VI SA/Wa 235/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nogal (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Asesor WSA Agnieszka Dauter-Kozłowska Protokolant starszy referent Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr DGK-VI.4770.4.2019.IK.18 w przedmiocie koncesji oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...], Minister Klimatu i Środowiska, dalej w skrócie zwany także "Ministrem", "organem" lub "organem koncesyjnym", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 735 z poźn. zm.), dalej jako: k.p.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2020 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 379) oraz w związku z art. 21 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz art. 29 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2014 r. poz. 613) w brzmieniu obowiązującym przez dniem 1 stycznia 2015 r., dalej jako: p.g.g., po rozpatrzeniu wniosku K. S.A. z siedzibą w L., dalej w skrócie zwanym także "K. S.A." lub "K.". o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w dniu [...] stycznia 2014 r. udzieleniem na rzecz L. Sp. z o.o. (dalej także "Skarżąca" lub "L.") koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "B.", położonym na terenie miasta G. oraz gmin: G. K. Ż., powiat G., województwo [...] oraz gmin: B. i S., powiat N., województwo [...], uchylił zaskarżoną koncesję nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i odmówił L. Sp. z o.o. udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "B.", położonym na terenie miasta G. oraz gmin: G., K. i Ż., powiat G., województwo [...] oraz gmin: B. i S., powiat [...], województwo [...]. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił następujący stan faktyczny. K. S.A. w dniu [...] kwietnia 2012 r. złożyła wniosek o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż rud miedzi w obszarze "B., który zmodyfikowała (co do obszaru) w dniu [...] lutego 2013 r. Jednocześnie na obszar pokrywający się z wnioskiem K. S.A., Spółka L. Sp. z o.o. złożyła wniosek o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "B." w dniu [...] sierpnia 2012 r. zmodyfikowany w dniu [...] kwietnia 2013 r. Wnioskowany przez L. Sp. z o.o. obszar "B." pokrywa się w części z fragmentami obszarów objętych wnioskami K. S.A. o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi "[...]". Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w obu toczących się równolegle postępowaniach Minister Środowiska w dniu [...] stycznia 2014 r. udzielił L. Sp. z o.o. koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "B.", położonym na terenie miasta G. oraz gmin: G., K. i Z., powiat G., województwo [...] oraz gmin: B. i S., powiat N., województwo L. Z kolei decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], Minister Środowiska odmówił K. S.A. udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi na obszarze "B.", położonym w granicach miasta G., gmin: G., Z. i K., pow. G., woj. [...] oraz gmin: S. i B., pow. N., woj. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał m.in., że: wnioskowany przez K. S.A. obszar "B." pokrywa się w części z fragmentem obszaru objętego wnioskiem L. Sp. z o.o. o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze ‘"B.". Uznał jednocześnie, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 62 K.p.a. pozwalające na rozpoznanie tych wniosków w jednym postępowaniu. Oceniając wniosek K., Minister Środowiska wskazał, że w północno – centralnym fragmencie przestrzeni "B.", wyznaczonej wnioskiem K., pokrywającym się z przestrzenią "B.", objętą wnioskiem L. Sp. z o.o. K. S.A. zaprojektowała zdecydowanie mniejszą liczbę obligatoryjnych rdzeniowych otworów wiertniczych (5) niż L. Sp. z o.o. (15). Wniosek K. S.A. zakłada także znacznie dłuższy (9 lat) okres niezbędny do przeprowadzenia wszystkich zaprojektowanych prac, niż L. Sp. z o.o. (5 lat), gdy szybsze pozyskanie nowych danych geologicznych, w szczególności potwierdzających występowanie w tej przestrzeni złoża rud miedzi możliwego do zagospodarowania w obecnych warunkach rynkowych, ekonomicznych i technicznych, stanowi wymierny pożytek dla interesu publicznego. Z uwagi na konieczność świadomego i racjonalnego gospodarowania zasobami kopalin z polskich złóż, im wcześniej uzyskane i zatwierdzone zostaną wiarygodne dane o parametrach górotworu i złoża kopaliny, tym szybciej możliwe będzie podjęcie działań takich jak: ochrona ich zasobów, odpowiedzialne udostępnianie tej przestrzeni zainteresowanym podmiotom, czy ewentualne umożliwienie jego zagospodarowania na podstawie stosownej koncesji. Organ stwierdził, że dokładność rozpoznania geologicznego jest wyrazem interesu publicznego i przemawia za udzieleniem koncesji o Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "B." na rzecz L. Sp. z o.o., która zaplanowała prace geologiczne wskazujące na możliwość osiągnięcia większej dokładności takiego rozpoznania. Nie mając możliwości jednoczesnego udzielenia koncesji obu wnioskodawcom, odmówił wnioskowi K. S.A. - w przedmiotowej części. K. S.A. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonej wydaniem obu decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz [...]. Zarzuciła Ministrowi Środowiska naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego jak i materialnego. Po rozpatrzeniu obu wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Środowiska decyzjami z dnia [...] lipca 2014 r. uchylił w całości swoje obie decyzje z [...] stycznia 2014 r. przekazując sprawę do ponownego rozpoznania – na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej "K.p.a.". Dopatrzył się, jak wskazał w uzasadnieniu, naruszenia przepisów postępowania, które powodują konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przyznał, że wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, nie powinien być też interpretowany rozszerzająco. Przesłanki warunkujące skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasacyjnej w trybie 138 § 2 k.p.a., które kumulatywnie zaistniały w niniejszej sprawie, to: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, 2) nie przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W skargach na obie powyższe decyzje pod sygn.: VISA/Wa 3235/14 i VISA/Wa 3236/14 L. sp. z o.o. z/s w Warszawie zarzuciła naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego i materialnego. Wyrokiem z dnia [...] lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3235/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu spraw ze skarg L. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopalin, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżone decyzje, w punkcie drugim, stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, w punkcie trzecim, zasądził od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie stwierdził, że skargi są zasadne, gdyż zaskarżone decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. naruszają prawo. Organ dokonał bowiem błędnej wykładni przepisów k.p.a., regulujących zasady i tryb prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w postępowaniu prowadzonym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji dokonał wadliwej interpretacji przepisów k.p.a. regulujących kompetencje orzecznicze organu w tym postępowaniu. Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom organu, do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma zastosowania § 2 art. 138 k.p.a., który statuuje możliwość wydawania przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasacyjnych, ponieważ "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Nie będą zatem miały zastosowania takie przepisy k.p.a., jak: art. 129 § 1, art. 132, art. 133, art. 136 ostatnie zdanie; art. 138 § 2. Pozostałe przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się wprost." (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 562). Na potwierdzenie swojego stanowiska Sąd I instancji przywołał również Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. prof. Marka Wierzbowskiego, prof. Aleksandry Wiktorowskiej (Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 718, teza 44), zgodnie z którym "Minister lub SKO w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydaje jedną z decyzji określonych w art. 138 § 1 k.p.a.; z uwagi na niedewolutywny charakter wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy katalog rozstrzygnięć organu rozpatrującego taki wniosek nie obejmuje decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a.". Sąd I instancji podzielił też stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1062/10, zgodnie z którym "orzekając w trybie art. 127 § 3 k.p.a. organ administracji działa jako "instancja" merytoryczna, (...)". Dalej, cechą sine qua non postępowania drugoinstancyjnego jest to, że toczy się ono przed innym organem niż ten, który rozpatrywał sprawę pierwotnie. Tymczasem postępowanie z wniosku jest ponownym rozpoznaniem sprawy przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, wzorowanym jedynie na postępowaniu odwoławczym, z istotnymi wszakże zmianami (uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06). Art. 138 § 2 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym "ma zastosowanie w sytuacji, kiedy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie ustalono stanu faktycznego sprawy w ogóle albo przynajmniej w znacznym stopniu, tzn. takim, którego nie da się usunąć w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Organ odwoławczy nie może wówczas usunąć braków postępowania wyjaśniającego pierwszej instancji i orzec co do meritum sprawy, ponieważ stanowiłoby to zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności postępowania (sprawa nie byłaby dwukrotnie rozpoznana, przez dwa różne organy). Musi w takim wypadku wydać decyzję kasacyjną – por. np. