VI SA/Wa 2364/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Waldemar Śledzik Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisania do licencji samolotowej uprawnienia do prowadzenia korespondencji w języku angielskim 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego P. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] odmawiającą P. S. (dalej zwany "skarżącym") wpisania do licencji uprawnienia do prowadzenia korespondencji R/T w języku angielskim oraz poziomu biegłości języka angielskiego zgodnie z wymaganiami Załącznika I ICAO. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący złożył do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniosek o wpisanie do licencji samolotowej turystycznej uprawnienia do prowadzenia korespondencji R/T oraz poziomu biegłości języka angielskiego na podstawie licencji kontrolera ruchu lotniczego. W wyniku rozpoznania niniejszego wniosku, organ w oparciu o pkt 2, ppkt a) i b) Załącznika 1 do Załącznika ICAO do Konwencji o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym, sporządzonej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz. U. z 1959 r., Nr 35, poz. 212 i 214 z późn. zm.), z uwagi na różne role pilota i kontrolera w zakresie wykonywania czynności lotniczych, odmówił przepisania tego uprawnienia wraz z poziomem biegłości pomiędzy specjalnościami lotniczymi. Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym wskazał, że jest kontrolerem ruchu lotniczego, wykonywającym ten zawód dla Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej. Zwrócił on uwagę na zdany egzamin z języka angielskiego, który został przeprowadzony zgodnie z wymaganiami Załącznika 1 ICAO oraz ICAO Doc 9835. Egzamin ten w tej samej formie obowiązywał zarówno pilotów jaki i kontrolerów ruchu lotniczego w Polsce. Potwierdził on znajomość przez skarżącego języka angielskiego na najwyższym piątym poziomie. Skarżący wskazał ponadto na brak podstaw prawnych, które rozróżniałyby sytuację kontrolera ruchu lotniczego i pilota w zakresie uprawnień posiadanych w oparciu o przeprowadzony egzamin. W jego ocenie podstawy takiej nie dają przywołane w decyzji Prezesa Urzędu Lotniczego przepisy Załącznika 1 do Załącznika ICAO do Konwencji o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym, sporządzonej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. Tym samym organ bezpodstawnie różnicuje zawody pilota i kontrolera ruchu lotniczego. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie ponownie wskazał na przepisy Załącznika 1 do Załącznika ICAO do Konwencji o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym, sporządzonej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. W ocenie organu, skarżący nie przedstawił dokumentu potwierdzającego zdanie egzaminu z języka angielskiego dedykowanego dla pilotów. Tym samym nie wykazał określonego poziomu biegłości językowej. Od powyższej decyzji skarżący wniósł za pośrednictwem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2010 r. zarzucił naruszenie: 1) § 16a ust. 2 w związku z § 16a ust. 1 rozporządzenie w sprawie licencjonowania personelu lotniczego, w związku z treścią art. 94 ust. 7 Prawa Lotniczego oraz art. 104 ust. 1 Prawa Lotniczego, przez błędną wykładnię § 16 ust. 2 rozporządzenia, wedle której dla wpisania uprawnienia do prowadzenia korespondencji radiotelefonicznej niezbędne jest wykazanie przez wnioskodawcę zdania egzaminu z języka angielskiego dedykowanego pilotom, a nie jest wystarczające wykazanie, iż wnioskodawca posiada uprawnienia do prowadzenia korespondencji radiotelefonicznej w języku angielskim wpisane do licencji kontrolera ruchu lotniczego poświadczające umiejętność mówienia i rozumienia w języku angielskim na poziomie 5 ICAO, przy czym z treści przepisu § 16a ust. 2 wynika, iż wpis do licencji uprawnienia do prowadzenia korespondencji w języku angielskim i potwierdzenie biegłości języka angielskiego jest dokonywane po wykazaniu się przez kandydata umiejętnością mówienia i rozumienia w języku angielskim na poziomie 4 operacyjnym wymaganym przez Aneks 1"; 2) art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 76 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez pominięcie w postępowaniu administracyjnym wywołanym wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2010 r. dowodów wskazywanych przez skarżącego - w szczególności licencji kontrolera ruchu lotniczego nr [...] oraz certyfikatu "Certificate of English Language Proficiency" z dnia [...].10.2008 r.