VI SA/Wa 2360/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację ciepłociągu w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. M. Sp. z o.o. w O. (dalej też jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] , który utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] nie zezwalającą na lokalizację ciepłociągu w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] - ul. S. - w miejscowości O. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: M. Sp. z o.o. w O. złożyła w dniu [...] maja 2014 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (Oddział w [...]) wniosek o zezwolenie na lokalizację sieci cieplnej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] - ul. S. w O. Decyzją z dnia [...].04.2014 r. znak: [...]Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił zezwolenia na lokalizację sieci cieplnej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] - ul. S. w O., uzasadniając brak zgody faktem, że Wnioskodawca nie uzasadnił, że jest to wyjątkowy przypadek i nie ma technicznej możliwości innej lokalizacji sieci cieplnej aniżeli w pasie drogi. Jako podstawę prawną swojej decyzji wskazał art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260) - dalej także "u.d.p." Skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Podnosiła, że istniejąca zabudowa uniemożliwia prowadzenie sieci poprzez działki prywatne. Planowaną sieć w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] zlokalizowano w terenie zielonym pomiędzy jezdnią i chodnikiem w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu naruszała konstrukcję ciągów pieszych. Dodatkowym utrudnieniem jest konieczność zmiany przebiegu sieci tak, aby zagwarantować kompensacje wydłużeń termicznych. Ponadto umieszczenie sieci nie spowoduje ani zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, ani nie doprowadzi do utraty uprawnień z tytułu rękojmi i gwarancji w zakresie budowy czy przebudowy drogi. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję powołał się na treść art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowiący, że lokalizowanie obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Stwierdził, że decyzja w zakresie zgody lub odmowy zgody na zajęcie pasa drogowego jest wydawana w ramach tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że ustawa nie precyzuje przesłanek odmowy. Co do zasady nie powinno się w pasie drogowym lokalizować obiektów nie związanych z zarządzaniem drogą i ruchem drogowym. Konstrukcja przepisu wskazuje, że musi nastąpić szczególnie uzasadniony przypadek. Ciężar dowodu, że określony stan uzasadnia zakwalifikowanie go jako "szczególnie uzasadnionego przypadku" spoczywa przede wszystkim na wnioskodawcy, nie zwalniając jednak zarządcy drogi od przestrzegania zasad prawdy materialnej i oficjalności z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako "k.p.a.). Termin "szczególnie uzasadnionego przypadku", bliżej nieokreślony przez ustawodawcę w świetle poszczególnych unormowań ustawy o drogach publicznych, pozwala przyjąć, że zarządca drogi jest zobowiązany do oceny, czy zajęcie pasa drogowego na lokalizację, niedozwolonego co do zasady, urządzenia jest dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań zarządzającego drogą np. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przypadku stwierdzenia, że usytuowanie urządzenia "obcego" w pasie drogowym może zagrażać np. bezpieczeństwu ruchu drogowego, organ zobowiązany jest do odmowy wydania zezwolenia. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja przebiegałaby po obu stronach jezdni, w odległości od około 4,5 m do 7,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] w chodniku i w odległości od 1,0 m do 13,0 m w zieleńcu. W ocenie zarządcy drogi, zaproponowany przypadek usytuowania tej sieci w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], a w szczególności odcinki wzdłuż drogi w chodniku, nie należą do szczególnie uzasadnionego przypadku. Taka lokalizacja projektowanej sieci mogłaby, zdaniem zarządcy drogi, ograniczyć w przyszłości możliwość przebudowy lub remontu ww. drogi oraz w przypadku ewentualnych awarii na sieci powodować utrudnienia w ruchu pieszych. Ponadto zarzucił, że wnioskodawca nie poruszył kwestii usytuowania przyłączy do planowanej sieci cieplnej, podłączających indywidualnych odbiorców. Zdaniem zarządcy drogi, projektowana sieć planowana jest w terenie zabudowanym, a zatem jej umieszczenie powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w związku z § 140 ust. 9 "cyt. rozporządzenia", będącym przepisem techniczno-budowlanym wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). Stosownie z ww. przepisem obiekty budowlane, a do takich należy sieć cieplna, przy drogach krajowych, w terenie zabudowanym, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Stwierdził, że wnioskodawca winien