VI SA/Wa 2360/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej ustawą o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. Sp. z o. o. z siedzibą w K. (zwaną dalej "skarżącą"), od decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, znak: [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie reumatologii, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] września 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe [...] w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie reumatologii. Przedmiotowe postępowanie konkursowe odbyło się na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. nr 273 poz. 2719) zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Zdrowia. Ogłoszenie o postępowaniu zawierało obligatoryjne elementy określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wskazano wartość zamówienia nie większą niż 654 721,00 zł na okres rozliczeniowy od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. Oferty należało złożyć w terminie do dnia [...] października 2010 r. W przedmiotowym konkursie złożono 12 ofert. Skarżąca w wyniku ogłoszenia przedmiotowego konkursu, złożyła ofertę o numerze [...]. W części jawnej postępowania komisja konkursowa, stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert. Następnie komisja dokonała oceny formalno-prawnej ofert. Oferta skarżącej zawierała wszystkie dokumenty formalno-prawne określone w szczegółowych warunkach postępowania. Z protokołu z posiedzenia komisji w części jawnej z dnia [...] grudnia 2010 r. wynika, iż komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania tj. do części niejawnej 12 ofert w tym ofertę skarżącej. Z rankingu otwarcia wynika, że oferta złożona przez skarżącą zajęła 1 pozycję, uzyskując łączną liczbę pkt 56,127. Następnie, komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone. Następnie Komisja konkursowa przeprowadziła ze skarżącą negocjacje w wyniku, których strony ustaliły cenę jednostkową w wysokości 8,0000 zł oraz liczbę świadczeń w wymiarze 9769. Ostatecznie, w rankingu końcowym po negocjacjach, oferta skarżącej zajęła 6 pozycję uzyskując łączną liczbę pkt oceny 59,657. Komisja Konkursowa po części niejawnej wybrała 3 oferty, nie wybrała natomiast 9 ofert, w tym oferty skarżącej. Następnie od rozstrzygnięcia konkursu spółka złożyła odwołanie, które decyzją Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] zostało oddalone. Od decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżąca złożyła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w którym zarzuciła organowi I instancji rażące naruszenie przepisów prawa polskiego materialnego i procesowego mającego zastosowanie w postępowaniu poprzedzającym zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonego w trybie konkursu ofert poprzez naruszenie odnośnych przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U.64.16.93 ze zm.) zwanej k.c. oraz ustawy o świadczeniach poprzez: 1. odstąpienie od zastosowania w ocenie oferty skarżącej kryterium kompleksowości co stanowi naruszenie przepisu art. 148 ustawy oraz przepisu § 1 ust. 1 Zarządzenia Nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. wraz z późn. zm., 2. dokonanie w dniu [...].12.2010 r. w toku toczącego się postępowania zmiany trybu negocjacji z oferentami, z negocjacji dwuetapowych na negocjacje jednoetapowe i unieważnienie wszystkich negocjacji przeprowadzonych przed tą zmianą, skutkiem czego oferenci, którzy odbyli unieważnione negocjacje znaleźli się w pozycji uprzywilejowanej do skarżącej, która w tych negocjacjach nie uczestniczyła, bowiem znali oni swoje pozycje w rankingu ofert, propozycje Komisji Konkursowej i metodykę działania, co stanowi naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, 3. sporządzenie w toku prowadzonego postępowania tzw. rankingu końcowego ofert na podstawie powtórnej oceny ofert dokonanej z wykorzystaniem art. 148 ustawy o świadczeniach w której to ocenie w miejsce elementu przedmiotowo istotnego (essentialia negotii) oferty jakim jest cena za punkt rozliczeniowy oznaczona w ofercie, wykorzystano jeden z dwóch elementów przedmiotowo istotnych określonych w protokole końcowym negocjacji tj. uzgodnionej ceny za punkt rozliczeniowy do umowy o wykonywanie świadczeń opieki zdrowotnej, co jest nadużyciem prawa oraz naruszeniem art. 66 § 2 k.c. oraz jego implementacji w Zarządzeniu Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w przepisie § 17 pkt. 4 w brzmieniu: "Po Upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania.", co czyni nieważnym tzw. ranking końcowy, 4. uchylenie się w protokole końcowym negocjacji od stwierdzenia, iż protokół ten, zgodnie z przepisem art. 442 ust. 6 ustawy o świadczeniach stanowi ustalenie elementów przedmiotowo istotnych (essentialia negotii) będących przedmiotem odbytych