VI SA/Wa 2364/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Anna Błażejczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. O. (dalej też jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.000 złotych z tytułu niedopełnienia obowiązku zgłoszenia w ustawowym terminie zmiany danych w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej "k.p.a.") w związku z art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – dalej "u.t.d."). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Skarżący w dniu [...] marca 2011 r. złożył w Biurze Działalności Gospodarczej Zezwoleń Urzędu m. [...] wniosek w sprawie zmiany licencji udzielonej [...] października 2009 r. przez Prezydenta m. [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, z powodu zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej z numeru [...] na numer [...]. Do wniosku załączył kserokopię zaświadczenia z dnia [...] października 2009 r. W dniu [...] kwietnia 2011 r. Prezydent m. [...] wszczął z urzędu wobec skarżącego postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1 000 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku zgłoszenia wszelkich zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmian. Organ pierwszej instancji podkreślił, że dane te obejmują między innymi numer wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Na gruncie przedmiotowej sprawy organ zaznaczył, że zawiadomienie w sprawie zmiany numeru ewidencji działalności gospodarczej zostało doręczone przedsiębiorcy w dniu [...] października 2009 r., a zatem z tym dniem powstał obowiązek wystąpienia do organu licencyjnego o dokonanie zmiany w licencji, zgodnie z art. 14 ustawy o transporcie drogowym. Zgłoszenie powyższej zmiany nastąpiło natomiast dopiero wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r., a zatem z przekroczeniem 14 - dniowego terminu określonego w ustawie o transporcie drogowym. Prezydent m. [...] stwierdził, że ustawa o transporcie drogowym nakłada na posiadacza licencji jasno określone obowiązki, które jest on zobowiązany wypełniać przez cały czas obowiązywania licencji, a na odwrocie licencji zawarte są pouczenia o podstawowych obowiązkach, w tym również obowiązku zgłaszania do organu licencyjnego w terminie 14 dni wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem organu art. 95a ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organom administracji publicznej możliwości odstąpienia od nałożenia kary. Od powyższej decyzji Prezydenta m. [...] skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie. W uzasadnieniu zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 95a i art. 14a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie zasady informowania z art. 9 k.p.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Skarżący podkreślił, że nie był informowany o konieczności zawiadomienia organu o zmianie danych w licencji i stwierdził, że nie jest w stanie śledzić każdej nowelizacji ustawy. Wskazał przy tym na komunikat z dnia 12 stycznia 2012 r. dotyczący przedsiębiorców, których wpisy przeniesiono z ewidencji działalności gospodarczej do CEIDG, z którego wynika, że przedsiębiorcy nie będą karani za niezgłoszenie tego faktu. Skarżący zwrócił uwagę na okoliczność, że od dnia 1 lipca 2011 r. numery ewidencyjne działalności gospodarczej zostały zniesione, oraz że zmiana z roku 2009 dokonana została z urzędu bez jego inicjatywy i udziału. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Wśród tych danych ustawodawca zamieścił między innymi numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej (art. 8 ust. 2 pkt 2 u.t.d.). Nie ulega zatem wątpliwości, że po otrzymaniu w dniu [...] października 2009 r. zaświadczenia z dnia [...] października 2009 r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej pod nowym numerem skarżący był zobowiązany do zgłoszenia tego faktu na piśmie organowi licencyjnemu. Za niewykonanie powyższego obowiązku zgłoszenia na piśmie zmian danych, w terminie 14 dni od dnia ich powstania, ustawodawca wprowadził od dnia 1 marca 2011 r. sankcję w postaci kary pieniężnej poprzez dodanie art. 95a, który w ust. 1 pkt 1 stanowi, że: "Kto, będąc przedsiębiorcą nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, w terminie 14 dni od dnia ich powstania, podlega karze pieniężnej w wysokości 1.000 zł". Art. 95a został dodany do ustawy o transporcie drogowym ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13), która nie zawiera przepisów przejściowych w zakresie zastosowania wprowadzonej sankcji z art. 95a u.t.d. W tej sytuacji, w myśl zasady niedziałania