- skutkujące nierozpatrzeniem przez organ całego materiału dowodowego w sprawie, skutkiem czego organ uznał, iż skarżący nie wykazał umiejętności mówienia i rozumienia w języku angielskim na poziomie 4 operacyjnym wymaganym przez Aneks 1, co stanowi wymóg wpisania uprawnienia do prowadzenia korespondencji radiotelefonicznej w języku angielskim na podstawie § 16a ust. 2 w zw. z § 16a ust. 1 Rozporządzenia w sprawie licencjonowania personelu lotniczego, w zw. z art. 94 ust. 7 Prawa Lotniczego oraz art. 104 ust. 1 Prawa Lotniczego, 3) art. 107 § 1 KPA - poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 4) art. 107 § 1 oraz §3 KPA-poprzez: a) niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności zaś organ nie odniósł się do materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego - dowodu z dokumentu - licencji kontrolera ruchu lotniczego nr [...]; jak również b) poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji - w uzasadnieniu przywołano jedynie postanowienia pkt 2, ppkt b) i d) Załącznika 1 do Załącznika 1 - "Licencjonowanie Personelu" do Konwencji o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym - przy czym nie wyjaśniono w jaki sposób treść przywołanych przepisów uzasadnia odmowę dokonania wpisu uprawnienia do prowadzenia korespondencji radiotelefonicznej posiadanego przez Skarżącego, o czym świadczy wpis w licencji nr [...]; Prezes ULC wskazał jedynie, iż strona nie wykazała zdania egzaminu z języka angielskiego dedykowanego pilotom, przez co w ocenie organu nie wykazała określonego poziomu biegłości językowej; 5) art. 7 KPA - poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, o czym mowa powyżej 6) art. 11 KPA - poprzez zaniechanie wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję - organ wskazał jedynie, iż skarżący nie wykazał określonego poziomu biegłości językowej - co stoi w sprzeczności z przedstawionymi przez Skarżącego w przedmiotowej sprawie dokumentami. Mając na uwadze przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wskazanie Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego przeprowadzenia w sprawie niezbędnego postępowania dowodowego oraz wydania decyzji o wpisaniu przedmiotowego uprawnienia do licencji pilota turystycznego skarżącego, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący uzasadniając swoje zarzuty wskazał, że Załącznik 1 ICAO do Konwencji oraz rozporządzenia w sprawie licencjonowania w żaden sposób nie różnicują uprawnienia do prowadzenia korespondencji radiotelefonicznej przeznaczonego dla pilotów oraz uprawnienia do prowadzenia korespondencji radiotelefonicznej przeznaczonego dla kontrolerów ruchu lotniczego. Wskazał, że podstawą prawną pozytywnego rozpoznania jego wniosku stanowi § 16 a ust. 2 rozporządzenia w sprawie licencjonowania personelu, bowiem nie precyzuje sposobu w jaki wnioskodawca wnoszący o dokonanie takiego wpisu winien wykazać, a zatem udowodnić, iż posiada umiejętność mówienia i rozumienia w języku angielskim na poziomie 4 operacyjnym wymaganym przez Aneks 1 (Załącznik 1 do Konwencji). Podkreślił również, że nawet gdyby w przedmiotowej sprawie uznać, iż dla wykazania się przez skarżącego do dokonania wpisu przedmiotowego uprawnienia do licencji pilota, niezbędne jest zdanie egzaminu językowego i w ten sposób poświadczenie posiadania przez wnioskodawcę umiejętności mówienia i rozumienia w języku angielskim na poziomie 4 operacyjnym wskazanym przez Załącznik 1 do Konwencji, to egzamin taki został przez niego zdany, o czym świadczy wpis w posiadanej licencji uprawnienia do prowadzenia korespondencji radiotelefonicznej oraz poświadczenie umiejętności mówienia i rozumienia w języku angielskim na poziomie 5 wymaganym przez Załącznik 1 do Konwencji. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący wskazał, że z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika by organ przeprowadził postępowanie dowodowe w jakimkolwiek choćby minimalnym zakresie. Nie dopuścił tym samym jako dowodu przedstawionych w sprawie przez skarżącego - licencji kontrolera ruchu lotniczego nr [...] oraz certyfikatu "Certificate of English Language Proficiency". Ponadto, w ocenie skarżącego, organ nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie wskazał również faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności zaś organ nie odniósł się do materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego. Zdaniem skarżącego organ ograniczył się w decyzji do przytoczenia przepisów prawa, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, w jaki sposób przepisy te znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie, jak również nie wskazał na zastosowaną przez organ wykładnię tychże przepisów. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ wskazał, że § 16a ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 września 2003 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego (Dz. U. Nr 165, poz. 1603, z późn. zm.) zawiera zamknięty katalog członków personelu lotniczego oraz kandydatów na specjalności lotnicze, którzy podlegają obowiązkowi sprawdzenia umiejętności mówienia i rozumienia w języku angielskim na poziomie 4 operacyjnym wymaganym przez Załącznik 1 (Aneks I) do Załącznika 1. Organ podkreślił jednocześnie, że co prawda przepis ten nie zawiera trybu ani sposobu sprawdzania umiejętności mówienia i rozumienia w języku angielskim na poziomie 4 operacyjnym, ale nie sposób zgodzić się z wykładnią skarżącego, iż umiejętność ta może być nabyta poprzez przepisanie uprawnienia językowego strony z licencji członka personelu lotniczego innej specjalności. Zatem, w ocenie organu nie jest wystarczajże wykazanie, iż wnioskodawca posiada uprawnienia do prowadzenia korespondencji radiotelefonicznej w języku angielskim wpisane do licencji kontrolera ruchu lotniczego poświadczające umiejętność mówienia i rozumienia w języku angielskim na poziomie 5 ICAO", bowiem inna jest specyfika specjalności, a co za tym idzie również frazeologie w codziennej pracy pilota samolotowego turystycznego oraz kontrolera ruchu lotniczego. Tym samym skarżący mimo posiadanego uprawnienia do prowadzenia korespondencji radiotelefonicznej w języku angielskim na poziomie 5 ICAO w licencji kontrolera ruchu lotniczego nie daje gwarancji spełniania odpowiednich kryteriów do wydania jej uprawnienia do prowadzenia korespondencji R/T w języku angielskim oraz poziomu biegłości języka angielskiego w ramach licencji pilota samolotowego turystycznego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, organ wyjaśnił, że zachował wszelkie wymogi stawiane przez przepisy prawa. W sposób właściwy wyjaśnił skarżącemu zarówno podstawę prawną swojej decyzji, przesłanki którymi się kierował przy jej wydawaniu, jak również przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również ni rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. W szczególności Sąd podzielił zarzut skargi naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu była zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2010 r. utrzymująca w mocy poprzednią decyzję tegoż organu z dnia [...] lipca 2010 r. Zaskarżone decyzje zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2010 r. o wpisanie poziomu biegłości języka angielskiego do licencji pilota turystycznego samolotowego na podstawie wcześniej uzyskanego wpisu z licencji kontrolera ruchu lotniczego. Wydając rozstrzygnięcia w sprawach organ swoje stanowisko winien należycie umotywować zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Należy w tym miejscu przypomnieć, że uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i jego zdaniem jest wyjaśnienie przyjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się więc pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Organ nie może więc pominąć milczeniem niektórych dowodów zgromadzonych w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy – okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z dnia 11 lipca 2001 r. Sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "Organ administracji, który nie ustosunkuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których jest on ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. Skutkuje w myśl utrwalonego orzecznictwa NSA wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta już z powodu naruszenia w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Trafnie bowiem skarga podnosi, że w niniejszej sprawie organ nie odniósł się do materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego tj. dowodu z dokumentu – licencji kontrolera ruchu lotniczego nr [...], jak również w sposób pełny nie wyjaśnił podstawy prawnej decyzji, gdyż w uzasadnieniu przywołał jedynie postanowienia pkt 2 ppkt b) i d) Załącznika nr 1 do załącznika 1 "Licencjonowanie Personelu" do Konwencji o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym, przy czym nie wyjaśniono w jaki sposób treść przywołanych przepisów uzasadnia odmowę dokonania wpisu uprawnienia do prowadzenia korespondencji radiotelefonicznej posiadanego przez skarżącego, o czym świadczy wpis w licencji nr [...]. Organ wskazał jedynie, że strona nie wykazała zdania egzaminu z języka angielskiego dedykowanego pilotom, przez co w ocenie organu nie wykazała określonego poziomu biegłości językowej. W tym miejscu należy podnieść, że szersze motywy podjętego rozstrzygnięcia organ podał w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, co nie sanuje wadliwości decyzji w tym zakresie. Jak to zostało podkreślone, Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję a nie kieruje się treścią odpowiedzi na skargę. Wykazane braki uzasadnienia decyzji uniemożliwiają więc Sądowi kontrolę legalności działania organu administracji publicznej. Ponownie rozpoznając sprawę organ oceni materiał dowodowy w sprawie i wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. Wobec stwierdzonych uchybień w zakresie przepisów postępowania. Sąd nie rozważał podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego z uwagi na ich przedwczesność. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1c, 152, 200 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.