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2006, s. 612-613. W postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma to najmniejszego znaczenia, ponieważ nie można tu mówić o "pierwszej" lub "drugiej" instancji, gdyż obydwie decyzje zostały wydane przez tego samego ministra lub to samo samorządowe kolegium odwoławcze. Nie ma zatem najmniejszego znaczenia fakt, czy stan faktyczny sprawy zostanie ustalony w postępowaniu prowadzonym po raz pierwszy, czy po raz drugi." Innymi słowy, Minister Środowiska jako ten sam organ, który rozpoznawał sprawę, ma możliwość na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonać samokontroli wydanego rozstrzygnięcia. Minister Środowiska nie mógł przekazać sobie sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem przekazać sprawę można tylko innemu organowi. Organ nie może przekazać sobie sprawy, którą się sam zajmuje i to na nim spoczywa obowiązek ponownego rozstrzygnięcia jej decyzją. Sięgając jeszcze do literatury przedmiotu Sąd I instancji wskazał, że także komentatorzy wyłączają możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przy rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie. Np. A. Wróbel w Kodeksie postępowania administracyjnego, Komentarz (Zakamycze 2000, s. 704) wskazuje: "Z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji wynika, że w odniesieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie będą miały zastosowania te przepisy o postępowaniu odwoławczym, które są powiązane z cechą dewolutywności odwołania, tj. art. 129 § 1, art. 132, 136 in fine, art. 138 § 2 (powołując B Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 562). Ponadto WSA zwrócił uwagę, że NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 940/05 wskazał, że "Ten sam organ, który rozpoznał już sprawę, ma możliwość na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dokonać samokontroli wydanego rozstrzygnięcia. Nie może organ przekazać sobie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.), bowiem przekazać można sprawę tylko innemu organowi. Nie można przekazać sobie sprawy, którą się ten organ zajmuje i którą ma obowiązek rozstrzygnąć decyzją (art. 104 § 1 k.p.a.). Przekazanie sprawy sobie (art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.) stanowi rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten takiej sytuacji w ogóle nie przewiduje". Reasumując WSA stwierdził, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadząc postępowanie wyjaśniające i orzekając w warunkach zdeterminowanych treścią art. 127 § 3 k.p.a., Minister Środowiska mógł realizować swoje kompetencje orzecznicze tylko i wyłącznie w zakresie, w jakim wyznaczone one zostały przez odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Nie mógł więc wydać decyzji kasacyjnej, a to z tego powodu, że uchylając zaskarżoną decyzję nie mógł równocześnie przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia samemu sobie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA nakazał Ministrowi Środowiska odniesienie się do zarzutu, czy przyjęte i zastosowane w decyzjach z dnia [...] stycznia 2014 r. kryteria znajdują odzwierciedlenie w ustawie, utrwalonym orzecznictwie i doktrynie przedmiotu, czy należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające czy dowodowe, a następnie podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. – w możliwym zakresie określonym w pkt 1, 2 lub 3. Na marginesie Sąd zaznaczył, że gdyby nawet nie zgodzić się z poglądem odnośnie braku możliwości zastosowania § 2 art. 138 k.p.a., to i tak zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie mogłaby się ostać. Uzasadnienie podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd uznał bowiem za wewnętrznie sprzeczne. Organ koncesyjny wskazuje na wstępie, że "ani Prawo geologiczne i górnicze, ani k.p.a. nie zawierają definicji interesu społecznego oraz nie wskazują kryteriów, za pomocą których organ dokonuje wyboru podmiotu ubiegającego się o koncesję na kopaliny inne niż węglowodory (....)". Następnie, zarzuca naruszenie art. 9 k.p.a., zdanie pierwsze poprzez nie udzielenie "pełnej informacji stronom", "gdy informacja dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron (...)". Sprzeczność polega na zarzucie braku informacji w zakresie okoliczności prawnych, gdy organ sam wskazuje, że ustawodawca nie poddał regulacji prawnej ani kryteriów wyboru, ani definicji "interesu prawnego". W toku postępowania Minister - zgodnie ze wskazaniem WSA - powinien dokonać ponownej pełnej oceny wniosków o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż rud miedzi na spornym obszarze - dodatkowo odnosząc się do zarzutów strony wnioskującej o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w szczególności odpowiedzieć na pytanie, czy znajdują one podstawę prawną w ustawie. Poza tym, w ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez Ministra bez rażącego naruszenia procedury administracyjnej. Organ w decyzji odwoławczej podniósł, że miał na uwadze, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, pomijając jednak fakt, że obie strony w postępowaniu koncesyjnym były reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników i brały czynny udział w postępowaniu. Sąd I instancji stwierdził również, że jakiekolwiek hipotetyczne założenia nie mogą stanowić podstawy wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, bowiem przekraczają granice sprawy objęte wnioskiem. Tymczasem w decyzji organ stawia hipotezę co do zdarzeń mających miejsce "w przypadku modyfikacji wniosków polegających na zmianie liczby wierceń obligatoryjnych", kiedy doszłoby do zmiany kręgu podmiotów (stron) postępowania, a dla tych nowych stron zaistniałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ tym samym w sposób nieprawidłowy wyciąga konsekwencje prawne ze zdarzeń, które nie są objęte stanem faktycznym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. S.A., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną uznając, iż w świetle przepisów prawa nie miała ona sprawiedliwych podstaw. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r., K. S.A. wniosła o podjęcie czynności w postępowaniu po wydaniu prawomocnego wyroku w sprawie. W odpowiedzi na powyższe pismo, organ koncesyjny pismem z dnia [...] lutego 2019 r. poinformował K. S.A., że powodem niepodjęcia dotychczas czynności w sprawach był fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesłał Ministrowi Środowiska akta administracyjne przedmiotowego postępowania dopiero do dnia 11 czerwca 2018 r. W toku dalszych czynności, Prokuratura Okręgowa w S.. pismem z dnia [...] maja 2018 r., zażądała przekazania w oryginale akt przedmiotowych postępowań. Zgodnie z żądaniem prokuratury, akta w oryginale zostały przekazane w celu przeprowadzenia ich analizy. Zwrot przedmiotowych akt Ministrowi Środowiska następował etapami tj. były one doręczane w dniach: [...] listopada 2018 r., [...] listopada 2018 r., [...] grudnia 2018 r. oraz [...] grudnia 2018 r. Pismem oraz obwieszczeniem z dnia [...] lutego 2019 r. organ koncesyjny poinformował strony o toczącym się postępowaniu w II instancji. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. K. PM S.A. wniosła o: - połączenie przedmiotowej sprawy ze sprawą z wniosku K. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Środowiska w dniu [...] stycznia 2014 roku decyzji o odmowie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż rud miedzi w obszarze "B."; - wyznaczenie terminu wspólnej dla obu połączonych postępowań rozprawy administracyjnej podczas której strony mogłyby przedstawić stanowisko w zakresie możliwości zawarcia ugody administracyjnej w trybie art. 114 k.p.a. i ewentualne podjęcie czynności dla zawarcia ugody administracyjnej określonych w art. 116 k.p.a.; - ustalenie kryteriów rozpoznawania wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy dla wydania decyzji w poszczególnych sprawach w sytuacji, gdyby ostatecznie do zawarcia ugody administracyjnej nie doszło oraz o zwrócenie się do "KPZK" i/lub biegłych o ocenę Projektów Robót Geologicznych oraz trafności koncepcji rozpoznawania zawartych we wnioskach. Pismami z dnia [...] marca 2019 r. organ koncesyjny wezwał wnioskodawców do stawiennictwa w dniu [...] kwietnia 2019 r. w siedzibie Ministerstwa, celem złożenia wyjaśnień i udzielenia informacji w sprawie zakresu przedmiotowego postępowania, tj. obszaru, którym ma być objęta projektowana działalność. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. L. sp. z o.o. