VI SA/Wa 2350/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi W. B. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] lutego 2015 r.; 2. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego W. B. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą z [...] czerwca 2015 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej Prezydium NRA) utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (dalej ORA) z [...] lutego 2015 r., którą skreślono W. B. (dalej skarżący) z listy aplikantów adwokackich z uwagi na niezakończenie przez niego, bez usprawiedliwionej przyczyny, aplikacji adwokackiej w terminie. Do podjęcia powyższych uchwał doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W styczniu 2010 r. skarżący rozpoczął aplikację adwokacką, w toku odbywania której - dnia [...] października 2011 r., przystąpił do kolokwium po II roku, z którego otrzymał ocenę niedostateczną. Następnie skarżący kilkakrotnie występował do ORA z wnioskami o wyznaczenie mu nowego terminu kolokwium (poprawkowego), usprawiedliwiając swoją nieobecność na tych terminach zwolnieniami lekarskimi. Ostatnim terminem jaki ORA wyznaczyła skarżącemu na zaliczenie kolokwium był [...] stycznia 2012 r., przy czym w aktach osobowych skarżącego nie ma ani protokołu z tego kolokwium ani protokołu niestawiennictwa skarżącego na tym terminie, jak również nie ma jakichkolwiek kolejnych wniosków skarżącego o wyznaczenie następnego terminu egzaminu poprawkowego. W styczniu 2013 r. ORA z urzędu wszczęła wobec skarżącego postępowanie w sprawie skreślenia go z listy aplikantów adwokackich. I. Uchwałą z [...] sierpnia 2013 r. ORA skreśliła skarżącego z listy aplikantów adwokackich z uwagi na nieukończenie przez niego aplikacji adwokackiej w terminie. Jako podstawę rozstrzygnięcia podała art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2002 r., nr 123, poz. 1058 ze zm.), dalej p.o.a. oraz § 9 pkt 1 regulaminu aplikacji adwokackiej. Skarżący od powyższej uchwały odwołał się, zarzucając naruszenie przepisów procesowych. W szczególności podnosił, że uczęszczał na zajęcia trzeciego roku aplikacji, uiszczał składki oraz opłaty za szkolenie i nikt nie podważał jego obecności na zajęciach. Prezydium NRA uchwałą z [...] czerwca 2014 r. uchyliło uchwałę ORA i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazano, że uchwała o skreśleniu nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zawiera ani wyczerpującego uzasadnienia faktycznego, jak i brak w niej wyjaśnienia podstawy prawnej skreślenia. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że z akt sprawy nie wynika, czy aplikant przystąpił do kolokwium i ewentualnie jaki wynik uzyskał. Ponadto w uchwale zwrócono organowi I instancji uwagę na niekompletność akt osobowych oraz podważono chronologię podejmowania działań przez ORA w rozpoznawanej sprawie. II. Okręgowa Rada Adwokacka w [...] ponownie rozpoznając skreśliła skarżącego z listy aplikantów adwokackich z uwagi na nieukończenie przez niego aplikacji w terminie wskazanym w art. 76 ust. 1 p.o.a., a to w oparciu o art. 79 ust. 1 pkt. 2 p.o.a. W uzasadnieniu wskazała, że skarżący dnia [...] października 2011 r. przystąpił do kolokwium po II roku, z którego otrzymał ocenę niedostateczną. Następnie nie stawił się na żaden z wyznaczanych mu kolejnych 5 terminów kolokwiów poprawkowych, usprawiedliwiając swoje nieobecności za każdym razem zwolnieniami lekarskimi. ORA wskazała, że skarżący nie złożył wniosku o powtarzanie roku szkoleniowego oraz uznała za niewiarygodne tłumaczenie skarżącego, jakoby nie widział potrzeby składania takiego wniosku, ponieważ nie wiedział, że nie zaliczył II roku aplikacji. Ostatnim wyznaczonym terminem kolokwium poprawkowego był dzień [...] stycznia 2012 r., na który skarżący nie stawił się bez usprawiedliwienia. Stwierdziła jednocześnie, że mimo braku protokołu jego niestawiennictwa (podobnie jak w poprzednich przypadkach) na nieobecność na tym terminie wskazuje brak protokołu ze zdawania egzaminu, który zostałby sporządzony, gdyby aplikant przystąpił do kolokwium poprawkowego. Reasumując ORA uznała, że powyższe okoliczności dowodzą niezaliczenia przez skarżącego II roku aplikacji, a tym samym nieukończenia aplikacji w wymaganym terminie, co dało podstawę do skreślenia go z listy aplikantów. Skarżący z zachowaniem terminu odwołał się od uchwały ORA wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzucił naruszenie: 1. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu; 2. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez oparcie uchwały na dowolnych ustaleniach faktycznych i błędne przyjęcie, że [...] stycznia 2012 r. nie przystąpił do kolokwium; 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej uchwały; a także: 4. błędy w ustaleniach faktycznych i nieprawidłowe prowadzenie akt osobowych. Skarżący złożył także wnioski dowodowe o przesłuchanie świadków, w tym - członków Komisji Egzaminacyjnej powołanej do przeprowadzenia dnia [...] stycznia 2012 r. kolokwium poprawkowego, a to na okoliczność przystąpienia przez niego do tego kolokwium. Zadeklarował też złożenie oświadczenia w trybie art. 75 § 2 k.p.a. o uczestniczeniu w ww. kolokwium. Skarżący podniósł, że nie mógł uczestniczyć w posiedzeniu ORA w swojej sprawie, ponieważ zawiadomienie o jego terminie otrzymał tego samego dnia. Zatem ORA podjęła uchwałę o skreśleniu bez umożliwienia mu wypowiedzenia się i złożenia wniosków dowodowych na okoliczność uczestniczenia w spornym kolokwium. Skarżący oświadczył, że w ww. dniu stawił się na egzamin i odpowiedział na pytania, m.in. adw. B. O., przy czym ani w dniu egzaminu, ani w dniach kolejnych nie udało mu się uzyskać informacji o wyniku tego kolokwium, a zasięgał ich zarówno telefonicznie, jak i osobiście w sekretariacie ORA. Według skarżącego teza o nieprzystąpieniu przez niego do ww. kolokwium jest nieprawdziwa, a ponadto nie wiedząc o takim zarzucie, nie był w stanie przedstawić stosownych dowodów na jego obalenie. Dodatkowo wskazał, że przebieg kolokwium był rejestrowany dyktafonem i brak tego dowodu w aktach nie powinien go obciążać, podobnie jak brak sporządzenia protokołu z jego przebiegu. Skarżący zauważył, że gdyby rzeczywiście nie stawił się na ww. kolokwium to usprawiedliwiłby swoją nieobecność kolejnym zwolnieniem lekarskim, czego jednak nie uczynił. Podniósł, że do chwili doręczenia uchwały o skreśleniu ORA nie formułowała wobec niego zarzutu nieprzystąpienia do kolokwium. Z tego względu kontynuował on naukę na III roku i figurował na listach obecności na zajęciach, nadto współpracował z patronem i wnosił opłaty za szkolenie oraz składki, na przelewach zaznaczając, że jest aplikantem III roku, co nie wzbudziło żadnego sprzeciwu ORA. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Prezydium NRA przyznało, że w toku postępowania przed ORA miały miejsce uchybienia formalne, ale pozostają one bez wpływu na dopuszczalność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i skreślenie skarżącego z listy. Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniu skarżącego nie był on pozbawiony możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu i zajęcia stanowiska oraz składania wniosków dowodowych na etapie postępowania przed ORA. Od daty powzięcia przez ORA pierwszej uchwały o skreśleniu miał on bowiem pełną świadomość, że okolicznością decydującą o jego statusie aplikanta jest fakt niezdania - nieprzystąpienia do kolokwium po II roku. W protokole posiedzenia ORA z [...] sierpnia 2013 r. odnotowane zostało, że skarżący stwierdził, iż wniosku o powtarzanie II roku nie składał, ponieważ nie był świadomy niezaliczenia kolokwium po II roku. Takie stanowisko zostało też opisane w uzasadnieniu uchwały, a skarżący w toku pierwszego postępowania odwoławczego nie zakwestionował okoliczności nieprzystąpienia do kolokwium, ani nie przedstawił wniosków dowodowych dla wykazania okoliczności przeciwnej. Prezydium NRA stwierdziło, że temat rzekomego zdawania przez skarżącego kolokwium pojawił się dopiero na obecnym etapie postępowania, co świadczy o tym ,iż skarżący stara się w tym kontekście jedynie instrumentalnie wykorzystać fakt niestarannego prowadzenia przez ORA jego akt osobowych. Natomiast w świetle doświadczenia życiowego oraz dotychczasowej (co prawda nie zasługującej na aprobatę) praktyki dokumentowania przebiegu aplikacji przez ORA nie budzi wątpliwości, że skarżący nie przystąpił do kolokwium poprawkowego [...] stycznia 2012 r. oraz nie usprawiedliwił swej nieobecności na tym egzaminie. Organ wskazał, że przebieg kolokwiów, na których skarżący się istotnie stawiał (tj. [...] grudnia 2010 r. i [...] stycznia 2011 r. - po I roku oraz [...] października 2011 r. - po II roku) jest odnotowany w aktach osobowych bądź to protokołami zawierającymi pytania i udzielone przez skarżącego odpowiedzi, bądź to dokumentem zawierającym same oceny. Żadnego podobnego dokumentu z [...] stycznia 2012 r. zaś nie sporządzono, słuszne jest zatem wnioskowanie, że kolokwium w tym dniu w ogóle się nie odbyło. Dodatkowo Prezydium NRA wyjaśniło, że podobna sytuacja miała miejsce w toku poprzednich 5 wyznaczonych skarżącemu terminów, kiedy również formalnie nie odnotowywano jego nieobecności. Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu skarżącego jakoby został pozbawiony możliwości brania udziału w niniejszym postępowaniu. Wskazano, że o tym postępowaniu wiedział nie tylko z treści uchwały Prezydium NRA z [...] czerwca 2014 r., ale także z treści pierwszego zawiadomienia o posiedzeniu ORA, wyznaczonego na dzień [...] grudnia 2014 r. Stwierdzono przy tym, że niemożność stawienia się przez skarżącego na tym posiedzeniu ORA nie stało na przeszkodzie, aby w formie pisemnej zajął stanowisko i złożył stosowne wnioski dowodowe zwłaszcza, że z treści ww. uchwały wynikało, że zarzuca mu się niezdanie przewidzianego programem kolokwium. Mimo pełnej świadomości - co do charakteru kluczowej dla postępowania okoliczności, skarżący nie wykazał się jakąkolwiek inicjatywą procesową, dążąc jedynie do wygodnego dla siebie przedłużenia postępowania, pozwalającego na zachowanie statusu aplikanta adwokackiego. W ocenie Prezydium NRA odebranie przez skarżącego kolejnego zawiadomienia o posiedzeniu ORA w dniu [...] listopada 2015 r. w ostatnim możliwym terminie - po powtórnym awizowaniu przesyłki, miało jedynie po raz kolejny uniemożliwić wezwanie go na to posiedzenie. To wskazuje na celowe dążenie do opóźnienia toku sprawy, natomiast brak w nim choćby usiłowania wykazania się rzeczywistą aktywnością w celu merytorycznego uzasadnienia własnego stanowiska. Podobnie aktywność dowodowa skarżącego na etapie postępowania odwoławczego ma charakter w dużej mierze pozorny. Organ wskazał, że z jednej strony skarżący zapowiada gotowość do złożenia oświadczenia w trybie art. 75 § 2 k.p.a., ale tego nie robi. Odnosząc się do zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych Prezydium NRA uznało je za bezzasadne. Adw. B. O. - ówczesny Dziekan ORA, brał udział w podejmowaniu dnia [...] sierpnia 2013 r. uchwały o skreśleniu skarżącego z listy w oparciu o fakt, że nie zdał on kolokwium po II roku. W odniesieniu zaś do przesłuchania adw. W. B. organ wskazał, że skarżący nawet nie podał okoliczności, na które świadek ten miałby zeznawać. Uznano, że ww. dowody są spóźnione lub nieprzydatne, gdyż okoliczności mające być przedmiotem tych dowodów zostały już dostatecznie wyjaśnione. Skarżący niezgadzając się ze stanowiskiem Prezydium NRA w terminie zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wnosząc o uchylenie uchwały organu odwoławczego zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 136 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie, że przystąpił do spornego kolokwium, co w jego ocenie nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przy jednoczesnej odmowie przeprowadzenia zawnioskowanych na tą okoliczność dowodów. Skarżący podkreślił, że okoliczność niezdania oraz nieprzystąpienia przez niego do kolokwium poprawkowego nie wynika z akt sprawy, co przyznało samo Prezydium NRA, a mimo to został skreślony z listy aplikantów adwokackich. W odpowiedzi na skargę Prezydium NRA wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej powtarzając argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze zarówno Okręgowe Rady Adwokackie, jak i Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej jako kolegialne organy samorządu zawodowego adwokatów sprawują zróżnicowane zadania z zakresu administracji publicznej. W określonych sytuacjach są także powołane do orzekania w sprawach indywidualnych, w tym między innymi w przedmiocie skreślenia aplikanta z listy aplikantów adwokackich. W myśl art. 79 ust. 1 pkt 2 p.o.a. Okręgowa rada adwokacka skreśla aplikanta adwokackiego z listy w wypadku niezakończenia przez niego, bez usprawiedliwionej przyczyny, aplikacji adwokackiej w terminie, o którym mowa w art. 76 ust. 1. Należy podkreślić, że uchwała samorządu adwokackiego wydana na mocy art. 79 ust. 1 pkt 2 p.o.a. w zw. z art. 76 ust. 1 p.o.a. nie ma charakteru uznaniowego. Stanowi ona decyzję związaną. Okręgowa rada adwokacka obowiązana była do skreślenia aplikanta adwokackiego z listy w wypadku niezakończenia przez niego, bez usprawiedliwionej przyczyny, aplikacji adwokackiej w terminie trzech lat. Jednocześnie trzeba wskazać, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, które w niniejszej sprawie nie zostały poczynione prawidłowo. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżący nie przystąpił do kolokwium poprawkowego w dniu [...] stycznia 2012 r. oraz nie usprawiedliwił swej nieobecności na tym egzaminie. Powyższe okoliczności organ uznał za udowodnione pomimo braku stosownego protokołu. Analizując sytuacje, w których fakt obecności aplikanta był odnotowywany w aktach osobowych bądź to protokołami zawierającymi pytania i udzielone przez skarżącego odpowiedzi, bądź to dokumentem zawierającym same oceny (tj. [...] grudnia 2010 r. i [...] stycznia 2011 r. - po I roku oraz [...] października 2011 r. - po II roku) organ wywiódł, że skoro: "Żadnego podobnego dokumentu z [...] stycznia 2012 r. zaś nie sporządzono, zatem kolokwium w tym dniu w ogóle się nie odbyło". Na poparcie swoich twierdzeń organ wskazał, że: "podobna sytuacja miała miejsce w toku poprzednich 5 wyznaczonych skarżącemu terminów, kiedy również formalnie nie odnotowywano jego nieobecności". Jednakże, w ocenie Sądu, ma rację skarżący twierdząc, że ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę kwestionowanych uchwał, a które dotyczyły odbycia kolokwium poprawkowego w dniu [...] stycznia 2012 r., budzą nie dające się usunąć wątpliwości. Prowadzi to do wniosku, że ustalenia te zostały dokonane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym aspekcie trafne jest stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 1345/99, co do tego, że organy samorządu adwokackiego, podejmując tak radykalną decyzję o skreśleniu aplikanta z listy aplikantów, zobowiązane były do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i do jego rozpatrzenia oraz wszechstronnej oceny, czy ustalone dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały udowodnione (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zdaniem Sądu, organy samorządu adwokackiego, wskazując na przyczyny skreślenia skarżącego z listy aplikantów adwokackich wyczerpująco nie odniosły się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów. Po pierwsze, w toku postępowania skarżący oświadczył, że w dniu [...] stycznia 2012 r. stawił się na egzamin i odpowiedział na pytania, m.in. adw. B. O., czemu ten ostatni zaprzeczył, co wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy kopii wyciągu z protokołu posiedzenia ORA w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. - k. 153). Po drugie, umożliwiono skarżącemu kontynuowanie aplikacji na trzecim roku, pobierano od niego opłaty, pomimo, że według organów skarżący nawet: "nie złożył wniosku o powtarzanie drugiego roku". Co więcej, brak jest w tej kwestii pogłębionych wyjaśnień organu, zaś te znajdujące się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Sąd uznał za niewystarczające. Według organu odwoławczego bowiem kontynuowanie przez skarżącego aplikacji na III roku, choć niewątpliwie świadczyło o braku należytej kontroli ze strony ORA na przebiegiem aplikacji, lecz nie może potwierdzać faktu, że skarżący ukończył II rok aplikacji. Zdaniem Sądu takie stanowisko organu nie zasługiwało na aprobatę gdyż wprowadza stan niepewności co do statusu aplikanta. Po trzecie zaś, mimo braku stosownego protokołu z dnia [...] stycznia 2012 r. wnioski dowodowe składane przez skarżącego nie zostały przez organ uwzględnione. Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że organy samorządu adwokackiego obu instancji wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 k.p.a. nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniając interes społeczny i słuszny interes strony. Nic nie stało na przeszkodzie, aby w razie wątpliwości co do jednoznacznej oceny materiału dowodowego przesłuchać również skarżącego i dopuścić zgłaszane przez niego wnioski dowodowe. Skarżący deklarował złożenie oświadczenia w trybie art. 75 § 2 k.p.a. o uczestniczeniu w ww. kolokwium. Tym samym organ administracji publicznej, rozstrzygając niniejszą sprawę - naruszył również przepis art. 8 k.p.a. i wyrażoną w nim zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i stosowanego przez nie prawa. Zgodnie z art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych.(wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 747/15, LEX nr 1749010). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzonym z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz opisanych wyżej wskazań Sądu, organ samorządu adwokackiego ustali w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niewątpliwy, czy skarżący przystąpił do kolokwium w dniu [...] stycznia 2012 r. W ocenie Sądu tego rodzaju rozstrzygnięcia o "być albo nie być" statusu aplikanta adwokackiego, nie mogą w żaden sposób legitymizować braków w prowadzonej dokumentacji co do przebiegu aplikacji. Z tych wszystkich względów należało uchylić uchwały organów samorządu adwokackiego obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.