VI SA/Wa 2350/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenie opłaty oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej organem/ GDDKiA) decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania N. sp. z o.o. z siedzibą w J. (zwanej dalej skarżącą/spółką) od decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] maja 2017 r. nr [...] (zwanego dalej Organem I instancji ), wydanej w związku umieszczeniem odcinków kabla światłowodowego w istniejącej kanalizacji telekomunikacyjnej firmy O., w poprzek i wzdłuż drogi poza jezdnią w obszarze zabudowanym, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017r. spółka N. sp. z o.o., wystąpiła o wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] w m. N., w celu umieszczenia odcinków kabla światłowodowego w istniejącej kanalizacji telekomunikacyjnej firmy O., w poprzek i wzdłuż drogi poza jezdnią w obszarze zabudowanym. Organ I wskazał, że wydał decyzję zgodnie z wnioskiem strony, na podstawie wymienionych w niej przepisów, w celu umieszczenia odcinków kabla światłowodowego w istniejącej kanalizacji telekomunikacyjnej firmy O., w poprzek i wzdłuż drogi poza jezdnią w obszarze zabudowanym w pasie drogi krajowej Nr [...] w m. N., ulice [...],[...] i Plac [...], o powierzchni rzutu poziomego wynoszącego 0,858 m2. Podniósł, że stawki opłaty rocznej za zajęcie 1 m2 pasa drogowego określa § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1608). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka wskazała, że w rozstrzygnięciu niewłaściwie zastosowano art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (dalej także u.d.p.), podczas gdy nie miał on zastosowania i winna być zwolniona z ponoszenia opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego. Nadto w ocenie spółki, z uwagi na błędną wykładnię art. 39 ust. 7f ustawy o drogach publicznych, nie zastosowano tego przepisu i w konsekwencji, mocą decyzji z dnia [...] maja 2017 r. zobowiązano spółkę do uiszczenia opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego. W związku z powyższym wniosła o zmianę decyzji w zaskarżonym zakresie, poprzez zwolnienie spółki z konieczności ponoszenia opłat za umieszczenie infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], w istniejącej kanalizacji teletechnicznej należącej do O. S.A. w W., lub też o uchylenie przedmiotowej decyzji w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie sprawę Organ wskazał, że tryb wydawania decyzji w sprawie udostępnienia kanału technologicznego uregulowano w ust. 7aa-7ac, a zasady ustalania opłaty w ust. 7g-7j, natomiast wysokość stawek jest określona w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw informatyzacji, wydanego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu. Sposób udostępniania kanałów technologicznych w drodze umowy dzierżawy lub najmu został utrzymany w stosunku do spółki, o której mowa w art. 19 ust. 3, która pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej, oraz drogowej spółki specjalnego przeznaczenia, która pełni funkcję zarządcy drogi, przy czym opłaty za udostępnianie kanału technologicznego nie mogą przekroczyć stawek określonych w ust. 7i. Zdaniem Organu wskazuje to, że przepis art. 39 ust. 7f związany jest nierozerwalnie z pozostałymi przepisami art. 39 ust. 7 do 7k. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 39 ust. 7, cyt.: "Zarządca drogi udostępnia kanał technologiczny na pisemny wniosek podmiotu, który zgłosił zainteresowanie jego udostępnieniem, w drodze decyzji, w której określa warunki udostępnienia tego kanału", co przesądza, że każdy następny podpunkt art. 39 ust. 7 dotyczy kanałów technologicznych wybudowanych przez zarządcę drogi publicznej i nie może mieć zastosowania do kanalizacji telekomunikacyjnej będącej własnością spółki O.. Zdaniem Organu, na uwzględnienie zasługuje fakt, że w przypadku istniejącej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w N. kanalizacji telekomunikacyjnej firmy O., urządzenia te funkcjonują w pasie drogowym od wielu lat (przed wejściem w życie przepisów dotyczących ponoszenia corocznych opłat za ich umieszczenie w pasie drogowym), tak więc zarządca drogi krajowej nie pobiera za umieszczenie tej kanalizacji w pasie drogowym żadnych opłat. W związku z tym, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której rzut poziomy kabli światłowodowych spółki N. podlegających opłacie wynikającej z przepisów