VI SA/Wa 2349/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (nazywane dalej: "SKO") decyzją z [...] września 2017 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2015. 1659 ze zm.), art. 95a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907) po rozpatrzeniu odwołania M. W. (dalej: "Strona", "Skarżący") z [...] września 2017 r. utrzymało, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w całości w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...]orzekającą o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r. cofnął M. W. licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką nr [...] (zmienioną [...] lutego 2016 r na licencję nr [...]), udzieloną [...] czerwca 2015 r., podając w uzasadnieniu, że z uwagi na powtarzalność naruszeń jakich dopuścił się przedsiębiorca, które dotyczyły tego samego rodzaju czynów, tj. wykonywania przewozów przez kierowcę, który nie spełniał wymagań określonych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o transporcie drogowym prowadzi do zakwalifikowania tych zdarzeń jako rażącego naruszenia innych warunków wykonywania działalności objętej licencją. To zaś skutkuje wydaniem decyzji o cofnięciu licencji. SKO po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2016 r., decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...]utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Skarżący zwrócił licencję do organu licencyjnego [...] maja 2017 r. Prezydent [...]decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu niedopełnienia obowiązku zwrotu do organu licencyjnego druku licencji nr [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna. W uzasadnieniu opisano stan faktyczny sprawy oraz wskazano przesłanki merytoryczne i prawne, którymi kierował się Prezydent, podejmując rozstrzygnięcie. Wskazano też termin i sposób uiszczenia kary. Pismem z [...] września 2017 r. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 2017 r., wskazując, że została podjęta arbitralnie, z naruszeniem zasad i przepisów prawa. Skarżący wyjaśnił, że wcześniejsze zdanie licencji uniemożliwiał Stronie zły stan zdrowia. Ze względu na znaczny stopień orzeczonej niepełnosprawności i niemożność samodzielnego poruszania się nie był w stanie dostarczyć dokumentacji. SKO w uzasadnieniu wydanej decyzji z [...] września 2017 r. powołało się na przepis art. 95a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, dotyczący wymierzenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł., wskazując, że obowiązek zwrotu licencji w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna, wynika z art. 15 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. SKO stwierdziło, ze w analizowanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że decyzja o cofnięciu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką stała się ostateczna [...] marca 2017 r. Termin jej zwrotu upływał jeszcze w marcu 2017. Różnica w numerze licencji w decyzji cofającej licencję wynikała z faktu zmiany licencji w styczniu 2017 r, w trakcie postępowania odwoławczego dotyczącego cofnięcia licencji. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu niezwrócenia w ustalonym terminie licencji i wypisu z licencji jest niezależna od spełnienia jakiegokolwiek warunku. Niedopełnienie obowiązku zwrotu tych dokumentów w terminie ustalonym w ustawie zobowiązuje organ i jest to uznanie związane do nałożenia kary w ustalonej w tejże ustawie wysokości. Organ nie ma przy tym możliwości miarkowania wysokości tej kary, badania stopnia przyczynienia się przedsiębiorcy czy oceny okoliczności łagodzących. Naruszenie określonego przepisu, przewidującego obowiązek zwrotu dokumentów w ustalonym terminie, nakłada bowiem na organ obowiązek wymierzenia przedsiębiorcy kary w określonej wysokości, bez możliwości oceny okoliczności sprawy. SKO stwierdziło, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy argumenty Strony dotyczące złego stanu zdrowia nie mogły mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie. W tym zakresie mogłyby być rozważane przez Prezydenta [...], gdyby Skarżący zwrócił się z wnioskiem o umorzenie ww kary. Pismem z [...] października 2017 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję SKO z [...] września 2017 r., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 140 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez zaakceptowanie dokonania przez organ I instancji niewszechstronnej, arbitralnej oceny materiału dowodowego, jak również całkowite pominięcie w uzasadnieniu w decyzji argumentów i dokumentów przedstawionych przez Skarżącego, z których wynika, że do przekroczenia terminu, o którym mowa w art. 15 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym doszło wyłącznie na skutek kłopotów zdrowotnych Skarżącego, w szczególności: długotrwałego pobytu w szpitalu, związanego z leczeniem przewlekłego schorzenia układu [...]i [...]; stanu niepełnosprawności stwierdzonego orzeczeniem z [...] grudnia 2016 r., a także orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] listopada 2016 r. i wydaną na jego podstawie decyzją w przedmiocie przyznania renty; 2) art. 95 a ust 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez nieprawidłową interpretację i zastosowanie, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż decyzja o nałożeniu kary pieniężnej zapada na podstawie w/w przepisu w oderwaniu od okoliczności oraz przyczyn naruszenia terminu, o którym mowa w art. 15 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, również w sytuacji, gdy do przekroczenia tego terminu doszło z uwagi na bardzo zły stan zdrowia Skarżącego skutkujący pobytem w szpitalu i długotrwałą niedyspozycją zdrowotną. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Po rozpoznaniu skargi oraz po zapoznaniu się z materiałem dowodowym sprawy zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym Sąd uznał, że skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż podniesione w skardze. Sąd stwierdza, że istotna w niniejszej sprawie jest nowelizacja K.p.a, dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935), która zgodnie z art. 18, weszła w życie 1 czerwca 2017 r. Poprzez nowelizację zawartą w art. 1 pkt 40 tej ustawy, w dziale II K.pa., został dodany rozdział 14 w brzmieniu: "Rozdział 14 Dział IVa Administracyjne kary pieniężne". W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. W niniejszej sprawie Strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego [...] lipca 2017 r. Zatem organ zobowiązany był zastosować w sprawie przepisy Działu IVa K.p.a. W art. 189a § 2 K.p.a., ustawodawca uregulował sytuacje, w których nie mają zastosowanie przepisy Działu IVa Administracyjne kary pieniężne, stanowiąc, że: "W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się." Z art. 15 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wynika, że przedsiębiorca jest obowiązany zwrócić dokumenty, o których mowa w art. 11, organowi, który udzielił licencji, niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna. Kara pieniężna nałożona na Skarżącego w niniejszej sprawie została uregulowana w art. 95a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym kto, będąc zobowiązany do zwrotu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji lub wypisów z tych dokumentów albo świadectwa kierowcy nie zwraca ich organowi, który ich udzielił, w terminie 14 dni od dnia, w którym odpowiednio decyzja o cofnięciu zezwolenia, licencji, o czasowym cofnięciu wypisów z licencji wspólnotowej lub o cofnięciu świadectwa kierowcy stała się ostateczna, - podlega karze pieniężnej w wysokości 1000 zł. Przepisy ustawy o transporcie drogowym nie zawierają żadnych dodatkowych regulacji związanych z nakładaniem powyższej kary pieniężnej, w tym, m.in. nie regulują odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, co w świetle art. 189a § 2 K.p.a., oznacza, że w tym zakresie zastosowanie mają przepisy Działu IVa K.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę, powinny uwzględnić regulację wynikająca z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Podkreślenia wymaga, że Skarżący dokonał zwrotu przedmiotowej licencji, a niedotrzymanie ustawowego terminu tłumaczył długotrwałą niedyspozycją zdrowotną. Skarżący powołał się na pobyt w szpitalu i długotrwałą niedyspozycją zdrowotną, niezdolność do pracy oraz przyznanie renty przez lekarza orzecznika ZUS w okresie, w którym przypadał termin na zwrot licencji. Skarżący wskazał, że z decyzji lekarza orzecznika ZUS z [...] listopada 2016 r. wynika jednoznacznie, że Skarżący był całkowicie niezdolny do pracy od tego dnia, co legło u podstaw przyznania mu renty na mocy decyzji ZUS z [...] grudnia 2016 r. oraz wydania orzeczenia o uznania za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. W ocenie Skarżącego w/w okoliczności miały zasadnicze znaczenie, wskazując w szczególności na brak winy w przekroczeniu terminu do zwrotu licencji. Sąd stwierdza, że w świetle brzmienia art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., organy w trakcie prowadzonego postępowania winny rozważyć, czy okoliczności podniesione przez Strony dotyczące nieterminowego złożenia licencji mieszczą się w granicach znikomości naruszenia prawa, i czy nie było ono konsekwencją lekceważącego podejścia Skarżącego do jego obowiązków, lecz było efektem okoliczności niezależnych od Strony w związku ze stwierdzonymi schorzeniami układu [...] i [...] z obecnym deficytem powodującym niezdolność do pracy. Skarżący załączył do odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r. nakładającej karę z tytułu niedopełnienia obowiązku zwrotu do organu licencji, dokumenty medyczne potwierdzające jego stan zdrowia, wykluczający swobodne poruszanie się. Organ jednak nie uwzględnił podnoszonych przez Skarżącego okoliczności, uznając, że przepisy ustawy o transporcie drogowym nie dają możliwości oceny tych okoliczności nakładając na organ obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w przypadku naruszenia terminu zwrotu licencji. Sąd uznał, że organ, przyjmując powyższe stanowisko, naruszył art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało też niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, a więc naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ bowiem nie dokonał ustaleń, czy wskazane okoliczności miały istotnie wpływ na niedochowanie ustawowego terminu zwrotu przedmiotowej licencji, a w konsekwencji, czy waga naruszenia wynikającego z niedochowania tego terminu, jest znikoma. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że rozpoznając ponownie sprawę SKO winno rozważyć wystąpienie w sprawie przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. w postaci znikomości naruszenia prawa, a w konsekwencji odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Odnośnie do kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.