prawa wstecz, kara pieniężna za niewypełnienie obowiązku nie będzie mieć zastosowania do sytuacji niewypełnienia obowiązku sprzed wejścia w życie przepisu dotyczącego tej kary, to jest sprzed 1 marca 2011 r. Kara ta znajduje natomiast zastosowanie do sytuacji niewypełnienia obowiązku zaistniałej lub trwającej po dniu jej wprowadzenia, to jest po dniu 1 marca 2011 r. Powyższe oznacza w ocenie organu, że jeżeli po dniu 1 marca 2011 r. występuje sytuacja, o której mowa w art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., to jest przedsiębiorca nie zgłosił na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, w terminie 14 dni od dnia ich powstania, to organ licencyjny nakłada karę pieniężną. Jeżeli natomiast przedsiębiorca uchybił terminowi, ale ostatecznie wypełnił z opóźnieniem obowiązek zgłoszenia na piśmie organowi licencyjnemu zmian danych przed dniem 1 marca 2011 r., to pomimo wcześniejszego uchybienia terminu nie ma podstaw do zastosowania sankcji gdyż po tym dniu nie występuje już sytuacja, o której mowa w art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., to jest niewypełnienie obowiązku zgłoszenia zmian danych. Reasumując, organ podniósł, że przedsiębiorca, który nie dopełnił w terminie obowiązku zgłoszenia zmian danych, chcąc uniknąć kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł obowiązującej od dnia 1 marca 2011 r., powinien był zgłosić takie zmiany przed tym dniem. Tymczasem skarżący zgłosił na piśmie fakt zmiany numeru ewidencji działalności gospodarczej dopiero w dniu 30 marca 2011 r. W konsekwencji nie dopełnił obowiązku zgłoszenia tej zmiany przed dniem 1 marca 2011 r., czyli przed wejściem w życie przepisu art. 95a u.t.d. i sytuacja niewypełnienia obowiązku trwała nadal po dniu wejścia w życie cytowanego przepisu. Jeżeli natomaist przedsiębiorca nie zgłosi wymaganych zmian danych w terminie, to organ zobowiązany jest nałożyć na niego karę pieniężną. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia w całości jako naruszającej prawo oraz o zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że nie można stosować kary za zaniechanie, które nastąpiło, gdy jeszcze kara nie istniała w przepisach. Nadto podniósł, że nie był informowany o konieczności zawiadomienia organu o zmianie danych, przy czym zmiany w ewidencji dokonywał organ z urzędu bez inicjatywy przedsiębiorcy i bez jego udziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej tez jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga R. O. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta m. [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] naruszają prawo, w stopniu uzasadniającym, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podstawą materialnoprawną obu spornych decyzji administracyjnych jest art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. W myśl art. 95a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, który wszedł w życie z dniem 1 marca 2011 r. na mocy art. 73 pkt 13 i art. 90 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 3), kto będąc przedsiębiorcą nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, w terminie 14 dni od dnia ich powstania - podlega karze pieniężnej w wysokości 1.000 złotych. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 u.t.d., pisemny wniosek o udzielenie licencji, o których mowa w ustępie poprzedzającym, powinien zawierać: 1) oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę i adres; 2) numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej; 2a) numer identyfikacji podatkowej (NIP); 3) określenie rodzaju i zakresu, a w transporcie drogowym taksówką - także obszaru; 4) rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie licencji; 5) czas, na jaki licencja ma być udzielona. Z art. 14 ust. 1 cyt. ustawy wynika obowiązek przedsiębiorcy zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, danych objętych przepisem art. 8 tej ustawy. Uwzględniając powyższe nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie na skarżącym ciążył obowiązek zawiadomienia organu udzielającego licencji o zmianie numeru w ewidencji działalności gospodarczej od dnia doręczenia mu stosownego zawiadomienia, tj. od dnia [...] października 2009 r. Jednakże przepis art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, upoważniający organ do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie powyższego obowiązku, został dodany do ustawy o transporcie drogowym dopiero z dniem 1 marca 2011 r. Zdaniem Sądu, należy w tej sytuacji uznać, iż karze pieniężnej w wysokości 1 000 złotych za niezgłoszenie na piśmie organowi zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, może podlegać podmiot, który ww. danych nie przekazał w terminie 14 dni od powstania zmian, jeżeli zmiana danych, a więc obowiązek przekazania powstał po dniu 1 marca 2011 r. Dopiero bowiem z tym dniem pojawiła się podstawa prawna do nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie omawianego obowiązku. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie można w żaden sposób zgodzić się z argumentacją organu odwoławczego, że przepis art. 95a ustawy o transporcie drogowym ma zastosowanie do każdego przypadku, kiedy przed upływem 14 dni nie doszło do zgłoszenia stosownej informacji i taki stan "niezgłoszenia" istnieje także w chwili obowiązywania nowego przepisu. Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że na gruncie przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 8 ust. 2 cyt. ustawy istotna jest data upływu terminu (vide: 14 dni na zgłoszenie zmiany), a nie okoliczność, jak długo trwa zwłoka w przekazywaniu danych. Do przedmiotowego naruszenia dochodziło bowiem (i na gruncie obowiązującego obecnie art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy dochodzi) w momencie upływu czternastego dnia od daty powstania zmian podlegających zgłoszeniu. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, należy stwierdzić, że organy obu instancji dokonały interpretacji przepisu art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym z naruszeniem respektowanej przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Zasada lex retro non agit, w zakresie zakazu wprowadzania z mocą wsteczną karalności czynu dotychczas niezabronionego pod groźbą kary, ma charakter zasady konstytucyjnej, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawa i wyrażonej szczegółowo w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Rzeczpospolita Polska związana jest także tą zasadą na podstawie norm prawa międzynarodowego (por. m.in. art. 7 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Zdaniem Sądu, należy podkreślić, iż na gruncie prawa karnego przyjmuje się zgodnie, że z zasadą lex retro non agit będzie sprzeczne zastosowanie wobec sprawcy przepisu wprowadzającego typ czynu zabronionego, który wszedł w życie po popełnieniu czynu, który w chwili jego popełnienia nie był czynem zabronionym, jak również przepisu, który przewiduje surowsze wobec sprawcy konsekwencje karnoprawne (zob. art. 4 § 1 Kodeksu karnego). Zasada lex retro non agit ma niewątpliwie charakter nie tylko gwarancyjny, ale także w pewnym sensie prewencyjny. Jeżeli norma prawna ma bowiem motywować adresata normy do określonego zachowania się, to z natury rzeczy nie może tego czynić w stosunku do zachowań poprzedzających wydanie normy. Zdaniem Sądu, niezmiernie ważne jest, aby obywatel miał możliwość przewidywania ewentualnych działań organów państwa i działań własnych. Niewątpliwie przewidywalność skutków prawnych zachowań własnych i działań organów państwa są niweczone, gdy nowo ustanowionemu prawu o niekorzystnych dla obywateli następstwach nadaje się moc wsteczną (tak m.in. A. Zoll /w:/ A. Zoll (red.), G. Bogdan, Z. Ćwiąkalski, P. Kardas, J. Majewski, J. Raglewski, M. Szewczyk, W. Wróbel, Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz. Tom I, Komentarz do art. 1-116 k.k., Zakamycze 2004, komentarz do art. 1 Kodeksu karnego, teza 98 i powołane tam poglądy doktryny). Już na gruncie dawno wypracowanych zasad prawa karnego przewidziano wyraźnie, iż funkcja gwarancyjna omawianej zasady lex retro non agit wyraża się w zapewnieniu, że nikt nie będzie ścigany i karany za zachowanie (działanie lub zaniechanie), które nie zostało wcześniej zabronione pod groźbą kary przez należycie uchwaloną i ogłoszoną ustawę (zasada nullum crimen et nulla poena sine lege anteriori). Karalność danych zachowań popełnionych przed promulgacją aktu prawnego, uznającego określone czyny za zagrożone karą, jest wyłączona ze względu na brak powinności, jak i możliwości zapoznania się przez obywatela z treścią tego aktu prawnego. W ocenie Sądu, na gruncie prawa administracyjnego należy, w drodze ostrożnej analogii, stosować zasady obowiązujące w prawie karnym, albowiem - pomimo, że regulacje administracyjno-karne uznaje się za odrębne (autonomiczne) wobec regulacji prawa karnego - niemniej pewne podstawowe zasady intertemporalne dotyczące m.in. zasad karalności danych zachowań (czynów) winno się stosować również na gruncie szeroko rozumianego prawa publicznego (administracyjnego). Warto w tym miejscu wskazać, jedynie na marginesie, iż przyjmując w dniu 13 lutego 