zatem zaproponować nowy przebieg sieci, w którym wyeliminowany będzie jej usytuowanie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Na powyższą decyzję M. Sp. z o.o. w O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie wydanych decyzji w przedmiotowej sprawie jako niezgodnych i przepisami ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. Wskazała, że uzasadnienie decyzji odwołuje się do art. 39 ust 1 i 3 ustawy o drogach publicznych i okoliczności, że lokalizowanie urządzenia w pasie drogowym stanowi wyjątek, a zgoda zarządcy wydawana jest w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Zarzuciła jednak, że w uzasadnieniu nie odniesiono się do zapisu ustawowego zawartego w art. 39 ust. 1 a, który mówi iż "przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają". Skoro ciepłociąg jest urządzeniem służącym do dostarczania nośnika ciepła w postaci płynu (woda gorąca) to, według skarżącej, art. 39 ust. 1 pkt 1 nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto w art. 39 pkt 3 zawarto zapis co do tego, że "właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu decyzji organ nie wykazał, że zachodzą powyższe przesłanki, a podniósł jedynie przypuszczenia, że w przypadku awarii sieć mogłaby powodować utrudnienia w ruchu pieszych. Odnosząc się do powołanego w decyzji art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie nie może mieć on zastosowania, gdyż zachowanie wymaganych ustawą odległości zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania zgody co potwierdza zapis art. 43 ust. 2. Dodatkowo podkreśliła, że budowana sieć jest kontynuacją już istniejącej infrastruktury na którą uzyskała stosowne decyzje w poprzednich okresach co powoduje, iż część odbiorców w sposób "wybiórczy" pozbawiana jest możliwości dostarczania ciepła z sieci miejskiej. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów wskazał, że art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych nie został przywołany w zaskarżonej decyzji, albowiem podstawę prawną do zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego lub urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym stanowi art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Natomiast art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych wyłącza stosowanie zakazu wynikającego z art. 39 ust. 1 pkt 1 do umieszczania przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a nie stanowi podstawy do zezwolenia na lokalizację urządzenia obcego w pasie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a." Rozpatrując niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga M. Sp. z o.o. w O. zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim nie można podzielić argumentacji GDDKiA co do sposobu wykładni art. 39 u.d.p. w przypadku wniosku o lokalizację urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją w pasie drogowym a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Niewątpliwie wniosek skarżącej dotyczył wydania przez GDDKiA zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym ciepłociągu, który jest urządzeniem służącym do dostarczania nośnika ciepła w postaci płynu (woda gorąca). Analizując zastosowaną przez organ podstawę materialnoprawną odmowy należy mieć na względzie przede wszystkim w art. 4 pkt 1 u.d.p., w którym zawarto definicję pasa drogowego, którym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Przepis art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1). Zakaz ten potwierdza art. 39 ust. 3 zd. pierwsze u.d.p., które mówi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże, co uszło uwadze organu, z mocy ust. 1a art. 39 u.d.p. przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Oznacza to, że przepis ust. 1a art. 39 u.d.p. wyłącza zakaz określony w art. 39 ust. 1 u.d.p. co do umieszczania, konserwacji, przebudowy, naprawy i innych czynności związanych z eksploatacją urządzeń i infrastruktury w nim wymienionych - w tym służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów - jeżeli na to pozwalają warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa. Tym samym, co do zezwolenia na umieszczenie urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją nie stosuje się zdania pierwszego ust. 1 art. 39 u.d.p. Innymi słowy, na lokalizację tych urządzeń nie można zezwolić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast, kiedy warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają, to w myśl zdania drugiego ust. 3 art. 39 u.d.p. organ ma obowiązek wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a. Z tego samego zdania wynika bowiem, że właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Powyższe wskazuje, że zasadniczą w sprawie kwestią, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, jest przesądzenie charakteru decyzji w przedmiocie wniosku o lokalizację w pasie drogowym urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów (ciepłociągu). Jak podnosi się w piśmiennictwie decyzje administracyjne są poddawane klasyfikacji według różnych, nie zawsze rozłącznych kryteriów. Dokonywana jest także ich typologia praktyczna. Funkcjonuje m.in. podział decyzji administracyjnych dokonany z uwagi na zasady rozstrzygania o sprawie, wyodrębniający grupy decyzji związanych oraz wydawanych według uznania organu administracyjnego, czym kierował się organ w zaskarżonej decyzji rozpoznając wniosek strony. Uznanie administracyjne występuje w przypadkach, w których w przepisach prawnych stanowi się, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nich nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia (B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 8 wydanie str. 471). Taka zaś sytuacja nie zachodzi w odniesieniu do umieszczenia w pasie drogowym urządzenia służącego do dostarczania nośnika ciepła w postaci płynu (woda gorąca) - ciepłociągu. W szczególności nie wchodzi tutaj w grę swoboda (możliwość) podjęcia przez organ decyzji lecz obligatoryjność sposobu rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji, o których mowa ust. 1a art. 39 u.d.p. Wbrew stanowisku organu, decyzję w odniesieniu do umieszczenia w pasie drogowym ciepłociągu należałoby zakwalifikować do grupy decyzji związanych. Decyzja określana jest jako związana, gdy nie pozostawia organowi administracyjnemu "luzu decyzyjnego", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa. Organ dokonuje rozstrzygnięcia - związany normatywnymi dyrektywami wyboru konsekwencji, co stanowi nadal postać decyzji związanej. Niezależnie od powyższego, jak podkreśla się w doktrynie, w przypadku decyzji wydanej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracyjny nie korzysta ze swobodnego uznania administracyjnego, lecz z luzu decyzyjnego wyboru konsekwencji prawnych o zakresie zróżnicowanym charakterem dyrektyw wyboru konsekwencji. Owe dyrektywy mogą być określone w normie prawnej wąsko albo szeroko (np. porządek publiczny). Mogą też wynikać z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak/J. Borkowski, tamże, str. 470-471). Jednakże na gruncie niniejszej sprawy, nie można mówić o korzystaniu przez organ z luzu decyzyjnego w przedmiocie lokalizacji urządzeń ciepłociągu, bowiem jego odmowa może mieć miejsce tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Powyższe oznacza, że organ nie ma racji wskazując, że zaskarżona decyzja jest decyzją uznaniową. Przedstawiony sposób redakcji omawianych przepisów wskazuje, że w przypadku zezwolenia na umieszczenie, konserwacje, przebudowę, naprawę i inne czynności związane z eksploatacją infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją - mamy do czynienia z decyzją związaną. Jeżeli bowiem warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają (ust. 1a art. 39 u.d.p.), a umieszczenie urządzeń wymienionych w ust. 1a nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub nie doprowadzi do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi, to organ jest zobowiązany wydać zezwolenie. Z tak sformułowanych przepisów art. 39 u.d.p. wynika, że w przypadku, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie - wniosku o wyrażenie zgody na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, GDDKiA powinien był rozpatrzyć, czy warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa pozwalały na ich lokalizację w pasie drogowym, a następnie czy to umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Tylko wystąpienie którejkolwiek z tych przesłanek uniemożliwiałoby wydanie decyzji pozytywnej dla skarżącej. Ponadto, przesłanki powodujące odmowę udzielenia zezwolenia w przypadku infrastruktury wymienionej enumeratywnie w ust. 1a art. 39 u.d.p. - jako stanowiące odstępstwo od zasady z ust. 1 i zd. pierwszego ust. 3 art. 39 u.d.p. - powinny były być przez organ interpretowane w rygorystyczny sposób. W konsekwencji przyjęcie przez organ błędnego stanowiska, że decyzja dotycząca umieszczenia w pasie drogowym ww. infrastruktury ma charakter decyzji wydanej według uznania organu administracyjnego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem skargi, trafnie kwestionującym w tym zakresie ustalenia zaskarżonej decyzji, bowiem powyższe oznacza, że organ w sposób nienależyty dokonał oceny stanu faktycznego sprawy, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. W zaskarżonej decyzji organ wyczerpująco zrelacjonował przebieg sprawy, ale wobec wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego zostały one wadliwie zastosowane. Należy zauważyć, że omawiane przepisy: ust. 1a i 3 art. 39 u.d.p. zostały wprowadzone do ustawy na mocy art. 62 pkt 4 lit. a) i b) ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci usług telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która weszła w życie od dnia 17 lipca 2010 r. (art. 87 tej ustawy). W uzasadnieniu projektu ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (druk sejmowy VI.2546) mówiło się, że "Pkt 3 lit. b - zmiana ma na celu uelastycznienie procedury wydawania zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej. Obecną zasadą jest to, że zarządca drogi może wydać takie zezwolenie wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a tym samym wydanie zezwolenia zależy w zasadzie od jego uznania, co przy jednoczesnym obniżeniu wysokości opłat, które niewątpliwie w jakiejś mierze motywowały do wydawania zezwoleń, mogłoby doprowadzić do blokowania inwestycji. Dlatego też proponuje się ustanowienie obowiązku wydania zezwolenia, jeżeli nie zachodzą przeszkody z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wymagań określonych w przepisach odrębnych". Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby w omówiony sposób organ oceniał wniosek Spółki. Rozpatrując sprawę GDDKiA ograniczył się jedynie do uregulowań ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie dodatkowo wskazał, że projektowana sieć planowana jest w terenie zabudowanym, a jej umieszczenie powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w związku z § 140 ust. 9 "cyt. rozporządzenia" - także nie wskazał jakiego rozporządzenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, GDDKiA wyjaśni i zbada, czy warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa pozwalają na umieszczenie spornej lokalizacji w pasie drogowym, a następnie, czy to umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Dodatkowo należy wskazać, że organ zupełnie pominął przy ocenie stanu faktycznego § 1 rozporządzenia z 2.03.1999 r., wskazujący, że akt ten określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie (ust. 1). Jednocześnie w ust. 3 § 1 rozporządzenie z 2.03.1999 r. stanowi, że warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, przy zachowaniu przepisów Prawa budowlanego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów odrębnych, a także ustaleń Polskich Norm zapewniają w szczególności: spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa użytkowania, nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb (pkt 1 lit. a - d), odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej (pkt 2), niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich (pkt 3). Zatem uregulowania tego rozporządzenia, jak i innych wskazanych w nim przepisów powinno uwzględniać się przy interpretacji m. in. art. 39 ust. 1a i 3 u.d.p. oraz art. 43 ust. 2 u.d.p. Ponadto należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie to odsyła do Prawa budowlanego, na podstawie którego art. 7 ust. 2 pkt 2 zostało zresztą wydane. Na podstawie tej samej delegacji zostało wydane jeszcze inne rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieć gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), dalej: "rozporządzenie z 30.07.2001 r.". W przepisie § 1 ust. 1 tego rozporządzenia wskazano, że przepisy jego stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 2, przy projektowaniu, budowie, przebudowie lub rozbudowie sieci gazowych służących do przesyłania i dystrybucji paliw gazowych. Z kolei § 6 tego rozporządzenia stanowi, że gazociągi należy budować na terenach zaliczanych do pierwszej i drugiej klasy lokalizacji (ust. 1), przy czym tereny o zabudowie jedno- lub wielorodzinnej, intensywnym ruchu kołowym, rozwiniętej infrastrukturze podziemnej - takie jak sieci wodociągowe, cieplne i kanalizacyjne, przewody energetyczne i telekomunikacyjne - oraz ulice, drogi i tereny górnicze zalicza się do pierwszej klasy lokalizacji (ust. 2), a inne tereny, niewymienione w ust. 2, zalicza się do drugiej klasy lokalizacji (ust. 3). Z tego rozporządzenia wynika, że zalecane jest budowanie gazociągów w ulicach i drogach. Organ rozpoznając sprawę także nie uwzględnił i tych przepisów materialnych, co miało wpływ na wynik postępowania. Zatem GDDKiA ponownie rozpoznając sprawę powinien uwzględnić przy ocenie stanu faktycznego, okoliczność, że lokalizacja sieci gazowej miała nastąpić pod krawężnikiem oraz w istniejącym chodniku, a nie w jezdni, są nowe plany przebudowy drogi krajowej nr [...], czy lokalizacja poza pasem drogowym tej sieci spełniałaby wymogi z innych przepisów, nie tylko ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z omówionymi wyżej przepisami oraz ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a przede wszystkim z art. 39 u.d.p., pamiętając że chodzi o zezwolenie na lokalizację urządzeń wymienionych w art. 39 ust. 1a u.d.p. Z powyższych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) orzeczono jak w wyroku. W kwestii wykonalności uchylonych decyzji orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzygał o kosztach postępowania wobec braku wniosku w tym zakresie.