VI SA/Wa 235/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Magdalena Bosakirska Sędziowie : Sędzia Grażyna Śliwińska WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant: Andrzej Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2005 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłat za przejazd pojazdów nienormatywnych oddala skargę VI SA/Wa 235/05 Uzasadnienie R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. wniosła skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] października 2004r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłat za przejazd pojazdów nienormatywnych. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. pismem z dnia [...] marca 2002 r. zwróciła się do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności 53 decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wydanych w okresie od [...] stycznia 1997r. do [...] czerwca 1997r. zawierających zezwolenia na przejazdy jednorazowe pojazdów nienormatywnych, w części dotyczącej obowiązku regulowania opłat drogowych. W uzasadnieniu wniosku podano, że obowiązujące w dacie wydania tych decyzji przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidywały obowiązku nakładania opłat drogowych za przejazd pojazdem nienormatywnym poruszającym się w kolumnie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako organ właściwy do rozpoznania wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji powołując się na art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) w wersji obowiązującej w dacie wydania tych decyzji, który w jego ocenie zwalniał od opłat drogowych za przejazd pojazdem nienormatywnym kolumny wyłącznie pojazdów Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej, pogotowia ratunkowego, służby więziennej, urzędów celnych. Decyzją z dnia [...] września 2002r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. wniosła skargę na powyższe decyzje do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 19 marca 2004 r. wydanym w sprawie sygn. akt 6 II SA 3401/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone decyzje Generalnego Dyrektora dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu wyroku Sąd zakwestionował dokonaną przez organ zawężającą wykładnię art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stwierdzając, że "analiza tekstu przepisu art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż opłatom nie podlegały nie tylko przejazdy nienormatywnych pojazdów wymienionych w przepisie służb, ale również przejazdy kolumn pojazdów nienormatywnych, w rozumieniu ustawy z dnia 21 lutego 1983r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1992r. Nr 11, poz. 41)." Tak więc dla oceny możliwości zwolnienia od opłaty drogowej za przejazd pojazdem nienormatywnym zasadnicze znaczenie ma rozumienie pojęcia "kolumna pojazdów". W ocenie Sądu kategoria "kolumna pojazdów" nie odnosiła się tylko do pojazdów uprzywilejowanych i wymienionych w art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych służb, a zatem zwolnienia od opłat drogowych nie odnosiły się tylko do kolumn pojazdów tychże szczególnych służb. Zwolnienia dotyczyły także innych pojazdów pod warunkiem, że poruszały się one w kolumnie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozpatrując ponownie wniosek R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. z dnia [...] marca 2002r. decyzją z dnia [...] października 2004 r. stwierdził nieważność 7decyzji dot. zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych, odmawiając jednocześnie stwierdzenia nieważności pozostałych decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że z 53 zaskarżonych decyzji jedynie 7 dotyczyło przejazdu pojazdów nienormatywnych w kolumnie (konwoju), w związku z czym tylko w tych przypadkach należało stwierdzić nieważność decyzji. W przypadku pozostałych zezwoleń, niezależnie od tego czy zawierały one wymóg pilotowania pojazdu nienormatywnego przez jednego lub dwóch pilotów, czy też tego wymogu nie zawierały, nie można uznać, iż dotyczą one przejazdu pojazdów w kolumnie. Każde z tych zezwoleń dotyczy bowiem przejazdu wyłącznie jednego pojazdu nienormatywnego. Zezwolenia te nie wskazywały na przejazd pojazdów w kolumnach (konwoju), tak jak to miało miejsce w przypadku zezwoleń, których stwierdzono nieważność. To zaś, że pojazdy te były pilotowane przez odrębny pojazd lub pojazdy, nie oznacza, że poruszały się one jako kolumna pojazdów nienormatywnych. W związku z tym, przejazd jednego pojazdu nienormatywnego, który nie porusza się w kolumnie pojazdów nienormatywnych, nie podlega zwolnieniu z opłat drogowych. R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. wystąpiła w dniu [...] października 2004 r. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku zarzucono, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na wyrwane z kontekstu zdanie z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z którego wynikać ma zwolnienie od opłat za przejazd pojazdów nienormatywnych, wymienionych w przepisie służb, ale również kolumn pojazdów nienormatywnych w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem skarżącego organ błędnie zinterpretował uzasadnienie wyroku Sądu uznając, że zwolnienie od opłat dotyczy wyłącznie pojazdów nienormatywnych należących do wymienionych w przepisie służb, a także tych pojazdów nienormatywnych, które poruszają się w kolumnach. Art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie ogranicza bowiem pojęcia "kolumny" do przejazdu wyłącznie pojazdów nienormatywnych, jak próbuje to interpretować organ, ale dotyczy wszystkich pojazdów poruszających się w kolumnach według rygorów określanych w treści art. 47 Prawa o ruchu drogowym. Ponadto przepis art. 13 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ustalający zakres przedmiotowy opłat, dotyczył nie tylko pojazdów nienormatywnych, ale również poruszania się po autostradach i drogach ekspresowych, przepraw promowych, a także parkowania na drogach i z ponoszenia wszystkich tych opłat zwolnione były pojazdy wymienionych służb, ale także wszystkie pojazdy jadące w kolumnach, chociaż wcale nie musiały być one pojazdami nienormatywnymi. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2004 r. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał swoją wcześniejszą interpretację przepisu art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stwierdzając, że podstawą uznania w decyzji z dnia [...] października nieważności 7 zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych były zapisy w zezwoleniach stwierdzające, iż przejazdy pojazdów nienormatywnych odbywają się w kolumnach. Wymóg pilotowania pojazdów nienormatywnych nie oznacza natomiast, że dany pojazd nienormatywny poruszał się w kolumnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 kpa ze względu na to, że zezwolenia na przejazd pojazdów nienormatywnych, w części dotyczącej zastosowanych opłat, wydane zostały bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ nie zastosował się do wykładni przepisów przedstawionej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2004 r. Organ dokonał ponownie błędnej interpretacja przepisów gdyż stwierdził, że zwolnienia od opłat mogą dotyczyć wyłącznie przejazdu pojazdów nienormatywnych. Skarżący podkreślił, że o ile art. 13 ust. 2 ustawy o drogach publicznych określa przedmiot opłat, wymieniając m.in. możliwość pobierania opłat za przejazdy pojazdów o ciężarze i gabarytach przekraczających dopuszczalne normy, to ust. 3 pkt 1 wyraźnie zwalnia z opłat nie tylko przejazdy pojazdów wymienionych służb, ale również wszystkie pojazdy pod warunkiem, że poruszają się one w kolumnach i to niezależnie od tego, czy są one pojazdami nienormatywnymi. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że w jego ocenie, w odniesieniu do kolumn pojazdów zwolnienie od opłat mogło dotyczyć wyłącznie kolumn pojazdów nienormatywnych, tj. kolumn pojazdów, które opłacie podlegały. Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż przepis ten zwalniał z tego rodzaju opłat wszystkie pojazdy pod warunkiem, że poruszały się one w kolumnach. Dlatego rozpoznając ponownie wniosek skarżącego stwierdzono nieważność wyłącznie tych decyzji, które dotyczyły przejazdu w kolumnach pojazdów nienormatywnych. Przez pojęcie "kolumna pojazdów nienormatywnych" należy natomiast rozumieć co najmniej dwa pojazdy nienormatywne. Fakt pilotowania pojazdu nienormatywnego przez odrębny pojazd lub pojazdy nie oznacza, że porusza się on wówczas już jako kolumna pojazdów nienormatywnnych. Dlatego w przypadku zezwoleń, które zawierały wymóg pilotowania pojedyńczego pojadu nienormatywnego przez jednego lub dwóch pilotów nie można uznać, iż dotyczą one przejazdu pojazdów nienormatywnych w kolumnie. W takim przypadku mamy do czynienia jedynie z przejazdem pojedyńczego pojazdu nienormatywnego, który nie podlega zwolnieniu z opłat drogowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Skarga wniesiona przez R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził, aby decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2004 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] października 2004 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nie dokonał też rozstrzygnięcia wbrew wykładni przepisów przedstawionej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu swojego wyroku zakwestionował tylko dokonaną przez organ zawężającą wykładnię art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60 z późn. zm.) według której, zwolnienie od opłat drogowych za przejazd pojazdów nienormatywnych dotyczyć miało wyłącznie kolumn pojazdów Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej, pogotowia ratunkowego, służby więziennej, urzędów celnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zgadzając się z tą wykładnią stwierdził, że opłatom nie podlegały nie tylko przejazdy nienormatywnych pojazdów wymienionych w art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych służb, ale również przejazdy kolumn pojazdów nienormatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 21 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym. Sąd nie przesądził jednocześnie w uzasadnieniu swojego wyroku, co należy rozumieć pod pojęciem kolumny pojazdów nienormatywnych. Stwierdził tylko, że kategoria "kolumna pojazdów" nie odnosiła się tylko do pojazdów uprzywilejowanych i pojazdów wymienionych w art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych służb. Organ, uwzględniając interpretację przepisów dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawidłowo przyjął przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że zwolniony od opłaty drogowej był jednoczesny przejazd co najmniej dwóch pojazdów nienormatywnych, gdyż poruszały się one wtedy w kolumnie pojazdów nienormatywnych. Nie było natomiast podstaw do zwolnienia od opłaty drogowej przejazdu jednego pojazdu nienormatywnego wraz z jednym lub dwoma pojazdami pilotującymi, gdyż nie tworzyły one kolumny pojazdów nienormatywnych. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 13 ust. 2 przewidywała możliwość pobierania opłat drogowych za: przeprawy promowe na drogach publicznych, przejazdy po drogach publicznych pojazdów samochodowych o gabarytach i ciężarze przekraczającym dopuszczalne normy oraz parkowanie pojazdów samochodowych na drogach. W ust. 3 pkt 1 tego artykułu zwolnione zostały natomiast od opłat drogowych przewidzianych w ust. 2 przejazdy pojazdów Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej, pogotowia ratunkowego, służby więziennej, urzędów celnych oraz kolumny pojazdów w rozumieniu przepisów Prawa o ruchu drogowym. Art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie mógł więc przewidywać zwolnienia od opłat drogowych za przejazd pojazdów nienormatywnych kolumn innych pojazdów niż pojazdy nienormatywne, a więc pojazdów nie podlegających takim opłatom. W odniesieniu do kolumn pojazdów, zwolnienie od opłat drogowych za przejazd pojazdów nienormatywnych, mogło dotyczyć wyłącznie kolumn pojazdów nienormatywnych, a więc pojazdów podlegających takiej opłacie. Zwolnienie od opłat drogowych za przeprawy promowe na drogach publicznych oraz parkowanie pojazdów samochodowych na drogach dotyczyło natomiast także innych pojazdów niż pojazdy nienormatywne, pod warunkiem oczywiście, że poruszały się one w kolumnach. W świetle obwiązujących w dacie wydania zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych przepisów organ prawidłowo więc przyjął, że nie było podstawy do naliczenia opłaty drogowej w przypadku zezwoleń dotyczących równoczesnego przejazdu dwóch pojazdów nienormatywnych, gdyż tworzyły one kolumnę pojazdów nienormatywnych, a jednocześnie nie było podstaw do odstąpienia od naliczenia opłaty drogowej za przejazd jednego pojazdu nienormatywnego wraz z pojazdem lub pojazdami pilotującymi, gdyż nie stanowiły one kolumny pojazdów nienormatywnych. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.