VI SA/Wa 2346/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. K. na pismo Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] września 2016 r., znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do egzaminu kwalifikacyjnego na oficera elektroautomatyka okrętowego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] lutego 20116 r. P. K. (dalej zwany "skarżącym") zwrócił się do Przewodniczącego Centralnej Morskiej Komisji Egzaminacyjnej o zorganizowanie dla niego egzaminu na stopień oficera elektroautomatyka okrętowego. W odpowiedzi na powyższe pismo Przewodniczący Centralnej Morskiej Komisji Egzaminacyjnej w piśmie z dnia 18 lutego 2016 r. poinformował skarżącego, że termin takiego egzaminu został wyznaczony na dzień 27 czerwca 2016 r. W związku z powyższym skarżący złożył wnioski o dopuszczenie do egzaminu praktycznego i teoretycznego na stopień oficera elektroautomatyka okrętowego oraz złożył dokumenty, mające poświadczyć spełnienie przez skarżącego warunków formalnych pozwalających skarżącemu na przystąpienie do ww. egzaminu. W dniu 31 maja 2016 r. Centralna Morska Komisja Egzaminacyjna drogą mailową poinformowała skarżącego, że w związku z brakiem praktyki pływania oraz brakiem zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w MJE typu D na poziomie operacyjnym w dziale maszynowym w specjalności elektrycznej, skarżący nie może być dopuszczony do egzaminu praktycznego i teoretycznego na oficera elektroautomatyka okrętowego. Pismem z dnia 1 czerwca 2016 r. skarżący zwrócił się do Centralnej Morskiej Komisji Egzaminacyjnej o wydanie pisemnego stanowiska w sprawie niedopuszczenia go do przedmiotowego egzaminu. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] Przewodniczący Centralnej Morskiej Komisji Egzaminacyjnej poinformował skarżącego, że dopuszczenie do egzaminów przed Centralną Morską Komisją Egzaminacyjną uregulowane jest w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 17 lutego 2016 r. w sprawie egzaminów kwalifikacyjnych oraz wynagradzania członków zespołu egzaminacyjnego i obsługi administracyjnej egzaminu (Dz. U. z 2016 r. poz. 323). Zgodnie z § 7 ww. rozporządzenia do egzaminu teoretycznego Komisja dopuszcza osobę, która spełnia warunki do uzyskania dokumentu kwalifikacyjnego, określone m.in. w art. 64 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. z 2016 r. poz. 281), z wyjątkiem zdania egzaminu przed Komisją, natomiast do egzaminu praktycznego Komisja dopuszcza osobę, która odbyła szkolenie w morskiej jednostce edukacyjnej, wymagane do uzyskania odpowiedniego dokumentu kwalifikacyjnego. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 przedmiotowego rozporządzenia sprawdzenia, czy wnioskodawca spełnia ww. warunki, dokonuje osoba wyznaczona przez właściwego dyrektora urzędu morskiego na podstawie przekazanych przez sekretariat Komisji wniosków o dopuszczenie do egzaminu teoretycznego lub praktycznego wraz z wymaganymi załącznikami. Poinformowano skarżącego, iż w przypadku jego wniosku stwierdzono zarówno brak wymaganego wyszkolenia jak i brak wymaganej praktyki pływania, co stanowiło podstawę niedopuszczenia skarżącego do egzaminu. W piśmie zawarto także informację, że odmowa dopuszczenia do egzaminu stanowi czynność materialną techniczną i nie podlega kontroli w trybie odwoławczym. Skarżący pismem z dnia 20 lipca 2016 r. zatytułowanym "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", zwrócił się do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej o usunięcie naruszenia prawa powstałego w związku z treścią ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 17 lutego 2016 r. oraz stanowiskiem Przewodniczącego Centralnej Morskiej Komisji Egzaminacyjnej zawartym w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., polegającego na nieuregulowaniu w ww. rozporządzeniu uprawnienia strony do odwołania się od rozstrzygnięcia Przewodniczącego Komisji w przedmiocie odmowy dopuszczenia do egzaminu zawodowego. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej pismem z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] udzielił odpowiedzi na powyższe pismo skarżącego. Organ poinformował skarżącego, że nie posada upoważnienia ustawowego do "dodatkowego" szczegółowego uregulowania kwestii związanej z odwołaniem od rozstrzygnięć Centralnej Morskiej Komisji Egzaminacyjnej. Ponadto organ w obszernym wywodzie poinformował, że Centralna Morska Komisja Egzaminacyjna nie jest organem administracji państwowej, a czynności komisji konkursowej pozostają poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W skardze wniesionej do Sądu, skarżący wniósł o uznanie, że strona spełnia wymogi uzyskania oficera elektrotechnika okrętowego lub ewentualnie spełnia wymogi do przystąpienia do egzaminu kwalifikacyjnego na ww. stanowisko, oraz stwierdzenie wydania przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej ww. rozporządzenia z dnia 17 lutego 2016 r. z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że w związku z niejasnym brzmieniem skargi oraz pisma skarżącego z dnia 14 sierpnia 2017 r., będącego odpowiedzią na wezwanie Sądu do sprecyzowania zakresu zaskarżenia, Sąd uznał, że skarga dotyczy pisma Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] września 2016 r., znak: [...]. Zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a omawianego przepisu), oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 omawianego przepisu). Jak już wyżej wskazano, przedmiotem niniejszej skargi jest pismo Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], odnoszące się do odmowy dopuszczenia skarżącego do egzaminu kwalifikacyjnego na oficera elektroautomatyka okrętowego przez Centralną Morską komisję Egzaminacyjną. Na wstępie należy zgodzić się z organem, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, czynnościom przedmiotowej komisji egzaminacyjnej, podejmowanym na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 17 lutego 2016 r. w sprawie egzaminów kwalifikacyjnych oraz wynagradzania członków zespołu egzaminacyjnego i obsługi administracyjnej egzaminu, nie można przypisać cech czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Centralnej Morskiej Komisji Egzaminacyjnej nie można przypisać cech organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a., gdyż obowiązujące przepisy prawa w taki atrybut jej nie wyposażają. Podejmowane przez komisję czynności nie są ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie są aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Rozstrzygnięcie komisji nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Czynności komisji egzaminacyjnej pozostają zatem poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu zarówno pismo Przewodniczącego Centralnej Morskiej Komisji Egzaminacyjnej Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] jak i zaskarżone pismo Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] miały charakter pism informujących skarżącego m.in. o niemożności odwołania się skarżącego od rozstrzygnięcia Komisji w zakresie odmowy dopuszczenia skarżącego do egzaminu kwalifikacyjnego na oficera elektroautomatyka okrętowego w świetle przepisów ww. rozporządzenia, jak i o niemożności wprowadzenia przez Ministra Gospodarki Morskie i Żeglugi Śródlądowej uregulowań pozwalających odwołanie się od powyższego rozstrzygnięcia Centralnej Morskiej Komisji Egzaminacyjnej. W przedmiotowej sprawie, w świetle art. 3 p.p.s.a., stwierdzić należy, iż pismo Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] września 2016r. nie jest żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Ewidentnie nie jest ono decyzją ani postanowieniem wydawanym w postępowaniach wymienionych w pkt 2 - 3. Tym samym kluczową kwestią dla określenia możliwości poddania ww. pisma kontroli sądu administracyjnego pozostaje ustalenie, czy można je uznać za określony w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzuje się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej". Kolejnym elementem aktów i czynności jest element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, a jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Mając na uwadze powyższe kryteria, stwierdzić należy, że zaskarżone w niniejszej sprawie pismo ich nie spełnia. Nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślić należy, iż sformułowanie "dotyczy" użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odnosi się jedynie do bezpośredniego i ścisłego związku między aktem lub czynnością, a uprawnieniem bądź obowiązkiem. Tymczasem zaskarżone pismo z dnia [...] września 2016 r. w żaden sposób nie ustala jakiegokolwiek obowiązku dla skarżącego, jak również nie umożliwia mu realizacji konkretnego uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, stanowi jedynie informację organu o zaistniałym stanie sprawy. Zatem za niedopuszczalne należało uznać wniesienie skargi na akt nie objęty kontrolą sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 52 § 1 pkt 6 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.