negocjacji, co stanowi naruszenie art. 58 § 1 k.c. w związku z art. 72 § 1 k.c. i art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, 5.obrazę instytucji negocjacji, jako czynności prawnej rangi ustawowej, poprzez wpisanie do protokołu końcowego negocjacji klauzul w treści, jak w uwagach tego protokołu, co stanowi naruszenie art. 58 § 1 k.c. w związku z art. 72 § 1 k.c. oraz art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, 6. dokonanie rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania w trybie konkursu ofert na podstawie nieważnego z mocy prawa tzw. rankingu końcowego ofert, co na zasadzie art. 58 § 3 k.c. czyni to rozstrzygnięcie nieważnym, 7. dokonanie całkowitej marginalizacji w rozstrzygnięciu prowadzonego postępowania w trybie konkursu ofert, rangi ustawowej czynności uzgodnienia elementów przedmiotowo istotnych (essentialia negotii), dokonanego pomiędzy, negocjującymi stronami, a zapisanego w protokole końcowym negocjacji, co stanowi naruszenie art. 72 § 1 k.c, 8.prowadzenie z oferentem negocjacji z naruszeniem dobrego obyczaju, w szczególności bez zamiaru zawarcia z nim umowy o wykonywanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie świadczeń w poradni otolaryngologicznej, co stanowi naruszenie przepisu art. 72 § 1 k.c. Jednocześnie skarżąca zarzuciła bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu w rozpatrzeniu odwołania skarżącej z dnia [...] grudnia 2010 r. trwającą od dnia [...] grudnia 2010 roku do dnia [...] stycznia 2011 roku, co stanowi naruszenie przepisu art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. Ponadto skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz nakazanie Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu zawarcia ze skarżącą umowy zgodnie z ustaleniami określonymi w protokole końcowym z dnia [...] grudnia 2010 r. W wyniku rozpoznania odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie organ wskazał, że komisja konkursowa w przedmiotowym postępowaniu dokonała oceny ofert zgodnie z kryteriami określonymi w zarządzeniu [...], tj. ceny, ciągłości, jakości oraz dostępności. W zakresie oceny oferty kryterium kompleksowości nie było oceniane w danym zakresie świadczeń. Skarżąca, tak jak i każdy oferent biorący udział w przedmiotowym postępowaniu nie otrzymała zatem punktów za kompleksowość, gdyż kryterium to nie było w ogóle brane pod uwagę w ocenie punktowej złożonych ofert. Dlatego też organ uznał niniejszy zarzut odstąpienia od zastosowania kryterium kompleksowości w przedmiotowym postępowaniu za chybiony. Ustosunkowując się do zarzutu podnoszonego przez skarżącą w zakresie zmiany trybu negocjacji z oferentami z negocjacji dwuetapowych na negocjacje jednoetapowe, organ odwoławczy potwierdził, iż w istocie organ I instancji zmienił niniejszą procedurę. Pierwotnie komisje konkursowe w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna proponowały oferentom dwuetapowe negocjacje, przy czym pierwszy etap miał dotyczyć ustalenia tylko i wyłącznie ceny za jednostkę rozliczeniową natomiast drugi etap miał dotyczyć ustalenia ilości świadczeń w kontekście ustalonej wcześniej ceny. Zmiana ta nastąpiła na skutek oprotestowana poprzedniego sposobu negocjacji przez oferentów. W tej sytuacji Komisje konkursowe prowadzące w/w postępowania postanowiły uwzględnić protesty ze względu na zarzut niejednoczesnego prowadzenia negocjacji co do liczby i ceny świadczeń podczas pierwszego ze spotkań negocjacyjnych. Biorąc pod uwagę zapis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, wszystkie komisje konkursowe prowadzące postępowania w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna ogłoszone w dniu [...] września 2010 r. zmieniły sposób negocjacji na jednoetapowe. W sprawie niniejszej, po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami, komisja konkursowa, sporządziła ranking końcowy. Został on sporządzony wg poszczególnych kryteriów wymienionych zarządzeniem nr 73/2009/DSOZ tj. ceny, ciągłości, jakości, dostępności. Dokonanie oceny oferty w zakresie wymienionych kryteriów wynika wprost z treści załącznika nr 1 do zarządzenia nr 73/2009/DSOZ Prezesa NFZ, które określa w sposób szczegółowy zastosowanie poszczególnych kryteriów do oceny oferty w zależności od zakresu świadczeń opieki zdrowotnej, na które została złożona oferta. Końcowa ocena oferty (liczba punktów oceny) została wyliczana zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 1 do Zarządzenia nr 73/2009/DSOZ, natomiast kryterium cenowe zgodnie z załącznikiem nr 2 do wyżej wymienionego załącznika. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego sprzeczności działań komisji konkursowej z kodeksem cywilnym uznał, iż nie znajduje on uzasadnienia. Zgodnie żart. 155 ust. 1 ustawy do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa w sposób wyczerpujący reguluje kwestie związane z trybem zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej -konkurs ofert, rokowania. Przepisy kodeksu cywilnego stosuje się natomiast m.in. w zakresie realizacji już zawartych i obowiązujących umów, określenia okresu ich obowiązywania, wzajemnych praw i obowiązków stron umowy, w tym skutków nienależytego wykonania umowy, itp. Odnosząc się do zarzutu skarżącej w zakresie bezczynności Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego stanowiącego naruszenie art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach organ wyjaśnił, iż przepis art. 154 ustawy o świadczeniach wyznacza moment, w którym sprawa o zawarcie umowy to udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną. Dzieje się to z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie bowiem stanowi, że po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego oraz Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy o świadczeniach). Należy więc uznać, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, w którym organ rozpatruje złożone przez świadczeniodawcę odwołanie, jest postępowaniem, do którego zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Tezę tę potwierdza treść art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., z którego wynika, że kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, a także przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Organ ponadto wyjaśnił, że zawarcie umowy jest wstrzymane tylko do czasu rozpatrzenia odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Złożenie odwołania do Prezesa Funduszu nie wstrzymuje zawarcia umowy. W związku z powyższym po rozpatrzeniu odwołania przez dyrektora wojewódzkiego Funduszu, umowy z oferentami, którzy zostali wybrani w wyniku przeprowadzonego postępowania będą już z reguły mogły być zawarte. W sprawie niniejszej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w przedmiotowej sprawie zostały podpisane w dniu [...] lutego 2011 r., czyli po rozpatrzeniu odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia jako niezgodnych z prawem i naruszających słuszny interes prawny skarżącej i zasądzenie od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg spisu kosztów. Skarżąca w skardze zarzuciła naruszenie: 1. art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez bezczynność Prezesa Funduszu trwającą przez 189 dni, tj. ponad 6 miesięcy oraz nadużycie przepisu art. 36 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w celu usprawiedliwienia tej bezczynności. 2. art. 6, 7, 8 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pełną aprobatę dla bezprawnych działań Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia i działającej z jego umocowania Komisji Konkursowej, takich jak; a) zatajenie przed oferentami w Ogłoszeniu Nr [...] faktu istnienia w Narodowym Funduszu Zdrowia dokumentu o nazwie Procedura konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nr [...]" b) przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (implementacja w przepisie § 1 ust. 1 Zarządzenia Nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. wraz z późniejszymi zmianami) poprzez bezprawne odstąpienie w przedmiotowym postępowaniu prowadzonym w trybie konkursu ofert od stosowania kryterium kompleksowości w dokonywanej ocenie ofert, c) dokonanie w dniu [...].12.2010 r. w toku toczącego się postępowania zmiany trybu negocjacji z oferentami z jednoczesnym unieważnieniem negocjacji już przeprowadzonych skutkiem czego oferenci, którzy odbyli unieważnione negocjacje znaleźli się w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do skarżącego oferenta, który w tych negocjacjach nie uczestniczył, bowiem znali oni swoją pozycję w rankingu ofert, propozycje Komisji Konkursowej i metodykę jej działania, co stanowi naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, d) podpisania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z oferentami wskazanymi w ogłoszeniu z dnia [...].12.2010 r. o rozstrzygnięciu postępowania, przed rozpoznaniem przez Prezesa Funduszu odwołań od tego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w zw. z art. 154 ust. 7 powołanej ustawy. 3. Naruszenie odnośnych przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U.64.16.93 ze zm.) zwanej dalej k.c oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez: a) dopuszczenie się zaproszenia skarżącej do negocjacji bez zamiaru zawarcia z nią umowy o wykonywanie świadczeń opieki zdrowotnej, a następnie prowadzenia z nią negocjacji i podpisanie protokołu końcowego negocjacji, czym naruszono przepis art. 72 § 1 i § 2 k.c, b) dopuszczenie się przerobienia oferty skarżącej w zakresie jednego z elementów przedmiotowo istotnych, poprzez dokonanie w niej zamiany ceny za punkt rozliczeniowy w brzmieniu jak z dnia [...] października 2011 r., na cenę za punkt rozliczeniowy w brzmieniu jak w protokole "końcowym" negocjacji, c) dopuszczenie się sporządzenia tzw. rankingu końcowego ofert, w którym na zasadzie art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej dokonano oceny przerobionej oferty oferenta, czym naruszono przepis art. 66 § 2 k.c. (implementacja w przepisie § 17 pkt 4 Zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r.), art. 68 k.k. oraz nadużyto przepisu art. 148 ustawy, d) uchylenie się w protokole końcowym negocjacji od stwierdzenia, iż protokół ten, zgodnie z przepisem art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi ustalenie elementów przedmiotowo istotnych (essentialia negotii) będących przedmiotem odbytych negocjacji, czym naruszono art. 58 § 1 k.c. w związku z art. 72 § 1 k.c. i art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, e) dopuszczenie się zamieszczenia w protokole końcowym negocjacji klauzul mających na celu obejście przepisu art. 72 § 1 i § 2 k.c. oraz art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, czym naruszono przepis 58 § 1 k.c. w zw. z art. 72 § 1 k.c, f) dopuszczenie się całkowitej marginalizacji w rozstrzygnięciu postępowania skutku prawnego podpisania przez negocjujące strony protokołu końcowego negocjacji, czym naruszono art. 72 § 1 k.c, g) dopuszczenie się rozstrzygnięcia postępowania na podstawie tzw. rankingu końcowego ofert, nie wywierającego w tym postępowaniu jakiegokolwiek skutku prawnego, czym naruszono art. 58 § 3 k.c. w zw. a art. 58 § 1 k.c. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie kierując się względami słuszności czy też zasadami współżycia społecznego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a. Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1b), inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzji i decyzja utrzymana nią w mocy nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Skarżąca spółka formułuje w skardze trojakiego rodzaju zarzuty. W pierwszym rzędzie zarzuca organowi bezczynność w zakresie rozpoznania jej odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r. a następnie podnosi zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. Ustosunkowując się do wykazywanych przez skarżącą uchybień należy stwierdzić, że zarzuty skargi nie są zasadne. Bezczynność organu w rozpoznawaniu odwołania nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. W przypadku stwierdzenia bezczynności spółka była uprawniona do złożenia odrębnej skargi, czego w stosownym czasie nie uczyniła. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. Sąd stwierdza, że nie doszło do naruszenia sformułowanych w tych przepisach ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Dokument o nazwie "Procedura konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych" nie jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym tylko wewnętrzną regulacją Funduszu, która kierowana jest do pracowników oddziałów Wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia, regulujących ich pracę w zakresie prowadzonych postępowań w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z tego też względu nie została wymieniona w ogłoszeniu o postępowaniu konkursowym z dnia [...] września 2010 r. nr [...], które wyszczególniło przepisy prawne tj. zarządzenia, ustawę i rozporządzenia mające zastosowanie w tym postępowaniu. Poza tym należy stwierdzić, że ogłoszenie to zawierało wszystkie niezbędne elementy określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. nr 273, poz. 2719). W postępowaniu konkursowym wszystkie złożone oferty były ocenione przy uwzględnieniu tych samych kryteriów tj. ceny, ciągłości, jakości oraz dostępności. Komisja odstąpiła natomiast od zastosowania kryterium kompleksowości. Przepis art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (implementacja w przepisie § 1 ust. 1 Zarządzenia nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. wraz z późn. zm.) stanowi, iż porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, ... Oznacza to, że wymienione w tym przepisie kryteria oceny ofert zostały wymienione przykładowo. Wykładnia art. 148 prowadzi do wniosku, że nie wszystkie podane w tym przepisie kryteria muszą mieć zastosowanie w danej sprawie. Ważne jest natomiast, aby wszystkie oferty były jednakowo oceniane tj. według tych samych kryteriów. Wbrew twierdzeniom skargi nie doszło również do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, kreującego zasadę równości obowiązującą w postępowaniu konkursowym. Istotnie, jak wyjaśnił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w drugim dniu prowadzenia negocjacji doszło do zmiany ich organizacji z dwuetapowych na jednoetapowe. Doszło do tego z uwagi na fakt, iż poprzedni sposób negocjacji został oprotestowany przez