art. 40 ustawy o drogach publicznych, pokrywa się z rzutem poziomym kanalizacji telekomunikacyjnej, za którą pobierana jest opłata, o której mowa wyżej. W ocenie Organu art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2) i na podstawie art. 40 ust. 3 związane jest z pobraniem opłaty za zajęcie pasa drogowego. W jego ocenie, zgodnie z art. 40 ust. 5, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Organ wskazał, że art. 39 ust. 7f ustawy o drogach publicznych o brzmieniu: "Przepisu art. 40 ust. 3 nie stosuje się do linii telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych oraz innych urządzeń umieszczanych w kanale technologicznym" dotyczy wyłącznie kanałów technologicznych zlokalizowanych w pasie drogowym przez zarządcę drogi publicznej. Przepisu tego nie można stosować dowolnie w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy o drogach publicznych. Stwierdził, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2017 r., wydaną w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w m. N., ul. [...],[...] i Plac [...] w celu umieszczenia odcinków kabla światłowodowego w istniejącej kanalizacji telekomunikacyjnej firmy O., w poprzek i wzdłuż drogi poza jezdnią w obszarze zabudowanym, nie znalazł przesłanek dla jej uchylenia, zmiany, bądź umorzenia postępowania, gdyż decyzja ta wydana została w sposób zgodny z obowiązującymi, przedstawionymi powyżej przepisami prawa, w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka, zarzucając: Obrazę prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie miał on zastosowania, a skarżący winni być zwolnieni z obowiązku uiszczenia opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego, art. 39 ust. 7f ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i przez to jego niezastosowanie, a w konsekwencji zobowiązanie skarżących do uiszczenia opłaty rocznej w określonej w decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2017r. kwocie za zajęcie pasa drogowego; przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez nieuchylenie decyzji z dnia [...] maja 2017 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w części dotyczącej opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy decyzja ta została wydana w z naruszeniem obowiązujących norm prawnych i jako taka winna zostać przez organ uchylona, organ winien był zaś orzec w sprawie co do istoty. W związku z powyższym wniosła o uchylenie przedmiotowej i decyzji wcześniejszej z dnia [...] maja 2017 r., ewentualnie zmianę przedmiotowej decyzji w zaskarżonym zakresie poprzez zwolnienie spółki z konieczności ponoszenia opłat za umieszczenie urządzeń. Nadto wniosła o wstrzymanie wykonalności decyzji z dnia [...] maja 2017 r. i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Jej zdaniem, GDDKiA niewłaściwie interpretuje przepisy i powołane orzeczenia Sądu w swojej decyzji, gdyż czym innym jest obowiązek wydania zezwolenia, a czym innym pobór opłat za zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji właśnie wskazuje się wyłącznie na to pierwsze. Nie powinno mieć to związku z ustaleniem jakichkolwiek kwot, a organ w żadnym zakresie nie wyjaśnił tej zależności bądź jej braku. Jak wskazała, Organ uważa, iż dojdzie do zajęcia pasa drogowego przez skarżących, gdy ten pas drogowy już jest zajęty przez firmę O. S.A. Wskazała, że objęty wnioskiem spółki kabel światłowodowy ma zostać umieszczony w istniejącym kanale technologicznym, a więc w sprawie winien mieć zastosowanie art. 39 ust. 7f ustawy o drogach publicznych. Jej zdaniem, ustawodawca nie dokonał w powyższym przepisie rozróżnienia konsekwencji prawnych, jakie niesie dla określonych podmiotów korzystanie z kanału technologicznego, należącego do zarządcy drogi bądź podmiotu trzeciego. Zdaniem skarżącej, w tym konkretnym wypadku za udostępnianie kanału technologicznego pobiera się opłaty w wysokości określonej w umowie, stosownie do wysokości kosztów budowy i utrzymanie kanału. Skoro kanał należy do O. S.A., to spółka powinna uiścić te opłaty na rzecz tego podmiotu i nie jest zobligowana do ponoszenia opłat na rzecz zarządcy drogi za zajęcie pasa drogowego stosownie do art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Wskazała, że ma na dzień dzisiejszy podpisaną umowę z O. S.A., która określa wprost opłatę za korzystanie z kanału technologicznego. Wskazała, że organ nie wyjaśnił jak w praktyce stosować przepis art. 40 ust. 5 ww. ustawy do kabli umieszczonych w kanale technologicznym, skoro ich rzut poziomy pokrywa się z rzutem poziomym owego kanału technologicznego. Uznała, że Organ wydający decyzję nie mierzył średnicy kabla, która to powinna stanowić podstawę naliczenia ewentualnej opłaty. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z [...] maja 2017 r. w sprawie umieszczenia odcinków kabla światłowodowego w istniejącej kanalizacji telekomunikacyjnej firmy O., w poprzek i wzdłuż drogi poza jezdnią w obszarze zabudowanym. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej ppsa), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Wydając obie decyzje organ powołał się m.in. na art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5, 10 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią tych norm, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (ust. 2 pkt 2). Ustęp 3 powołanego przepisu stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Z kolei w ust. 5 i 10, art. 40 podany jest sposób ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie organ uznał, że art. 39 ust. 7f ustawy o drogach publicznych znajduje zastosowanie tylko w przypadku, gdy kanał technologiczny, w którym umieszczane są kable należy do zarządcy drogi a nie do innego podmiotu. Powyższy przepis stanowi, że "za udostępnienie kanału technologicznego pobiera się opłaty w wysokości określonej w umowie, przy czym opłaty te są ustalane na poziomie kosztów budowy i utrzymania kanału. Przepisu art. 40 ust. 3 nie stosuje się do linii telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych oraz innych urządzeń umieszczanych w kanale technologicznym". Uregulowanie zawarte w przepisie art. 40 i 39 ust. 7f ustawy o drogach publicznych dotyczą więc dwóch różnych pojęć "zajęcia pasa drogowego" i "udostępniania kanału technologicznego". W niniejszej sprawie bezsporne jest, że objęty wnioskiem spółki kabel światłowodowy został umieszczony w kanale technologicznym. Według oceny organu strona wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na umieszczenie kabla światłowodowego w istniejącym już, a należącym do O. SA. kanale technologicznym znajdującym się w obrębie drogi krajowej nr [...] w m. N.. Przepis art. 39 ust. 7 u.d.p. stanowi, że: "Zarządca drogi udostępnia kanały technologiczne za opłatą, w drodze umowy dzierżawy lub najmu, na zasadach określonych w ust. 7a-7f." Art. 39 ust. 7f u.d.p. stanowi, że: "Za udostępnienie kanału technologicznego pobiera się opłaty w wysokości określonej w umowie, przy czym opłaty te są ustalane na poziomie kosztów budowy i utrzymania kanału. Przepisu art. 40 ust. 3 nie stosuje się do linii telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych oraz innych urządzeń umieszczanych w kanale technologicznym." Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, iż przepisy ust. 7a-7f art. 39 u.d.p. znajdują zastosowanie wyłącznie do kanałów technologicznych wybudowanych przez zarządcę drogi i udostępnionych za opłatą podmiotom trzecim. Brak jest podstaw do wyłączenia stosowania art. 40 ust. 3 u.d.p. na podstawie odwołania z art. 39 ust. 7f u.d.p. w przypadkach, które dotyczą kanałów technologicznych (kanalizacji kablowych), które nie zostały udostępnione przez zarządcę drogi na podstawie art. 39 ust. 7 u.d.p. Z treści cytowanych wyżej przepisów wynika, iż w przypadku udostępnienia kanału technologicznego zarządzanego przez zarządcę drogi podmiotowi trzeciemu celem umieszczenia w nim linii telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych, nie jest pobierana z tego tytułu opłata, o której mowa w art. 40 ust. 3 u.d.p., tj. opłata za zajęcie pasa drogowego. Zauważyć jednak trzeba, że wprowadzone zwolnienie nie dotyczy kanałów technologicznych stanowiących własność innych podmiotów niż zarządca drogi i nie udostępnionych na podstawie art. 39 ust. 7 u.d.p. W odniesieniu do takich kanałów technologicznych zastosowanie art. 40 ust. 3 u.d.p. nie zostało wyłączone, co w konsekwencji rodzi obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przypomnieć także trzeba, że zgodnie z § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z drogą obejmuje w szczególności linie telekomunikacyjne. Zdaniem Sądu, należy jednocześnie uznać, iż organy wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i oparły się na materiale prawidłowo zebranym, oraz dokonały jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji.