VI SA/Wa 2355/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. j. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. VI SA/Wa 2355/10 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 roku Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 wrześnią 200Ir. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 12.10, lp. 12.11 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L 102/1 z dnia 11.4.2006 ze zm.), a także na podstawie § 3-6 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. Nr 159, poz. 1128), art. 23a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 w zakresie stwierdzonych naruszeń z lp. 12.10, lp. 12.11 załącznika do ustawy o transporcie drogowym za co nałożono karę pieniężną w wysokości 2 000 złotych, Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ wyjaśnił, iż podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły naruszenia: - obowiązku wczytywania wymaganych danych z karty kierowcy; - obowiązku wczytywania wymaganych danych z tachografu cyfrowego. Powyższe ustalono podczas kontroli przedsiębiorstwa P, co udokumentowano protokołem kontroli nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. przeprowadzonej na podstawie stosownego upoważnienia. Organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 30 000 złotych. GiDT podniósł, iż odwołujący odwołał się od decyzji organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za naruszenia z lp. 12.10, lp. 12.11 załącznika do ustawy o transporcie drogowym za co nałożono karę pieniężną w wysokości 2 000 złotych a zatem w pozostałym zakresie decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych- podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Konsekwencją powyższego rozwiązania jest treść lp. 12.10 i 12.11 załącznika do w/w ustawy, które karą w wysokości po 500 złotych sankcjonują naruszenie obowiązku wczytywania wymaganych danych z karty kierowcy oraz naruszenie obowiązku wczytywania wymaganych danych z tachografu cyfrowego. Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 30.000 złotych- w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie (art. 92 ust. 2 pkt 2). Organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i stanowiących materialnorawną podstawę decyzji. Podniósł, iż przedsiębiorca wezwany przez organ kontrolny nie okazał danych cyfrowych kierowców S. S. i M. P. oraz danych cyfrowych z tachografów cyfrowych zainstalowanych w pojazdach o numerach rejestracyjnych numer rej. [...] i numer rej. [...] Odnoszą się do argumentów podniesionych w odwołaniu, organ stwierdził, iż argumenty odwołującego w zakresie posiadania wydruków z tachografów cyfrowych nie mają znaczenia w zakresie sankcjonowania naruszenia przepisów prawa materialnego lp. 12.10 i lp. 12.11 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Organ stwierdzając zaistnienie naruszenia zobowiązany jest nałożyć stosowną sankcję określoną przez ustawodawcę. W tym przypadku, organ nie bada intencji przedsiębiorcy a zobowiązany jest do prawidłowej subsumcji przepisów prawa względem stwierdzonego stanu faktycznego opartego na zebranym materiale dowodowym. Organ odwoławczy dodał, że kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych naruszeń a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej naruszenia przepisów zdefiniowanych w Ip. 12.13 załącznika do ustawy o transporcie drogowym i nałożeniu kary 44 000 zł oraz wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., iż karą za stwierdzone naruszenia winno być tylko zastosowanie przez organ L.p. 12.1 i 12.11 i nałożenie kary w łącznej wysokości 2 000 zł. Skoro organ taką karę nałożył to nałożenie dodatkowo kary wynikającej z załącznika Ip.12.13 jest bezzasadne i niezgodne z prawem W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr, 153 poz.1270), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Wskazać należy, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Organ obowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego). Pogląd taki znajduje uzasadnienie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2002 roku, I SA 2188/00, LEX nr 81741; z dnia 5 maja 1999 roku, V SA 1568/98, nie publ.; z dnia 24 listopada 1994 roku, V SA 397/93, ONSA 1995/3/143). Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego to również ustalenie treści żądania strony. Zgodnie z treścią art. 63 § 1 k.p.a. podaniem w rozumieniu kodeksu są wszelkiego rodzaju oświadczenia stron oraz innych uczestników postępowania, z którymi występują oni wobec organu administracji publicznej, a więc żądania, odwołania, zażalenia oraz wyjaśnienia, które mogą w sposób oczywisty łączyć się z żądaniami. Natomiast w myśl art. 63 § 2 i 3 k.p.a. podanie, tj. także odwołanie od decyzji organu I instancji wniesione pisemnie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz podpis. Niewątpliwie odwołanie od decyzji organu I instancji skarżący sformułował nieprecyzyjnie i mało czytelnie. Tym niemniej w realiach niniejszej sprawy, mając na względzie, iż suma kar wynosiła 58 900 zł, wymagało zastanowienia, czy skarżący faktycznie wnosi o uchylenie kary w kwocie 2 000 zł albowiem kwota w tej wysokości pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie można, zdaniem Sądu, przyjąć, że jeżeli odwołanie jest zredagowane w taki sposób, że może być różnie interpretowane, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania jego treści. Dokonanie własnej wykładni treści odwołania bez wcześniejszego wezwania strony do wypowiedzenia się w określonym zakresie jest w ocenie Sądu, niedopuszczalne. O tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, iż zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną m.in. w art. 63, 65, 128 kpa, jest takie jego odformalizowanie, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. W świetle powyższego uznać należy, iż postępowanie organu odwoławczego przeprowadzone zostało w oparciu o zbyt rygorystyczną interpretację żądania strony, skutkującą nieprawidłową oceną faktycznej intencji odwołującego się. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Wskazane wyżej uchybienia uniemożliwiają kontrolę sądową podjętego rozstrzygnięcia pod kątem oceny przesłanek merytorycznych. Niezależnie od powyższego należy także przypomnieć, iż zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania, sprowadzająca się do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie wymaga dla osiągnięcia takiego rezultatu jedynie wniesienia odwołania w terminie przez legitymowany podmiot. O zakresie rozpatrzenia sprawy nie decydują podniesione zarzuty. Nie ma też znaczenia, czy zostaną podniesione w uzasadnieniu odwołania, czy zgłoszone zostaną w terminie późniejszym, lecz przed rozstrzygnięciem sprawy w II instancji. Funkcją odwołania jest bowiem doprowadzenie do kontroli decyzji organu I instancji poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Znaczy to, iż organ ten nie jest związany granicami odwołania i jeżeli strona zaskarżyła część decyzji pierwszoinstancyjnej, to nie oznacza to, iż decyzja w pozostałej części stała się ostateczna (wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r. III RN 7/99-OSNAP 2000, nr 9, poz. 338). A zatem Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie skarżącego, obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, rozpozna odwołanie skarżącego od decyzji pierwszoinstancyjnej stosownie do zasad ogólnych zawartych w kpa a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz.1270) orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 powyższej ustawy, uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.