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, odnosząc się do ww. pism organu oraz pisma K. S.A. z dnia [...] lutego 2019 r., zaznaczając następujące kwestie: - rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie przeprowadza postępowania dowodowego w jego całokształcie, a w szczególności nie przeprowadza ponownie dowodów, które zostały już przeprowadzone w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji; - zastosowanie przez Ministra Środowiska przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy procedury "open door" wprowadzonej przez Nowelizację PGG doprowadziłoby do zmiany tożsamości sprawy, organ rozpatrywałby bowiem nową sprawę, co nie jest dopuszczalne na gruncie aktualnie prowadzonego postępowania — zakres rozstrzygnięcia sprawy przez decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją pierwszoinstancyjną; - nie jest zasadne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w toku prowadzonego aktualnie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; - brak możliwości zastosowania art. 62 k.p.a. w przypadku konkurencyjnych wniosków koncesyjnych na częściowo pokrywających się obszarach. W dniu [...] kwietnia 2019 r. odbyły się czynności związane ze złożeniem przez L. sp. z o.o. wyjaśnień w sprawie, które zostały zaprotokołowane, a protokół znajduje się w aktach sprawy. Prowadzący czynność poinformował wówczas Stronę, iż spotkanie dotyczy wyłącznie granic obszaru koncesyjnego i jest związane z efektywnością i ekonomiką postępowania. W toku wskazanej czynności prowadzący czynność zapytał Stronę, czy jest skłonna dostosować wniosek do obszaru koncesyjnego dla sumy przestrzeni obszarów, zawartej w obu złożonych wnioskach koncesyjnych, względnie czy jest skłonna aby dla całości przestrzeni przyjmować jako przedmiot postępowania jedynie wspólny obszar dla obu wniosków. L. sp. z o.o. złożyła oświadczenie pisemne oraz przedłożyła je organowi koncesyjnemu, wskazując m.in. że obszary koncesyjne zostały określone w decyzjach koncesyjnych z [...] stycznia 2014 r., a postępowania drugoinstancyjne nie służą ich zmianie; zmiana obszarów, a w szczególności ich rozszerzenie stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Strona nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że zmiana obszarów koncesyjnych byłaby korzystna dla obu spółek, co więcej, zmiana ta jest niezgodna z istotą postępowania drugoinstancyjnego, jak również mogłaby doprowadzić do rażącego naruszenia prawa. L. sp. z o.o. w pismach z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] czerwca 2019 r., [...] maja 2020 r. i [...] września 2020 r. podtrzymywała swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. K. PM S.A. w pismach z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] lipca 2019 r., [...] lutego 2020 r. i [...] listopada 2020 r. podtrzymywała swoje stanowisko wyrażone w pismach z dnia [...] lutego 2019 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. organ koncesyjny poinformował strony postępowania o wejściu w życie w dniu 24 marca 2020 r. ustawy z dnia 23 stycznia 2020 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 379), która zakłada, że niniejsze postępowanie będzie się toczyło na podstawie przepisów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2015 r. Pismem z tego samego dnia organ koncesyjny zwrócił się do wnioskodawcy o udzielenie informacji na piśmie, czy dane zawarte we wniosku, w szczególności dane zawarte w załączonych do wniosku wypisach z ewidencji gruntów dotyczące właścicieli nieruchomości (na których zgodnie z wnioskiem przewidziane jest prowadzenie robót geologicznych) i czy ich adresy są aktualne. W odpowiedzi na ww. pismo organu L. sp. z o.o. pismem z dnia [...] maja 2020 r. przedstawiła informacje o zmianach właścicielskich działek, na których zaprojektowano roboty geologiczne. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ koncesyjny wezwał wnioskodawcę o przedłożenie aktualnych wypisów z ewidencji gruntów do działek, na których zaprojektowano roboty geologiczne. W odpowiedzi Spółka przedłożyła odpowiednie dokumenty pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. W związku ze zmianami właścicieli nieruchomości, na których zaplanowano roboty geologiczne, i wynikającym z tym ustaleniem aktualnego kręgu stron postępowania, organ koncesyjny pismami z dnia [...] września 2020 r. poinformował nowych właścicieli działek o uzyskaniu interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu oraz Starostę Powiatu G. i Państwa K. o utraceniu interesu prawnego w sprawie. Pismem z dnia [...] września 2020 r. organ koncesyjny zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie się prawem do nieruchomości, w granicach których ma być wykonywana zamierzona działalność, lub prawem, o ustanowienie którego ubiega się wnioskodawca, a także przedłożenia dowodów potwierdzających to prawo lub fakt ubiegania się o nie (np. w formie stosownej umowy, oświadczenia właściciela nieruchomości, że prowadzone są z nim rozmowy dotyczące ustanowienia takiego prawa lub wniosek złożony do właściwej instytucji o ustanowienie takiego prawa). Do powyższego wezwania L. sp. z o.o. odniosła się pismem z dnia [...] października 2020 r. przedkładając dowody potwierdzające fakt ubiegania się o prawo dostępu do nieruchomości. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. organ koncesyjny zawiadomił strony postępowania o rozprawie administracyjnej w dniu [...] stycznia 2021 r. w siedzibie Ministerstwa Klimatu i Środowiska. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie organu L. sp. z o.o. pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. podtrzymała dotychczasowe wnioski oraz potwierdziła stawiennictwo na rozprawie administracyjnej. W dniu [...] stycznia 2021 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której stawiły się K. S.A. oraz L. sp. z o.o. Na rozprawie organ koncesyjny wysłuchał stanowisk Stron, w tym w zakresie kompromisowego załatwienia sprawy, przedstawił obiektywne kryteria oceny wniosków koncesyjnych obowiązujących w niniejszej sprawie oraz zakreślił termin 14 dni na przedstawienie ostatecznych stanowisk stron w sprawach. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. K. S.A. poinformowała, że przedłożyła zaktualizowany wniosek koncesyjny wraz z PRG w postępowaniu o nr [...], odniosła się do stanowiska L. sp. z o.o. przedstawionego w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r., przedstawiła merytoryczne stanowisko w sprawie, a także podtrzymała dotychczasowe wnioski o połączenie do wspólnego rozpoznania niniejszego postępowania z postępowaniem prowadzonym z wniosku koncesyjnego K. o nr [...], jak i o skierowanie wniosków koncesyjnych oraz PRG wnioskodawcy oraz Strony (złożonych w postępowaniu o sygn. akt: [...]) do oceny Komisji Zasobów Kopalin. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. L. sp. z o.o. przedstawiła stanowisko w sprawie po rozprawie administracyjnej, podtrzymując dotychczas wniesione wnioski oraz dołączyła szereg załączników stanowiących uwagi do oceny wniosków koncesyjnych i zakresu programu robót geologicznych przedstawionej przez K. S.A., listę opracowań wykonanych na zlecenie M. w ramach kompleksowego programu poszukiwań złóż rud miedzi i srebra na [...] oraz podsumowanie prac przeprowadzonych na zlecenie Spółek należących do M. w ramach kompleksowego programu poszukiwań złóż rud miedzi i srebra na [...]. W kolejnym piśmie z tego samego dnia Spółka odniosła się do przedstawionych na rozprawie administracyjnej kryteriów oceny wniosków, przedstawiła swoje porównanie wniosków na podstawie kryteriów przyjętych przez organ koncesyjny, odniosła się do kwestii braku możliwości modyfikacji wniosków oraz braku uzasadnienia dla ugody administracyjnej jako jedynego środka osiągnięcia konsensusu w sprawie. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. organ koncesyjny zwrócił się do wnioskodawcy o przedłożenie ostatecznych wersji wszystkich wniosków na nośnikach elektronicznych, co spółka uczyniła [...] lutego 2021 r. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. L. sp. z o.o. odniosła się do kwestii modyfikacji wniosków koncesyjnych przez K. SA. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. K. SA odniosła się do stanowisk i zarzutów L. sp. z o.o. przedstawionych w pismach z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. organ koncesyjny, działając na podstawie art. 23 ust. 2 pkt. 1 P.g.g. zwrócił się do organów współdziałających o zaopiniowanie projektu rozstrzygnięcia w sprawie (zgodnego w wnioskiem). Wójt Gminy G. postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., Burmistrz B. postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., Wójt Gminy Z. postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. oraz Wójt Gminy S. postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. pozytywnie zaopiniowali projekt rozstrzygnięcia w sprawie. Prezydent Miasta G. nie zajął stanowiska w sprawie, w związku z czym organ koncesyjny, zgodnie z art. 9 ust. 2 PGG uznał, że aprobuje on przedłożony projekt rozstrzygnięcia sprawy. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. L. sp. z o.o. przedstawiła kolejne stanowisko w sprawie wnosząc o umożliwienie Spółce uzyskania dostępu do całości kompletnych i ponumerowanych akt sprawy, obejmujących w szczególności wszelkie pisma organu i K. oraz metrykę sprawy zawierającą wykaz wszelkich czynności podjętych w postępowaniu. W dniu [...] marca 2021 r. organ koncesyjny zawiadomił o zakończeniu postępowania zapewniając stronom prawo do czynnego uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu, a także do przedstawienia stanowiska w sprawie. W nawiązaniu do powyższego K. S.A. pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. przedstawił stanowisko w sprawie podtrzymując dotychczasową argumentację. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. L. sp. z o.o. zajęła stanowisko w sprawie podtrzymując dotychczasową argumentację. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., organ uchylił w całości zaskarżoną koncesje nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i odmówił L. Sp. z o.o. udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "B.", położonym na terenie miasta G. oraz gmin: G., K. i Z., powiat G., województwo [...] oraz gmin: B. i S., powiat N., województwo [...]