniami. Tak zresztą uznał organ I instancji (tyle, że w decyzji z [...] marca 2010 r. błędnie oznaczył adresata decyzji). Ponadto zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane do W. s.c. Stosownie do przepisów ustawy o transporcie drogowym organy prowadzą jedno postępowanie w sprawie stwierdzonych naruszeń czyniąc stosowne ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę do dokonania oceny prawnej i wydania jednego rozstrzygnięcia w sprawie w postaci decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie było prowadzone jedno postępowanie tyle, że w stosunku do dwóch przedsiębiorców. Ta jednak okoliczność nie uzasadnia, jak błędnie przyjęły organy Policji obu instancji, wydania w jednym postępowaniu dwóch odrębnych decyzji w odniesieniu do każdego z przedsiębiorców (wspólników spółki cywilnej) z osobna. Skoro bowiem przewóz był wykonywany przez A. i A. W. – wspólników spółki cywilnej "W." s.c. z siedzibą w W., to rozstrzygnięcie o nałożeniu kary za stwierdzone naruszenia winno być objęte jedną decyzją adresowaną do skarżących. Wydanie dwóch odrębnych decyzji jest naruszeniem zasady, iż organ po przeprowadzeniu postępowania w stosunku do osób mających w tym postępowaniu przymiot strony rozstrzyga sprawę w drodze decyzji, adresowanej do stron. Treść zarówno spornych decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., jak i poprzedzających je decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2010 r., opierających się na tym samym stanie faktycznym - wskazuje jednak na to, iż zostały one wydane odrębnie w stosunku do każdego ze skarżących wspólników spółki "W." s.c.. Wskazanie w zaskarżonych decyzjach i ich uzasadnieniu, że karę nałożono każdemu ze skarżących solidarnie nie znajduje uzasadnienia w treści decyzji organu I instancji (przeczy temu zarówno osnowa każdej z tych decyzji, jak i ich uzasadnienie). Należy zauważyć, że również Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 783/09, wyraźnie stwierdził, iż w przypadku podjęcia i wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym osób, na podstawie licencji nr [...] przyznanej "W." s.c., decyzja administracyjna winna być prawidłowo skierowana do obu skarżących, tj. do A. W. i A. W. - wspólników spółki "W." s.c., albowiem to skarżący, jako wykonujący przewóz drogowy, posiadają status strony w postępowaniu administracyjnym, wszczętym przez organ Policji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie wdając się na tym etapie postępowania w ocenę pozostałych zarzutów podniesionych w obu skargach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Stwierdzając, że uchylone decyzje organów obu instancji nie podlegają wykonaniu, Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Zasądzając z kolei zwrot uiszczonych w połączonych sprawach wpisów sądowych oraz poniesionych przez obie strony skarżące kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów opłaty skarbowej od udzielonych radcy prawnemu pełnomocnictw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).