VI SA/Wa 2346/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Halina Święcicka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. O. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej K. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., którą to uchwałą odmówiono K. O. wydania zaświadczenia potwierdzającego odbycie aplikacji notarialnej. Podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały był art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) – dalej P.o.n., oraz art. 219 k.p.a., art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. K. O., dalej zwana skarżącą, wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w [...] z wnioskiem o wydanie jej zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej. Rada Izby Notarialnej w [...] odmówiła wydania zaświadczenia, w uzasadnieniu swojej uchwały wyjaśniła, że zgodnie z art. 72 P.o.n. aplikacja notarialna rozpoczyna się dnia 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant obowiązany jest do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Odnośnie instytucji samego zaświadczenia organ wskazał, że ze swej istoty zaświadczenie to dokument urzędowy, z którym związane jest domniemanie jego prawdziwości - stan faktyczny/prawny potwierdzony przez odpowiedni organ należy więc uznać za zgodny z prawdą. Mając powyższe na uwadze Rada Izby Notarialnej w [...] wyjaśniła, iż pierwszym elementem oceny przesłanek wydania żądanego w sprawie zaświadczenia jest sprawdzenie przez nią, czy skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych oraz czy od daty rozpoczęcia przez nią aplikacji - z uwzględnieniem art. 72 § 1 P.o.n. w części normującej datę rozpoczęcia terminu aplikacji, upłynęło 2 lata i 6 miesięcy. Kolejnym elementem oceny jest zaś badanie przewidzianych przepisami rozporządzenia o organizacji formalnych kryteriów oceny odbywania aplikacji notarialnej, to jest: praktycznej nauki zawodu pod kierunkiem notariusza (§ 6); okresu aplikacji w wydziale ksiąg wieczystych i cywilnym sądu rejonowego i sądzie gospodarczym prowadzącym Krajowy Rejestr Sądowy (§ 9) oraz uczestniczenia w zajęciach seminaryjnych (§ 9-11). W omówiony powyżej sposób Rada Izby Notarialnej w [...] ustaliła i przyjęła, że skarżąca pozostawała wpisana na listę aplikantów notarialnych przez okres 2 lat i 6 miesięcy. Ustalono również, że skarżąca odbyła wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową, o której mowa w § 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości na dowód czego sędziowie, pod kierunkiem których skarżąca odbywała praktyki wydali - zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia o organizacji, pisemne opinie o skarżącej. Izba ustaliła także, że skarżąca uczestniczyła w organizowanych przez nią zajęciach seminaryjnych. Wskazała przy tym, że nie można ustalić, czy łączny czas nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, gdyż toczy się w tej sprawie postępowanie dyscyplinarne. Stwierdziła, że skarżąca odbywała praktyczną naukę zawodu pod patronatem kilku notariuszy, przy czym patron notariusz A. K., u którego skarżąca odbywała praktyczną naukę zawodu w okresie od 17 marca 2011 r. do dnia 4 listopada 2011 r. wydał negatywną opinię, wskazując głównie oceny niezadowalające, informując ponadto w opinii o porzuceniu przez aplikanta aplikacji, podejrzeniu przestępstwa na szkodę Kancelarii, wszczęciu postępowania dyscyplinarnego oraz śledztwa. Rada ustaliła, że w stosunku do aplikanta toczy się obecnie postępowanie dyscyplinarne obejmujące poważne zarzuty, m.in. wprowadzania do Repertorium A notariusza danych niezgodnych ze stanem rzeczywistym, przerabianie i zmienianie danych, a także wprowadzenie notariusza w błąd w celu wyłudzenia poświadczenia nieprawdy w księgach biurowych kancelarii, dla osiągnięcia korzyści majątkowych. Rada wskazała, że nie może nie zauważyć nieprawidłowości mających miejsce podczas odbywania praktyki notarialnej przez aplikanta u patrona notariusza A. K. Mając powyższe na uwadze Rada Izby Notarialnej w [...] stwierdziła, że mimo zdania przez skarżącą obu kolokwiów przewidzianych programem aplikacji notarialnej, nie można uznać, że aplikant należycie zapoznał się z obowiązkami