. W uzasadnieniu wskazał, na przewagę wniosku K. S.A. "B." (nota 85%) nad wnioskiem L. sp. z o.o. (nota 10%). Argumentował, że w toku postępowania, dokonał nie tylko porównania obu wniosków w oparciu o wymienione w decyzji kryteria, ale również przeprowadził całościową analizę merytoryczną zaprezentowanych przez wnioskodawców koncepcji prowadzenia działalności poszukiwawczo-rozpoznawczej w obrębie udokumentowanego już złoża rud miedzi "B." w kategorii rozpoznania C1 + C2. Analiza ta obejmowała zestawienie przedstawionych wniosków z dotychczasowym stanem wiedzy na temat znajdującego się w proponowanym obszarze badań złożem rud miedzi "B." oraz możliwość osiągnięcia zamierzonego celu koncesji przy wykonaniu proponowanych prac i robót geologicznych. W związku z uznaniem za możliwe osiągnięcia zamierzonych celów w przypadku realizacji obu koncepcji przedstawionych w konkurencyjnych wnioskach, organ koncesyjny dokonał ich dodatkowej analizy w odniesieniu do możliwości powiększenia ilości informacji geologicznej odnoszącej się do złoża rud miedzi "B.". Celem niniejszej analizy było określenie różnic pomiędzy zaprezentowanymi przez wnioskodawców koncepcjami oraz określenie w jaki sposób wpływać będą one na ilość i charakter uzyskanej nowej informacji geologicznej. Zgodnie z treścią przedstawionego wniosku, L. sp. z o.o. nie przewidziała do realizacji dodatkowych otworów wiertniczych, których wykonanie uzależnione byłoby od wyników wcześniejszych prac. W związku z powyższym przedstawioną koncepcję uznano za ostateczną i w takiej formie poddana została ona ocenie. Organ koncesyjny po przeprowadzeniu porównania obu konkurencyjnych wniosków oraz dokonania ich wzajemnego zestawienia, tak w sposób ogólny jak również szczegółowy w oparciu o przyjęte kryteria porównawcze uznał, że pomimo dłuższego czasu potrzebnego na przeprowadzenie zamierzonych prac i robót geologicznych oraz górniczych, większą ilość nowych danych geologicznych zapewni realizacja koncesji z wniosku K. S.A. W interesie publicznym leży pozyskanie jak najbardziej kompleksowych informacji na temat bazy surowcowej kraju. W przypadku koncesji poszukiwawczo-rozpoznawczych realizowanych w obszarach o wstępnie udokumentowanych zasobach kopalin użytecznych, rośnie znaczenie informacji geologicznej odnoszącej się nie tylko do potencjału złożowego danego obszaru ale także do warunków geologiczno-górniczych w jakich występuje złoże. Szczegółowość rozpoznania geologicznego odgrywa zasadniczą rolę przy określeniu warunków technicznych oraz ekonomicznych potencjalnego zagospodarowania złoża. W przypadku złoża rud miedzi "B." w interesie publicznym leży nie tylko dokładne oszacowanie zasobów już częściowo udokumentowanych lub zasobów prognostycznych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie złoża, ale również określenie w możliwie najpełniejszy sposób wszystkich parametrów istotnych dla przyszłego zagospodarowania złoża w sposób umożliwiający prowadzenie racjonalnej gospodarki jego zasobami. W związku z powyższym organ koncesyjny postanowił uchylić w całości zaskarżoną koncesję nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i odmówić L. sp. z o.o. udzielenia koncesji w obszarze "B.", równocześnie udzielając koncesji nr [...] na rzecz K. S.A. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1. rażące naruszenie art. 15 k.p.a., art. 29 p.g.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2015 r., art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1133 ze zm., "Nowelizacja p.g.g.") i art. 153 p.p.s.a. poprzez: - uwzględnienie w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie nowego wniosku koncesyjnego K. S.A. z siedzibą w L. w obszarze "B." (i jego rozpatrzenie przez Organ w równolegle prowadzonej sprawie z wniosku K. o udzielenie koncesji w ww. obszarze), co skutkowało rozstrzygnięciem nowej sprawy administracyjnej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania oraz wbrew wiążącym Organ wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3235/14, a w rezultacie doprowadziło do bezprawnego uchylenia na podstawie zaskarżonej decyzji koncesji Skarżącej w obszarze "B." i jej odmowy; 2. rażące naruszenie art. 153 p.p.s.a. w z zw. z art. 15 i art. 136 k.p.a. poprzez: - niezastosowanie się do wiążących Organ wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w Wyroku WSA i Wyroku NSA i przeprowadzenie, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, w toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postępowania wyjaśniającego "od nowa" w całości, w oderwaniu od postępowania przeprowadzonego w pierwszej instancji i materiału dowodowego dotychczas zgromadzonego w sprawie; 3. rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 73 i art. 74 k.p.a. w zw. z art. 28ha p.g.g. w aktualnie obwiązującym brzmieniu i art. 18 ust. 3 Nowelizacji p.g.g., poprzez: - niedochowanie standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, - prowadzenie postępowania w sposób niejawny, - podejmowanie działań dyskryminujących Skarżącą, - uniemożliwienie Skarżącej uczestnictwa w sprawie, w szczególności poprzez bezpodstawne objęcie klauzulą poufności wszystkich informacji wskazanych przez K., brak udostępnienia Skarżącej całości akt sprawy i celowe, nieuzasadnione ukrywanie przed Skarżącą niektórych dokumentów zgromadzonych w toku postępowania; 4. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez: - brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, - brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, w szczególności nieuzasadnione pominięcie i nierozpatrzenie wniosków oraz stanowisk przedkładanych przez Skarżącą w toku postępowania, a mających decydujący wpływ na jego rozstrzygnięcie. W oparciu o tak postawione zarzuty wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie oraz wniosków dowodowych. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wskazał, że wbrew twierdzeniom L. sp. z o.o. przedłożony przez K. S.A. wniosek z dnia [...] stycznia 2021 r. nie można było uznać za nowy. Wnioskodawca K. S.A. przewidział w nim prowadzenie działalności polegającej na poszukiwaniu i rozpoznawaniu rud miedzi w niezmienionym obszarze. Omawiany wniosek został przedłożony z zachowaniem tożsamości obszarowej, tożsamości działalności oraz jej przedmiotu i celu. To samo dotyczy uaktualnionej wersji projektu robót geologicznych w obszarze "B." z dnia [...] stycznia 2021 r. stanowiącej integralną część wniosku. Organ podniósł, iż do czasu zakończenia postępowania administracyjnego wnioskodawca jest zawsze dysponentem swojego wniosku koncesyjnego. Organ koncesyjny dla zachowania tożsamości przedmiotowej i podmiotowej prowadzonej sprawy administracyjnej uznał za niemożliwe dokonywanie modyfikacji wniosków koncesyjnych w zakresie obszaru, rodzaju i przedmiotu działalności, gdyż dokonanie zmian w powyższym zakresie spowodowałoby przymus uznania, iż w toku postępowania przedłożony został całkowicie nowy wniosek koncesyjny. Uczestnik postępowania swoje stanowisko w sprawie przedstawił w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2021 r, wnosząc jak organ o oddalenie skargi. Na odpowiedź organu na skargę strona skarżąca złożyła replikę pismem z [...] sierpnia 2021 r. Do stanowiska Skarżącej odniósł się uczestnik postępowania w piśmie z [...] września 2021 r., do którego odniosła się następnie Skarżąca w piśmie z [...] września 2021r. Wyrokiem z dnia 29 września 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w innym stanie faktycznym oraz prawnym niż decyzja pierwszoinstancyjna, w związku z czym brak jest w tym przypadku zachowania w pełni tożsamości spraw rozpatrywanych przez organ w obu instancjach. O istnieniu tożsamości sprawy administracyjnej niewątpliwie przesądza okoliczność zachowania identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków danego podmiotu, w tym przypadku koncesjonariusza. Zmiana wniosku w zakresie w jakim rzutuje on na treść, czy zakres praw do koncesji, jakie mogą być nabyte w drodze decyzji administracyjnej, może bowiem prowadzić do zmiany granic przedmiotowych danej sprawy administracyjnej lub do zmiany granic podmiotowych sprawy administracyjnej, jeżeli prowadzi do rozszerzenia kręgu stron postępowania względem dotychczas przeprowadzonego postępowania. Może to w efekcie doprowadzić do powstania nowej sprawy administracyjnej (vide wyrok NSA z 20 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1026/11). Zatem, w ocenie WSA, omawiane wnioski koncesyjne Skarżącej oraz uczestnika postępowania - różniły się także pod względem prawnym, gdyż treść zmienionego wniosku K. S.A. wraz projektem robót geologicznych (PRG) została dostosowana do nowych wymogów formalno-prawnych (vide s. 2 wniosku), chociaż organ w podstawie prawnej skarżonej decyzji wskazuje na zastosowanie w tej sprawie przepisów "starego prawa" tj. obowiązujących przed 1 stycznia 2015 r. przepisów p.g.g. . Ich stosowanie powinno zatem dotyczyć całokształtu rozpoznanej przez organ sprawy, nie tylko trybu prowadzenia postępowania. Zgodnie bowiem z przepisem przejściowym art. 18 ust. 3 nowelizacji p.g.g. wprowadzonym przez art. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2020 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 379): "Do postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia wżycie niniejszej ustawy w zakresie udzielenia koncesji, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy dotychczasowe". Oznacza to, że do wniosku koncesyjnego, bez względu na zakres jego zmiany, znajdowały zastosowanie w całej rozciągłości przepisy obowiązujące do dnia 31 grudnia 2014 r., w tym także przepisy wykonawcze dotyczące opracowywania projektów robót geologicznych (PRG). Powyższe, w ocenie WSA, stanowiło istotne rozszerzenie zakresu sprawy administracyjnej rozpoznanej przez organ w II instancji poprzez zmianę jej tożsamości podmiotowo-przedmiotowej. Ponadto, organ postępowanie koncesyjne w tej sprawie prowadził z uwzględnieniem nowego stanu prawnego, w oderwaniu od treści decyzji wydanej w I instancji, od której wniesiono środek odwoławczy w postaci ponownego rozpoznania sprawy. Istotą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zdaniem WSA dwukrotne, merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Ze względu właśnie na zasadę dwuinstancyjności, na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy administracyjnej. Organ powinien był dokonać oceny prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, na podstawie ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, odnosząc się przy tym do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero po rozpatrzeniu tych zarzutów, w razie stwierdzenia wadliwości zgromadzonego materiału dowodowego lub jego oceny, powinien podjąć decyzję o przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie. Tymczasem, z naruszeniem zasady dewolutywności rozpoznania sprawy administracyjnej oraz wbrew wiążącym organ wytycznym wyroku WSA w Warszawie, rozpoznał on w postępowaniu odwoławczym (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w istocie nową sprawę administracyjną, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w całości od nowa, tj. w oderwaniu od dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, tak jakby decyzja pierwszoinstancyjna nie została wydana, a postępowanie w II instancji nie dotyczyło kontroli wydanej wcześniej przez ten sam organ decyzji. Takie działanie organu w istotnym stopniu narusza więc zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., a także pozostaje niezgodne z wiążącymi organ wytycznymi zawartymi w ww. wyroku sądu administracyjnego, co oznacza także naruszenie art. 153 p.p.s.a. W ocenie WSA powyższa reguła intertemporalna dotyczy także stosowania w przeprowadzonym postępowaniu drugoinstancyjnym, zakończonym skarżoną decyzją, nie tylko przepisów prawa materialnego ale także prawa procesowego w dotychczasowym brzmieniu, a nie w brzmieniu aktualnym, jak to przyjął organ. Dotyczy to w szczególności art. 28ha ust.1-3 p.g.g. i nadaniu w oparciu o ten przepis klauzuli poufności niektórym dokumentom i informacjom zawartym w zmienionym wniosku K. S.A. Przepis ten ze względu na ww. regułę intertemporalną nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie, w związku z czym skarżąca w istocie została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie mogła odnieść się do treści wniosku koncesyjnego K. S.A., co potwierdzają także informacje o braku możliwości udostępnienia skarżącej przez organ wszystkich akt postępowania koncesyjnego prowadzonego w II instancji, jak to wynika z akt administracyjnych sprawy, w związku z czym nie było konieczne przeprowadzanie przez WSA dodatkowych dowodów na tę okoliczność. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Klimatu i Środowiska zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie w przypadku stwierdzenia przez organ słuszności zarzutów strony odwołującej się lub wystąpienia innych powodów wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej możliwe było jej uchylenie i prowadzenie postępowania od początku, według nowych już kryteriów oceny wniosków koncesyjnych, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organ przyjął nowe kryteria oceny, w oderwaniu od kryteriów z postępowania zakończonego wcześniej wydaną decyzją, 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 15 i 136 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w toku prowadzonego postępowania drugoinstancyjnego z naruszeniem zasady dewolutywności rozpoznania administracyjnej sprawy organ rozpoznał nową sprawę administracyjną, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające od nowa, 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 10 i art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1913 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż w sprawie niniejszej L. Sp. z o.o. w istocie została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie mogła odnieść się do treści wniosku koncesyjnego K. S.A. co potwierdzają informacje o braku możliwości udostępnienia L. Sp. z o.o. przez organ wszystkich akt postępowania koncesyjnego prowadzonego w II instancji, podczas gdy ograniczenie zasady jawności prowadzonego postępowania administracyjnego było uzasadnione tajemnicą przedsiębiorstwa K. S.A., a K. S.A. podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności przekazywanych informacji, a zastrzegane w toku postępowania informacje miały niewątpliwie wartość gospodarczego, 5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak samodzielnego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istoty niniejszej zawisłej przed nim sprawy sądowoadministracyjnej. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o orzeczenie o kosztach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła także K. S.A. w L. zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na niezasadnym uchyleniu decyzji organu i przyjęciu, że organ, w toku postępowania w trybie art. 127 § 3 k.p.a. (tj. w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy), nie zastosował się do wyrażonej w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3235/14 ("Wyrok WSA 2015") oceny prawnej, oraz zawartych w nim wskazań co do dalszego postępowania, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na oparciu wydanego orzeczenia o odmienną ocenę prawną od oceny wyrażonej w Wyroku WSA 2015 i wskazanie, że w przypadku stwierdzenia słuszności zarzutów strony odwołującej możliwe było uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i prowadzenie postępowania od początku, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. polegające na niezasadnym uchyleniu decyzji organu i przyjęciu, że w toku postępowania organ, w trybie art. 127 § 3 k.p.a., w istocie rozpoznał nową sprawę administracyjną i wydając decyzję merytoryczną rozpoznał nową sprawę naruszając zasadę dwuinstancyjności ze względu na zmianę zakresu prac geologicznych, które były konsekwencją modyfikacji wniosku K., 4. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na oparciu zaskarżonego Wyroku na własnych ustaleniach Sądu I instancji, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy bądź pomijających ich istotną część, w szczególności poprzez zarzucenie rzekomego zastosowania przez Organ przepisów p.g.g. "po nowelizacji", 5. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezasadnym uchyleniu decyzji organu i uznaniu, że doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej i pozbawienia L. możliwości udziału w pełnym zakresie w postępowaniu administracyjnym wskutek objęcia tajemnicą przedsiębiorcy niektórych danych wniosku koncesyjnego i Projektu Robót Geologicznych K., 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji i wydanie zaskarżonego Wyroku wyłącznie na podstawie zarzutów skargi złożonej przez L., w tym zarzutów dotyczących m.in. niezachowania tożsamości sprawy w jej toku instancyjnym oraz naruszenia zasady dwuinstancyjności, 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewystarczającym, w świetle tego przepisu, uzasadnieniu wyroku, 9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 1 pkt 1 p.g.g. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji i wydanie zaskarżonego Wyroku uchylającego decyzję organu nie uwzględniając aktualnych, na dzień rozstrzygania, okoliczności sprawy, w tym rozpoczęcia prac zgodnie z harmonogramem udzielonej K. Koncesji i skutków prawnych tego zdarzenia, 10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 p.g.g., 24 ust. 1 i 2, art. 25 ust. 1 i 2 p.g.g., w brzmieniu sprzed Nowelizacji p.g.g. z dnia 1 stycznia 2015 r. i przepisów § 1 ust. 1-4, § 2, § 3 ust. 1, § 4 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów robót geologicznych, w tym robót których wykonywanie wymaga uzyskania koncesji w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 1 lipca 2015 r. - poprzez ich błędne zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że zmieniony wniosek koncesyjny złożony przez K. i sposób jego uwzględnienia przez organ naruszał wskazane przepisy. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o rozpoznanie skargi L. i jej oddalenie w całości albo też w przypadku uznania, że nie sposób rozstrzygnąć sprawy co do meritum, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Wyrokiem z dnia 21 września 2021 r. (sygn. akt II GSK 1106/22) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz orzekł o kosztach. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że tylko część podniesionych zarzutów okazała się zasadna w części, w jakiej nawiązują do błędnego zarzucenia organowi przez sądowi I instancji naruszenia art. 153 p.p.s.a., wadliwej oceny uprawnień organu w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też błędnego uznania, że doszło do przekroczenia granic postępowania dowodowego oraz uzgodnieniowego. Zdaniem NSA zachowana została tożsamość postępowania administracyjnego I instancyjnego, jak i remonstracyjnego. NSA podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. nie jest typowym postępowaniem odwoławczym, a specyficznym postępowaniem remonstracyjnym. Uwzględniając tę okoliczność, zdaniem NSA została zachowana tożsamość postępowania pierwszoinstancyjnego i remonstracyjnego. Istotą tożsamości podmiotowej sprawy jest bowiem tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, co zostało sprawie zachowane. W ocenie NSA nie zachodziło zatem w sprawie rozpatrzenie sprawy poza zakresem sprawy pierwszoinstancyjnej, gdyż ze względu na specyfikę procedowania w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także wobec zakresu związania wcześniejszymi wyrokami sądów administracyjnych oraz określenia nowych kryteriów oceny wniosków koncesyjnych, zakomunikowanych stronom na rozprawie administracyjnej dnia 4 stycznia 2021 r., Minister mógł ocenić wnioski obu stron z uwzględnieniem ich modyfikacji, których wniesienie umożliwił obu stronom, w dwóch formalnie odrębnych sprawach. Z uwagi na to NSA nie zgodził się z twierdzeniem kwestionującym możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Ministra przed wydaniem koncesji w 2021 r. i dopatrywaniem się w takim działaniu naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. NSA podkreślił, że modyfikacja wniosku koncesyjnego przez K. była działaniem, które jest możliwe w każdym postępowaniu odwoławczym, po uchyleniu decyzji, bez względu na to jak jest ono skonstruowane, a więc czy obowiązuje w nim dewolutywność czy też jej nie ma, jak w przypadku art. 127 § 3 k.p.a. NSA podkreślił także, że Minister zrealizował wcześniejsze wytyczne z wyroku WSA i NSA badając przede wszystkim kwestię zasad oceny wniosków. Doszedł w związku z tym Minister zasadnie do przekonania, że strony nie zostały odpowiednio wcześnie i wyraźnie poinformowane o regułach oceniania ich konkurencyjnych żądań (ściślej - co będzie przez organ brane pod uwagę i z jakim efektem), określił te zasady, dając czas każdej ze stron konkurujących o sporny obszar do dostosowania swoich wcześniejszych wniosków z roku 2012 (żadna z nich nie zgłaszała przy tym zastrzeżeń co do wyznaczonego okresu na dostosowanie). W ocenie NSA nie doszło także w sprawie do naruszenia art. 18 ust. 3 ustawy nowelizującej p.g.g. z 2020 r. w stopniu, jaki uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem NSA, zasadne są zarzuty, które kwestionowały stanowisko sądu I instancji co do naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów dotyczących tajemnicy przedsiębiorstwa (w kontekście zastrzeżenia klauzuli poufności). W ocenie NSA istniała ku temu właściwa podstawa prawna. Konkludując, NSA stwierdził, że sprawa musiała zostać przekazana WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania z uwagi na brak dokonania oceny merytorycznej decyzji (koncesji) Ministra Klimatu i Środowiska. Chodzi przy tym o brak oceny porównawczej zarówno w sprawie z wniosku L. (niniejsza sprawa) oraz z wniosku K. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, strony złożyły pisma procesowe, w których podtrzymały swoje stanowiska w sprawie. Tak samo podtrzymały je na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji, sprawowana zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd przywołuje treść art. 190 p.p.s.a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana przez Naczelny Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając to na uwadze, Sąd przyjmuje, będąc związanym oceną poczynioną przez NSA, że Minister prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne. NSA w swych wytycznych nakazał bowiem ocenę merytoryczną obu wniosków koncesyjnych, tym samym przyjmując, że zarówno stan faktyczny sprawy jak i tryb procedowania nie budzą zastrzeżeń tego rodzaju, które by uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie NSA, Minister zastosował się do wszystkich wytycznych sądu zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w tym ponownie dokonał oceny prawidłowości rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony dotychczas w sprawie, odniósł się do zarzutów dotyczących zastosowanych kryteriów i przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe albowiem było to niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Odnosząc się kolejno do zarzutów podniesionych w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny podnosi co następuje. Skarżący zarzucił Ministrowi rażące naruszenie art. 15 k.p.a., art. 29 ust. 1 p.g.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2015 r., art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1133 ze zm., "Nowelizacja p.g.g.") i art. 153 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie nowego wniosku koncesyjnego K. w obszarze "B." (i jego rozpatrzenie przez Organ w równolegle prowadzonej sprawie z wniosku K. o udzielenie koncesji w ww. obszarze), co skutkowało rozstrzygnięciem nowej sprawy administracyjnej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się do tego zarzutu, Sąd podnosi, że jest on niezasadny w świetle wytycznych NSA. Zastosowanie w niniejszej sprawie miały przepisy prawa materialnego - ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2014r. poz. 613) w brzmieniu obowiązującym przez dniem 1 stycznia 2015 r. i akty wykonawcze do tej ustawy. Zarówno sama decyzja rozstrzygająca w sprawie jak również całe postępowanie prowadzone były w oparciu o przepisy tej ustawy sprzed nowelizacji. Ustawa z dnia 23 stycznia 2020 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 379), weszła w życie w dniu 24 marca 2020r. określając, które przepisy należy stosować do postępowań administracyjnych wszczętych przed dniem 31 grudnia 2014 r. i dotychczas niezakończonych, dotyczących udzielenia koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, z wyłączeniem złóż węglowodorów. Jak słusznie jednak zauważył organ, niezależnie od powyższego decyzja udzielająca koncesję musi opierać się na aktualnym, na dzień rozstrzygania stanie faktycznym, jak i, w pewnym zakresie, stanie prawnym. Jest to bowiem warunek, od którego zależy, czy decyzja administracyjna w tej sprawie zostanie wydana zgodnie z prawem, a przede wszystkim, iż będzie mogła ostać się w obrocie i być podstawą dla realizacji badań według PRG. Zmiany w stanie prawnym nieruchomości, zmiany właścicielskie, zmiany w uwarunkowaniach środowiskowych w przestrzeni, która ma być przedmiotem działalności uczestnika lub skarżącej, muszą zostać uwzględnione choćby po to, aby został zapewniony udział wszystkich stron w postępowaniu, czy też aby nie akceptować lokalizacji odwiertów tam, gdzie stało się to niemożliwe z przyczyn środowiskowych czy rozpoczętych już innych inwestycji. Zachodzące zmiany zarówno miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (prawo miejscowe), jak i rozstrzygnięcia regulacyjne (np. co do obszarów chronionych czy terenów zamkniętych, pomników przyrody itp.) muszą być w tym wypadku uwzględnione. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut rażącego naruszenia art. 15 k.p.a. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej zgodnie z którym zakres rozstrzygnięcia sprawy przez decyzję odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją pierwszoinstancyjną a rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie przeprowadza postępowania dowodowego w jego całokształcie, a w szczególności nie przeprowadza ponownie dowodów, które zostały już przeprowadzone w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Kolejnym zarzutem podniesionym w skardze był zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w z zw. z art. 15 i art. 136 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do wiążących Ministra wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA i wyroku NSA i przeprowadzenie, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, w toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postępowania wyjaśniającego "od nowa" w całości, w oderwaniu od postępowania przeprowadzonego w pierwszej instancji i materiału dowodowego dotychczas zgromadzonego w sprawie. Zarzut ten jest niezasadny w świetle wytycznych NSA co do wykładni wskazanych przepisów prawa. Jak zasadnie stwierdził NSA, rozpoznając uprzednio sprawę, postępowanie prowadzone na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. nie jest postępowaniem odwoławczym. Stanowisko takie nie budzi wątpliwości, gdyż zarówno judykatura, jak i doktryna wskazują, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest odwołaniem, tylko środkiem zaskarżenia o charakterze remonstracji (zob. uchwała NSA z 9 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 4/96 ONSA 1997 nr 2 s. 44; a także: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 2, Warszawa 2008, s. 652; B. Adamiak [w:] System Prawa Administracyjnego. Prawo Procesowe administracyjne, T. 9, Warszawa 2010, s. 228-229; E. Szewczyk, Remonstracja w prawie administracyjnym procesowym, Warszawa 2018, s. 58-65). Odwołanie jako środek prawny oparte jest więc - co do swej istoty - na zasadzie bezwzględnej dewolutywności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy takiej cechy już nie posiada. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że postępowanie uruchamiane przez taki wniosek jest postępowaniem w istocie pierwszoinstancyjnym, z tym tylko zastrzeżeniem, że mają do niego odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Odpowiednie stosowanie tych przepisów nie oznacza jednak niemożności ustalania stanu faktycznego sprawy właściwego dla chwili wydawania decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprzednio rozpoznającego sprawę, wydanie decyzji zawsze musi być związane z aktualnym stanem faktycznym i prawnym sprawy, a nie z jej stanem historycznym. Przy czym, o ile w zakresie stanu prawnego ustawa może wskazywać na konieczność stosowania przepisów prawnych z przeszłości, to stan faktyczny musi być aktualny, skoro ma wiążąco określać sytuację prawną podmiotu. Ma to istotne znaczenie w sprawach o wydanie koncesji na poszukiwanie i/lub rozpoznawanie kopalin, które nie służą jedynie koncesjonariuszom, ale również szerszemu odbiorcy (obywatelom), swoiście reprezentowanemu przez Skarb Państwa. To właśnie w tym publicznym interesie leży pozyskanie jak największej bazy danych o kopalinach, posiadającej odpowiednio wysoką jakość. Sprawa o udzielenie koncesji ma więc zawsze w tle interes Skarbu Państwa i przez ten pryzmat musi być także oceniana. Nie zachodziło zatem w niniejszej sprawie rozpatrzenie sprawy poza zakresem sprawy pierwszoinstancyjnej, gdyż ze względu na specyfikę procedowania w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także wobec zakresu związania wcześniejszymi wyrokami sądów administracyjnych oraz określenia nowych kryteriów oceny wniosków koncesyjnych, zakomunikowanych stronom na rozprawie administracyjnej dnia [...] stycznia 2021 r., Minister mógł ocenić wnioski obu stron z uwzględnieniem ich modyfikacji, których wniesienie umożliwił obu stronom, w dwóch formalnie odrębnych sprawach. Sąd wskazuje również, że modyfikacja wniosku przez K. bya działaniem, które jest możliwe w każdym postępowaniu odwoławczym, po uchyleniu decyzji, bez względu