oferentów. Należy mieć jednakże na uwadze, że negocjacje przeprowadzone przed zmianą ich organizacji zakończone nieostatecznymi protokołami nie były wiążące dla stron. Zarówno oferenci, którzy uczestniczyli w I etapie negocjacji planowanych jako dwuetapowe zakończonym nieostatecznym protokołem negocjacji, jak i ci, którzy od razu prowadzili jednoetapowe negocjacje zakończone protokołem negocjacji byli informowani o pozycji ich oferty w tzw. rankingu otwarcia ofert. Jak to podniósł organ, w czasie I etapu negocjacji planowanych jako dwuetapowe, komisja konkursowa nie dawała żadnych propozycji oferentom, starała się jedynie ustalić jaka jest ostateczna ich propozycja cenowa. Pierwotna metoda negocjacyjna nie mogła stawiać w lepszej pozycji oferentów, którzy brali w niej udział, gdyż później została zmieniona i negocjacje od początku zostały przeprowadzone ze wszystkimi oferentami według nowych zasad. Nie jest również zasadny kolejny zarzut skargi naruszenia art. 154 ust. 2 i ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. W myśl art. 154 ust. 2 ww. ustawy tylko odwołanie złożone od wyników postępowania konkursowego wstrzymuje zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. W przypadku oddalenia odwołania przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu strona może odwołać się do Prezesa Funduszu. Jednakże złożenie kolejnego odwołania nie stoi na przeszkodzie zawarciu umowy z wybranym oferentem lub oferentami. Brak jest bowiem w ust. 4 art. 154 ustawy analogicznego zapisu co w ust. 2 tegoż artykułu, iż wniesienie odwołania do Prezesa Funduszu wstrzymuje zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. Zgodnie natomiast z treścią ust. 7 art. 154 uwzględnienie odwołania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia powoduje to, że jest przeprowadzane ponowne postępowanie, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o zawieraniu umów w trybie rokowań. W niniejszej sprawie umowy o udzielanie świadczeń mogły być podpisane z wybranymi oferentami przed rozpoznaniem odwołania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, podnoszonych w skardze należy na wstępie podnieść, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami uregulowane zostało w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (przepisy od art. 132 do art. 161 a). Naczelny Sąd Administracyjny kilkakrotnie rozważał zagadnienie dotyczące zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (patrz postanowienie z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, wyrok z 25 stycznia 2011 r., sygn. II GSK 143/10, wyrok z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1077/10, wyrok z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1458/10). Analiza orzeczeń wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodzi, że Sąd nie zajął jednolitego stanowiska odnośnie charakteru tego postępowania oraz rządzących nim zasad. Sąd, orzekający w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że z uwagi na treść art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach cywilistyczny charakter umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie może budzić wątpliwości. Tryb zawierania tych umów, uregulowany w dziale VI aczkolwiek nawiązuje do prawa umów, jednakże ustawa wprowadza istotne modyfikacje w tym zakresie w stosunku do uregulowań zawartych w kodeksie cywilnym. Z tego względu, zdaniem Sądu, nieuprawnione jest powoływanie przez skarżącą w skardze zarzutów naruszenia przepisów kodeksu cywilnego dotyczących zawierania umów (art. 66 i n. k.c.) skoro na gruncie ustawy o świadczeniach uległy one zmianie. W myśl art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia 1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej 2) ceny za udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej. Celem negocjacji jest wyłonienie najkorzystniejszej oferty/ofert. Dlatego też negocjacje zmierzają nie do zawarcia umowy, ale do ostatecznego ustalenia ceny za punkt oraz liczby świadczeń w ofercie. Po przeprowadzeniu negocjacji, jeżeli dojdzie do uzgodnienia stanowisk sporządza się protokół końcowy a następnie oferty są szeregowane w ramach rankingu końcowego od najkorzystniejszej do tej z najniższą liczbą punktów. Wybiera się ofertę (oferty), które uzyskały określoną liczbę punktów aż do wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na dany zakres kontraktowanych świadczeń, wskazanych w ogłoszeniu postępowania jako wartość zamówienia. Podpisanie protokołu końcowego z negocjacji nie stanowi gwarancji zawarcia umowy, o czym skarżąca była pouczona w trakcie prowadzenia negocjacji. W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skarżącej w zakresie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego należy uznać za chybione. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.