1991 r. Rekomendację Nr (91)1 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych, Komitet Ministrów przypomniał o ogólnych zasadach chroniących jednostkę przed aktami władz administracyjnych. Wspomniana Rekomendacja wprowadziła, w celu zagwarantowania i poszanowania praw jednostki, mogącej być poddaną sankcjom administracyjnym, dodatkowe zasady, w tym m.in. zasadę, iż nie można nałożyć sankcji za czyn, który w czasie jego popełnienia nie stanowił naruszenia prawa, a także zasadę stosowania sankcji mniej uciążliwej obowiązującej w czasie od daty zdarzenia do zastosowania sankcji. Analizując wskazane powyżej zasady, przyjmuje się w literaturze, że de facto stanowią one transpozycję do tematyki sankcji administracyjnych pewnych fundamentalnych zasad prawa: nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege, czy też ne bis in idem (tak m.in. H. Nowicki /w:/ System Prawa Administracyjnego. Prawo administracyjne materialne, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 7, Wydawnictwo C.H. Beck/Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2012, s. 647-648 i cyt. tam literatura). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organy obu instancji błędnie przyjęły w niniejszej sprawie, iż przepis art. 95 a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym reguluje zdarzenia (bądź stosunki prawne) zapoczątkowane przed wejściem w życie tego prawa, mające rzekomo charakter "otwarty" (ciągły), tj. takie, które nie znalazły jeszcze swego zakończenia (stosunki "w toku"), które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają nadal po wejściu przepisów nowych. Zdaniem Sądu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Omawiany przepis art. 95 a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym nie może być zastosowany wobec skarżącego, gdyż regulowałby sytuację "prawnie zamkniętą", zakończoną na gruncie starego prawa z uwagi na skuteczny upływ terminu, o którym mowa w art. 14 ust. 1 cyt. ustawy. W tym stanie rzeczy zastosowanie przez organ, który udzielił licencji, wobec skarżącego sankcji administracyjno-karnej (kary pieniężnej w wysokości 1.000 złotych), na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, naruszało zakaz retroaktywności, opierającej się na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość" (por. m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA nr 3 z 2006, poz. 71). Podnieść przy tym należy, że przyjęty przez organy sposób rozumienia powołanego przepisu prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania skutków uchybienia powyższego terminu w zależności od tego, kiedy zgłoszenie zostało dokonane. Gdyby bowiem obowiązek zgłoszenia powstał przed dniem 1 marca 2011 r. i przed tą datą chociaż z uchybieniem 14 dniowego terminu przedsiębiorca zgłosiłby zmianę, to wówczas takie spóźnienie - zdaniem organów - nie wywołałoby sankcji w postaci kary pieniężnej. Natomiast w sytuacji, gdy przedsiębiorca, co do którego obowiązek powstał również przed dniem 1 marca 2011 r., dokonałby zgłoszenia po 1 marca 2011 r. wówczas podlegałby sankcji, o której mowa w art. 95a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Według Sądu, interpretacja ta jest niedopuszczalna i w sposób ewidentny prowadzi również do naruszenia podstawowych praw jednostki poddawanej sankcji administracyjno-karnej. Według Sądu, przyjęcie takiego sposobu interpretacji unormowań ustawy o transporcie drogowym, jaki proponuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz Prezydent m. [...], zmuszałoby do uznania tych przepisów za unormowania sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P. 13/01; patrz także /w:/ Jerzy Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 237-257 i cyt. tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Zdaniem Sądu, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83). Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż organy obu instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dokonały błędnej wykładni powołanego przepisu ustawy o transporcie drogowym z naruszeniem konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, a ta okoliczność - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - skutkuje wadliwością obu spornych decyzji administracyjnych i w konsekwencji koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Stwierdzając, że obie sporne uchwały nie podlegają wykonaniu, Sąd orzekł zgodnie z przepisem art. 152 p.p.s.a. Zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowego, poniesionych w niniejszej sprawie przez skarżącego, Sąd działał na podstawie art. 200 p.p.s.a.