na to jak jest ono skonstruowane, a więc czy obowiązuje w nim dewolutywność czy też jej nie ma, jak w przypadku art. 127 § 3 k.p.a. Strona zawsze więc może zmodyfikować swój wniosek, jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie przepisy prawa, a horyzontem czasowym takiej modyfikacji jest moment wydania decyzji. Należy przy tym zwrócić uwagę, że sposób wykładni i stosowania art. 127 § 3 k.p.a. musi uwzględniać treść art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie może być utożsamiane z koniecznością konstruowania każdego typu zaskarżenia decyzji jako postępowania odwoławczego w ścisłym tego słowa znaczeniu. Znalazło to także potwierdzenie w art. 52 § 3 zdanie 1 p.p.s.a., który z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy czyni instytucję fakultatywną. W związku z tym należy wskazać, że Minister zrealizował wcześniejsze wytyczne z wyroku WSA i NSA badając przede wszystkim kwestię zasad oceny wniosków. Dochodząc w związku z tym do przekonania, że strony nie zostały odpowiednio wcześnie i wyraźnie poinformowane o regułach oceniania ich konkurencyjnych żądań (ściślej - co będzie przez organ brane pod uwagę i z jakim efektem), Minister określił te zasady, dając czas każdej ze stron konkurujących o sporny obszar, do dostosowania swoich wcześniejszych wniosków z roku 2012 (żadna z nich nie zgłaszała przy tym zastrzeżeń co do wyznaczonego okresu na dostosowanie). K. z prawa tego skorzystała, zaś wskutek przyjętej przez L. taktyki procesowej, polegającej na negacji możliwości zmiany, jej wniosek nie uległ jakiejkolwiek modyfikacji, pomimo przekazanej w sposób obiektywny i klarowny informacji o zasadach oceny wraz z możliwością dostosowania się do nich. Kolejnym zarzutem Skarżącej był zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 73 i art. 74 k.p.a. w zw. z art. 28ha p.g.g. w aktualnie obwiązującym brzmieniu i art. 18 ust. 3 Nowelizacji p.g.g., poprzez: - niedochowanie standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, - prowadzenie postępowania w sposób niejawny, - podejmowanie działań dyskryminujących Skarżącą, - uniemożliwienie Skarżącej uczestnictwa w sprawie, w szczególności poprzez bezpodstawne objęcie klauzulą poufności wszystkich informacji wskazanych przez K., brak udostępnienia Skarżącej całości akt sprawy i celowe, nieuzasadnione ukrywanie przed Skarżącą niektórych dokumentów zgromadzonych w toku postępowania. Zarzut ten jest także nieuzasadniony świetle wytycznych NSA. Stwierdził on bowiem w szczególności, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 18 ust. 3 ustawy nowelizującej p.g.g. z 2020 r. w stopniu, jaki uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem zastosowanie się do nowych przepisów wykonawczych jest sferą ustaleń faktycznych, uwzględniającą aktualny stan sprawy. Minister nie stosował więc nowych przepisów do oceny merytorycznej wniosku, przy czym WSA nie był w stanie wykazać, w jaki sposób ów "nowy" wniosek koncesyjny K. narusza przepisy PGG w brzmieniu sprzed 2015 roku. Zdaniem Sądu nie można zatem było - w zakresie objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa niektórych dokumentów (załączników) modyfikowanego przez K. wniosku - podzielić poglądu skarżącej spółki L. Sp. z o.o. o bezprawnym naruszeniu zasady jawności postępowania, a w konsekwencji pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw. Niewątpliwie zasada jawności jest istotną wartością w postępowaniu administracyjnym, jednak nie może być ona rozumiana w oderwaniu od konkretnego postępowania i przepisów ustaw, które je konstytuują Bez wątpienia w rozpoznawanej sprawie udział brali przedsiębiorcy. Skoro tak, to jawność postępowania koncesyjnego musi być postrzegana przez ten pryzmat. Oznacza to, że spełnia zasadę jawności wynikającą z art. 73 § 1 k.p.a. takie postępowanie, w którym niejawna jest część dokumentów, jeżeli ta niejawność ma umocowanie w przepisach prawa. Przyjmując brak podstaw do zastosowania art. 28ha ust. 1-3 p.g.g., wobec treści reguły intertemporalnej zawartej w art. 1 ust. 3 ustawy z 23 stycznia 2020 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 379), nie można jednak twierdzić, że takich podstaw prawnych w ogóle nie było. Powołane również w podstawie prawnej postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska o nadaniu klauzuli poufności wymienionym dokumentom przepis art. 11 ust. 2 u.z.n.k. określało co stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, a z pozostałych ustępów tej ustawy można wyprowadzić obowiązek organu przedsięwzięcia czynności zmierzających do ochrony informacji przekazanych mu przez stronę, która zastrzegła je jako tajemnicę przedsiębiorstwa w ww. rozumieniu. W konsekwencji nie można zasadnie twierdzić, że zasada jawności postępowania administracyjnego została bezprawnie złamana w sytuacji, gdy były stosowane przepisy wyłączające jawność istotnych dla przedsiębiorcy dokumentów. Co więcej dla oceny zachowania tej reguły nie ma znaczenia, czy organ powołał w podstawie prawnej nałożenia klauzuli tajemnicy przedsiębiorcy właściwe przepisy. Podkreślenia wymaga, że skarżąca spółka L. Sp. z o.o. nie kwestionowała postanowienia nakładającego klauzulę tajemnicy przedsiębiorstwa, nie występowała bowiem o dostęp do zastrzeżonych dokumentów w trybie procesowym określonym w art. 73 - 74 k.p.a. W takim stanie sprawy trudno uznać, że informacje objęte tajemnicą były istotnymi dla rozstrzygnięcia i pozbawiały stronę czynnego udziału w sprawie. Jak wynika z akt sprawy każda ze stron na etapie postępowania w II instancji miała możliwość aktualizacji swoich wniosków koncesyjnych w kierunku przez siebie wybranym. Z prawa tego skorzystała jedynie K. S.A. Jednocześnie L. sp. z o.o. nie przeprowadziła aktualizacji swoich wniosków aczkolwiek skorzystanie z tego uprawnienia byłoby dla niej korzystne, co wynika ze szczegółowej analizy stanu faktycznego - trwającego rozpoznania złóż sąsiednich, przeprowadzonej przez organ koncesyjny. Organ koncesyjny dla zachowania tożsamości przedmiotowej i podmiotowej prowadzonej sprawy administracyjnej uznał za niemożliwe dokonywanie modyfikacji wniosków koncesyjnych w zakresie obszaru, rodzaju i przedmiotu działalności, gdyż dokonanie zmian w powyższym zakresie spowodowałoby przymus uznania, iż w toku postępowania przedłożony został całkowicie nowy wniosek koncesyjny. Jak słusznie zauważył organ, istotą udzielenia wnioskowanych koncesji jest umożliwienie wnioskodawcom osiągnięcia zamierzonego celu tj. określenia potencjału złożowego danego obszaru oraz przyszłe udokumentowanie złoża. Jak wynika z akt sprawy obaj wnioskodawcy przyjęli skonkretyzowany cel jaki miał zostać osiągnięty poprzez realizację wnioskowanych przez nich koncesji. Organ koncesyjny uznał w obu przypadkach za racjonalne zrealizowanie przez wnioskodawców zaplanowanych projektów badawczych. Pozostawił im jednakże swobodę w doborze rodzaju i ilości środków mających na celu osiągnięcie zadeklarowanego celu w szczególności prac i robót geologicznych. Działanie tego typu było nie tylko zgodne z prawem ale również wychodziło naprzeciw interesom obu wnioskodawców. Podkreślić należy, ze stan wiedzy na temat budowy geologicznej omawianego obszaru uległ znacznemu poszerzeniu od momentu wydania rozstrzygnięć w 2014 r. (I instancja), co w konsekwencji doprowadziło do obniżenia ryzyka związanego z prospekcją geologiczną. Zmianie uległy również warunki ekonomiczne i technologiczne planowanych przez wnioskodawców przedsięwzięć dotyczących omawianego obszaru. Równocześnie organ koncesyjny wziął pod uwagę, iż obaj wnioskodawcy w ramach działań prowadzonych przez grupy kapitałowe do których należą, uzyskiwali w ostatnich latach dodatkowe nowe informacje geologiczne - czy to na podstawie prac PIG-PIB, czy też na podstawie prac własnych, które mogą mieć znaczenie dla prowadzenia potencjalnej działalności na obszarach wnioskowanych koncesji "B.". Stąd też dopuszczenie modyfikacji żądań zawartych we wnioskach obu przedsiębiorców, było uzasadniono zarówno prawnie, jak również okolicznościami faktycznymi sprawy, co wykazano już w niniejszym uzasadnianiu decyzji organu koncesyjnego. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, w rozwiązaniu tym nie można doszukiwać się cech faworyzowania któregokolwiek z wnioskodawców, bowiem obaj przedsiębiorcy dysponują informacjami geologicznymi wytworzonymi w ramach innych posiadanych przez siebie koncesji, które to informacje wykorzystywać mogą na zasadzie wyłączności w związku z ich zakazem udostępniania innym potencjalnie konkurencyjnym podmiotom. Zarówno L. sp. z o.o. oraz K. S.A. w zbliżonym okresie uzyskały koncesje na obszarach leżących w bezpośrednim sąsiedztwie do projektowanych spornych obszarów badań "B.", "K.", "N." i "K1.". Zaistniałe różnice w ilości wspomnianych informacji geologicznych, które należy traktować jako informacje do których dostęp mają przedsiębiorcy na zasadzie wyłączności, wynikają jedynie z przyjętego tempa prac i robót geologicznych wykonywanych przez każdego z wnioskodawców. Sąd w pełni zgadza się z organem, że w związku z powyższym dopuszczenie aktualizacji treści wniosków oraz projektów robót geologicznych leżało w interesie obu wnioskodawców. Umożliwiało ono bowiem uaktualnienie treści przedłożonych organowi koncesyjnemu w niniejszym postępowaniu dokumentów, do faktycznego stanu wiedzy wnioskodawców na temat budowy geologicznej projektowanych obszarów badań, co z kolei przekładało się na możliwość optymalizacji działań służących osiągnięciu celów wnioskowanych koncesji. Kolejnym zarzutem podniesionym przez Skarżącą był zarzut naruszenia naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez: brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, w szczególności nieuzasadnione pominięcie i nierozpatrzenie