związanymi z wykonywaniem zawodu notariusza, co uzasadnia odmowę wydania zaświadczenia. Od uchwały K. O. złożyła zażalenie wnosząc o jej uchylenie, potwierdzenie uprawnień do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Skarżąca zarzuciła niezachowanie terminu siedmiu dni na wydanie zaświadczenia, podniosła, że uchwałę o odmowie wydania zaświadczenia otrzymała dopiero 1 sierpnia 2012 r., po złożeniu przez nią zażalenia na bezczynność organu (w aktach przesłanych Sądowi brak jest tego dokumentu). Zwróciła uwagę, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną, które nie wymagało zbierania dowodów. Wskazała, że skarżona uchwała jest nieważna, gdyż została wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa bowiem Rada Izby Notarialnej jest umocowana ustawowo do podejmowania uchwał wskazanych w ustawie a ta nie przewiduje podejmowania uchwały tylko wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Podkreślała, wskazując na art. 72 § 1 i § 2 P.o.n., że jedynie fakt odbycia szkolenia w przewidzianym przez ustawę okresie jest przesłanką wydania zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia nie zależy ani od zaliczenia przez aplikanta kolokwiów przeprowadzanych w trakcie szkolenia, ani wydania pozytywnej opinii przez notariusza-patrona. Zarzuciła ponadto, że Rada Izby Notarialnej dokonała wybiórczej oceny aplikanta wskazując tylko same oceny niezadowalające a pomijając oceny dobre i bardzo dobre. Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...]. Wskazując na przepisy Konstytucji, przepisy ustawy – Prawo o notariacie oraz poglądy doktryny Krajowa Rada Notarialna omówiła sfery funkcjonowania samorządów zawodowych, w tym Krajowej Rady Notarialnej. Odnosząc się do rozumienia "pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego" stwierdziła, że elementem owej "pieczy" jest dbałość o należyty poziom wykonywania zawodu. Na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 i art. 73 P.o.n. do kompetencji Krajowej Rady Notarialnej oddano ustalanie programu aplikacji, a więc uchwała KRN nr [...] z dnia [...] września 2009 r. ze zm. jest umocowana w wymienionych przepisach zawierając normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego. Uchwały te nie były kwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości. W rozumieniu art. 72 § 2 ustawy przez "ukończenie aplikacji" należy rozumieć wywiązanie się z wymaganych obowiązków. Organ wskazał, że dla znaczenia pojęcia "odbywanie aplikacji notarialnej" należy odwołać się do § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, który stanowi, że aplikant odbywa aplikację u notariusza. Mowa jest tu o instytucji patronatu, której wymiar i znaczenie dla szkolenia aplikanta określa § 6 rozporządzenia. Aplikacja polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Ściśle związany z tym unormowaniem jest przepis § 2 ust. 3 rozporządzenia, w myśl którego aplikant notarialny obowiązany jest stale podnosić poziom swojej wiedzy zawodowej, ma obowiązek uczestniczenia w szkoleniach. Organ podkreślił, że aplikacja ma służyć wszechstronnemu przygotowaniu merytorycznemu i praktycznemu kandydata do wykonywania zawodu zaufania publicznego. Aplikacja to zorganizowany proces zaznajamiania się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, w ramach którego jednym z podstawowych obowiązków aplikanta jest stałe podnoszenie wiedzy zawodowej. Kluczową rolę w tym procesie odgrywa zaznajamianie się aplikanta z czynnościami notarialnymi pod kierunkiem patrona. Podsumowaniem tego procesu jest opinia, którą patron wystawia aplikantowi. Patron skarżącej wydał jej opinię negatywną, wskazując, że nie osiągnęła ona zadawalających wyników w żadnym z pól tematycznych, których dotyczyło szkolenie zawodowe. Tym samym Krajowa Rada Notarialna stwierdziła, że skarżąca nie wywiązała się ze swojego obowiązku stałego podnoszenia swojej wiedzy zawodowej. Na powyższą uchwałę K. O. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się: - uchylenia zaskarżonej uchwały, stwierdzenia, że utrata statusu aplikanta notarialnego nastąpiła z mocy prawa w dniu 13 lipca 2012 r. na skutek upływu terminu, z którym aplikacja została zakończona, a zatem nie można byłemu aplikantowi odmówić wydania zaświadczenia o jej odbyciu, powołując się na postępowanie dyscyplinarne, - stwierdzenia, że Rada Izby Notarialnej zwlekała z wydaniem zaświadczenia, - stwierdzenia, że Krajowa Rada Notarialna nie odnosząc się do zarzutu wydania zaświadczenia w terminie dłuższym niż siedem dni i nie stwierdzając nieprawidłowości w tym zakresie sama dopuściła się nieprawidłowości postępowania - oraz wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację zawartą w zażaleniu. Wskazała, że organ nie mógł odmówić wydania zaświadczenia, które miało jedynie urzędowo potwierdzić fakt o odbyciu aplikacji notarialnej. Akcentowała, że spełniła wszystkie przesłanki do wydania zaświadczenia, co zostało potwierdzone pismem Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z dnia 24 sierpnia 2012 r., która uznała, że skarżąca odbyła aplikację notarialną. Podkreśliła, że przepisy ustawy prawo o notariacie nie wskazują żadnych dodatkowych warunków odbycia aplikacji, więc negatywna opinia od patrona ani toczące się postępowanie dyscyplinarne, które w ocenie organu uniemożliwiło ustalenie dozwolonej nieobecności nie mogły być podstawą do nie wydania zaświadczenia. Zarzuciła rażące naruszenie prawa poprzez utożsamienie "zaznajomienie się aplikanta z całokształtem pracy notariusza i czynnościami sądów" i "odbycie aplikacji" z koniecznością uzyskania przez niego pozytywnych opinii od patronów. Podniosła, że organy samorządu notarialnego nie mają kompetencji do dokonywania oceny przydatności aplikanta do wykonywania zawodu notariusza. Ocena aplikanta w zakresie należytego przygotowania do wykonywania zawodu następuje poprzez egzamin notarialny, zatem ani notariusz-patron ani Rada Izby Notarialnej nie są umocowani do oceny aplikanta, czy jest on należycie przygotowany w tym zakresie. Zarzuciła tendencyjność oceny poprzez pominięcie pozytywnych ocen związanych z praktyczną nauką zawodu podkreślając przy tym, że były jeszcze cztery opinie od innych notariuszy, którzy wystawili jej bardzo dobre oceny oraz pozytywne opinie. Wskazała, że konflikt z notariuszem-patronem i wystawienie jej w odwecie negatywnej oceny powstał po tym, jak skarżąca złożyła do Rady Izby Notarialnej zawiadomienie o nieprawidłowościach w pracy kancelarii. Wobec notariusza prowadzone jest w Prokuraturze postępowanie o sygn. [...]. Wskazała, że wbrew zapisowi w opinii nie porzuciła aplikacji a śledztwo prowadzone jest nie wobec niej a wobec A. K. Stwierdziła, że postępowanie dyscyplinarne nie powinno toczyć się wobec niej i winno być umorzone o co wniosła w dniu 1 sierpnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wnosiła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację, że przyczyną odmowy wydania zaświadczenia skarżącej było niewypełnienie przez nią obowiązku stałego podnoszenia swojej wiedzy zawodowej podczas odbywania aplikacji notarialnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna. Stosownie do art. 74 § 2 – ustawy Prawo o notariacie, aplikant aby mógł przystąpić do egzaminu, będącego w istocie ostatecznym sprawdzianem przydatności do zawodu notariusza, musi przedłożyć zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. W przedmiotowej sprawie, zdaniem samorządu zawodowego notariuszy przez odbycie aplikacji należy rozumieć również obowiązek stałego podnoszenia wiedzy zawodowej przez aplikanta notarialnego podczas odbywania aplikacji notarialnej. Stwierdzenie w negatywnej opinii przez notariusza-patrona, że skarżąca nie wywiązała się z tego obowiązku uznano za równoznaczne, że skarżąca nie odbyła aplikacji notarialnej. Stanowiska samorządu notariuszy, w świetle ustawy – Prawo o notariacie i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.), nie można podzielić. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r., jak podkreślał Sąd Najwyższy w tezie 2 wyroku z dnia 13 maja 2010 r. wydanym w sprawie III ZS 4/10, nie jest sprzeczne z ustawą. W tezie 3 tego wyroku stwierdzono, że rada izby notarialnej jest odpowiedzialna za organizację i odbywanie aplikacji notarialnej zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Istotnym w tej sytuacji jest prześledzenie, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego – ustawy i rozporządzenia – rozumienie wyrażenia "odbycie aplikacji", bowiem ten zwrot jest odmiennie rozumiany przez samorząd notarialny i skarżącą. Zgodnie z przepisem art. 72 ustawy – Prawo o notariacie: aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych (§ 1). Aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej (§ 2). Z treści § 2 cytowanego przepisu ustawy należy wyprowadzić stwierdzenie, że odbycie aplikacji, to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w § 1 – aplikacja musi zamknąć się w okresie ("trwa" jak stanowi ten przepis) 2 lat i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej". Przechodząc na grunt przepisów rozporządzenia należy stwierdzić, że odbywanie aplikacji nie odbiega od tak pojmowanego "odbywania aplikacji notarialnej" określonego w ustawie. W przepisach § 1 ust. 1 i 2 oraz § 6 rozporządzenia, odbywanie aplikacji notarialnej rozumie się jako odbywanie jej u notariusza, a więc należy rozumieć zgodnie z art. 72 § 1 ustawy, jako zaznajamianie się z całokształtem pracy notariusza. W § 5 ust. 1 rozporządzenia dookreślono okres owego zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza jaki jest wymagany dla aplikanta w wymiarze tygodniowym, któremu rada izby notarialnej wyznaczyła notariusza. W § 9 ust. 1 rozporządzenia przez odbywanie aplikacji w sądach w łącznym wymiarze 6 miesięcy rozumie się, zgodnie z art. 72 § 1 ustawy, odbycie szkolenie we wskazanych sądach przez zaznajomienie się z czynnościami tych sądów. W § 2 rozporządzenia określono obowiązki aplikanta notarialnego jako – sumienne wykonywanie powierzonych mu obowiązków i poleceń, uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych i stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Żaden z tych obowiązków, nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywna opinia powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Z omawianych przepisów ustawy – Prawo o notariacie i rozporządzenia należy wyprowadzić wniosek, iż oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji w okresie podanym w art. 72 § 1 ustawy. Tymczasem samorząd zawodowy notariuszy z pojęcia "odbycie aplikacji notarialnej" wyprowadza nieuprawniony wniosek, że w owym odbyciu aplikacji należy umieścić treść opinii notariusza-patrona i uzależnić wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od treści tej opinii. W ocenie Sądu w składzie orzekającym takie rozumienie tego określenia nie daje się wyprowadzić ani z przepisów ustawy ani z rozporządzenia. Przepis § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia nakłada na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia swojej wiedzy zawodowej ale weryfikacja poziomu wiedzy zawodowej, jak trafnie podnosi skarżąca, zostanie sprawdzona podczas egzaminu notarialnego. Cytowany przepis § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia, mający być podstawą dla uznania, że skarżąca nie odbyła aplikacji notarialnej bowiem ocena jej patrona jest negatywna, zdaniem Sądu w składzie orzekającym jest nie do zaakceptowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy organy samorządu pominęły relacje między aplikantem a jej patronem i zupełnie nie odniosły się do innych, pozytywnych opinii czterech notariuszy, u których skarżąca uzyskała bardzo dobre oceny. Istotą aplikacji notarialnej jest przygotowanie do egzaminu notarialnego. Art. 74 § 3 ustawy – Prawo o notariacie stanowi, iż egzamin notarialny polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego, do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania w wymienionych w tym przepisie dziedzinach prawa. W tej sytuacji nie można uznać, że warunkiem sine qua non ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia o jej odbyciu uprawniającego do przystąpienia do egzaminu notarialnego jest weryfikacja wiedzy aplikanta wyrażona w opinii notariusza, u którego aplikant odbywa aplikację. W tych warunkach, stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 72 i art. 74 § 2 P.o.n. w związku z art. 217 k.p.a. wydając zaskarżone uchwały (decyzje administracyjne) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowił w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.