wniosków oraz stanowisk przedkładanych przez Skarżącą w toku postępowania, a mających decydujący wpływ na jego rozstrzygnięcie. Zarzut ten jest także niezasadny. Wbrew twierdzeniom L. Sp. z o.o. organ w toku postępowania dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wszystkie zgłoszone przez strony i przeprowadzone w toku postępowania dowody zostały przez organ szczegółowo przeanalizowane i wzięte pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Organ zasadnie przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym w niniejszej sprawie. Dotyczyło to w szczególności przedstawienia stronom przyjętych obiektywnych kryteriów oceny konkurencyjnych wniosków oraz uzyskania po raz ponowny od organów współdziałających wymaganych prawem opinii co do projektów rozstrzygnięć, z uwagi na znaczny upływ czasu od wydania decyzji w I instancji. Podkreślić należy, że postępowanie dowodowe prowadzone w sprawie nie było postępowaniem prowadzonym od nowa, a jedynie uzupełniającym co z całą pewnością uzasadniał okres czasu jaki upłynął od momentu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Przechodząc do merytorycznej oceny wniosków koncesyjnych, zauważyć należy co następuje. W ocenie Sądu brak również podstaw do zakwestionowania dokonanej przez organ oceny merytorycznej konkurencyjnych wniosków K. S.A. oraz L. sp. z o.o. . Ocena jest przejrzysta, obiektywna i wbrew zarzutom skargi, uwzględnia standardy sprawiedliwego postępowania administracyjnego a przede wszystkim uwzględnia zalecenia WSA w Warszawie. Ocena została przeprowadzona w sposób ogólny (koncepcyjny) oraz szczegółowy na podstawie zaprezentowanych na rozprawie administracyjnej, która odbyła się [...] stycznia 2021 r. w siedzibie organu koncesyjnego, kryteriów oceny wniosków. Do poszczególnych kryteriów przypisano wyrażoną w procentach wagę, określającą znaczenie poszczególnych kryteriów w ostatecznej ocenie konkurencyjnych wniosków. W ocenie Sądu zarówno wybrane kryteria, jak i przypisana im waga mają uzasadnienie merytoryczne i Sąd podziela przedstawioną w tym zakresie argumentację organu koncesyjnego. W związku z faktem, iż projektowany obszar badań z wniosku K. pokrywa się z wnioskiem L., organ koncesyjny prowadził szczegółowe porównanie w odniesieniu do obszarów koncesji spornych. Przyjęto następujące kryteria porównawcze, ze wskazaniem ich procentowej wagi: - ilość obligatoryjnych otworów wiertniczych z rdzeniowaniem, kryterium to uzyskało wagę równą 30%. K. proponował wykonanie 41 otworów wiertniczych, a L. 15. Organ przyjął i przekonywująco uzasadnił – w ocenie Sądu zasadnie – że propozycja K. jest korzystniejsza dla organu koncesyjnego, albowiem od ilości otworów wiertniczych zależy w znacznym stopniu zasięg rozpoznania złoża i ilość pozyskanych informacji geologicznych o złożu. - ilość i zakres dodatkowych prac terenowych (min. powierzchniowe prace geofizyczne), dodatkowych badań w otworach wiertniczych oraz prac na uzyskanym materiale skalnym (zakres prac laboratoryjnych i ilość pobranych do badań próbek), kryterium to uzyskało wagę równą 25%. Organ koncesyjny zasadnie uznał i przekonywująco w ocenie Sądu uzasadnił w decyzji, że wniosek K. istotnie przewyższa wniosek L.. K. proponuje bowiem znacznie szerszy zakres prac powierzchniowych i badań zarówno laboratoryjnych, jak i na pozyskanym materiale skalnym. Argumentację organu Sąd przyjmuje za własną. - dokładność rozpoznania geologicznego, wyrażana deklarowaną kategorią rozpoznania złoża w dokumentacji geologicznej mającej być wynikiem prowadzonych prac geologicznych, kryterium to uzyskało wagę równą 15%. Organ koncesyjny zasadnie uznał i przekonywująco w ocenie Sądu uzasadnił w decyzji, że wniosek K. istotnie przewyższa wniosek L. Zasadnie organ wskazał, że wniosek K. zapewnia lepsze pokrycie obszaru badań nowymi otworami wiertniczymi, co umożliwi nie tylko rozpoznania złoża pod kątem rud miedzi ale także innych, wartościowych minerałów. - możliwość kompleksowego wykorzystania złoża w przyszłości, rozumianą jako dokładność zaprojektowania i rozpoznawania także kopalin towarzyszących złożu i pierwiastków współwystępujących, kryterium to uzyskało wagę równą 15%. Organ zasadnie wskazał, że wniosek K. deklaruje badania w kierunku rozpoznania złóż soli kamiennej, zalegających bezpośrednio nad złożem rud miedzi, co jest w interesie publicznym. Wniosek L. takich badań nie przewiduje. Zasadnie więc organ uznał tu przewagę K. - porównanie okresów potrzebnych do przeprowadzenia całości prac objętych koncesją, kryterium to uzyskało wagę równą 10%. L. deklarowało okres krótszy niż K., zasadnie więc organ uznał tu przewagę wniosku L. - ilość opcjonalnych prac i robót geologicznych, ze szczególnym uwzględnieniem nieobligatoryjnych otworów wiertniczych, których realizacji zależna byłaby od wyników etapów wcześniejszych, kryterium to uzyskało wagę 5%. Z uwagi na brak deklarowanych tu prac przez obie strony, organ zasadnie odstąpił od porównania wniosków w tym zakresie. Podsumowując więc porównanie wniosków, organ słusznie przyjął, że wniosek K. uzyskał 85%, a L. 10%. W świetle przyjętych kryteriów porównawczych organ koncesyjny wskazał na przewagę wniosku K. nad wnioskiem L. niezależnie od przyjętego wariantu zastosowania kryteriów porównawczych. Równocześnie w żadnym z przedstawionych wariantów nie zaistniała sytuacja, w której różnica oceny wynikłej z zastosowania kryteriów porównawczych nie wskazywałaby na wyraźną przewagę wniosku K. Swoje stanowisko organ szczegółowo uzasadnił w decyzji i jego argumentację Sąd przyjmuje za własną. Niezależnie od dokonania porównania w oparciu o powyższe kryteria, organ koncesyjny przeprowadził całościową analizę merytoryczną zaprezentowanych przez wnioskodawców koncepcji prowadzenia działalności prospekcyjnej w zaproponowanych obszarach badań. Analiza ta obejmowała zestawienie przedstawionych wniosków z dotychczasowym stanem wiedzy na temat przedstawionych obszarów badań oraz możliwość osiągnięcia zamierzonego celu koncesji przy wykonaniu proponowanych prac i robót geologicznych. Organ koncesyjny po przeprowadzeniu porównania konkurencyjnych wniosków oraz dokonania ich wzajemnego zestawienia, tak w sposób ogólny jak również szczegółowy w oparciu o przyjęte kryteria porównawcze uznał, że pomimo dłuższego czasu potrzebnego na przeprowadzenie zamierzonych prac i robót geologicznych, większą ilość nowych danych geologicznych zapewni realizacja koncesji z wniosku K. S.A. w pozyskanych uprzednio koncesjach. Dokonując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, organ koncesyjny zważył na fakt, iż obaj wnioskodawcy projektując prace i roboty geologiczne na zaproponowanych przez siebie obszarach badań, realizowali część większych projektów prospekcyjnych na terenie monokliny przedsudeckiej. Uwidacznia się to w przyjęciu odmiennej strategii poszukiwawczej oraz obiektywnie widocznej różnicy granic projektowanych obszarów badawczych. Dla organu koncesyjnego, oczywistym było także, iż obaj wnioskodawcy dysponują odpowiednim doświadczeniem, merytorycznym przygotowaniem oraz możliwościami do wykonania zadeklarowanych w konkurencyjnych wnioskach koncesyjnych celów. Zarówno K. jak również L. przedstawiając do rozpatrzenia organowi koncesyjnemu swoje wnioski, były w posiadaniu istotnych informacji geologicznych wytworzonych w ramach innych działalności prowadzonych na terenie pozostałych obszarów monokliny przedsudeckiej. Mogło mieć to istotny wpływ na przyjęte przez wnioskodawców koncepcje prowadzenia działalności prospekcyjnej na spornych obszarach. W ocenie sądu, organ koncesyjny wydając niniejszą decyzję zasadnie kierował się interesem publicznym. W interesie tym leży pozyskanie jak najbardziej kompleksowych informacji na temat bazy surowcowej kraju. Biorąc pod uwagę fakt, iż w chwili wydawania niniejszej decyzji administracyjnej, stan rozpoznania budowy geologicznej omawianego obszaru jest, w zakresie możliwości udokumentowania zasobów rud Cu-Ag, niewystarczający, organ koncesyjny zważył, iż pozyskanie możliwie największej ilości informacji geologicznej jest czynnikiem decydującym dla kształtu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z przedstawionymi organowi koncesyjnemu dokumentami oraz z przeprowadzonej ich analizy wynika, iż realizacja koncesji z wniosku K. doprowadzi do pozyskania większej ilości istotnych informacji geologicznych na omawianym obszarze. Równocześnie poza charakterem ilościowym, będzie to także informacja geologiczna jakościowo pełniejsza, co wynika z większej ilości zaplanowanych badań przez K. tak w otworach wiertniczych, jak i w pozyskanym materiale badawczym. Ma to istotne znaczenie także ze względu na fakt, iż po ewentualnym udokumentowaniu złoża, potencjalna przyszła działalność górnicza w niniejszym obszarze będzie musiała uwzględniać sąsiedztwo udokumentowanych już złóż soli. Mając na uwadze powyższe, organ zasadnie uchylił zaskarżoną koncesję nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., udzieloną na rzecz L. i odmówił tejże spółce udzielenia koncesji na rozpoznania złóż miedzi i srebra na obszarze "B.". Z powyższych względów zarzuty skargi, dotyczące zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, w całości nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ rozstrzygający sprawę działał na podstawie i w granicach przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia ogólnych zasad wyrażonych m.in. w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 15 k.p.a. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po wyczerpującym i prawidłowym zebraniu, a następnie rozpatrzeniu, materiału dowodowego, który był wystarczający do podjęcia rozstrzygnia (art. 77 i art. 80 k.p.a). Mając na uwadze powyższe sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.