VI SA/Wa 2365/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja, o której mowa w pkt 1 nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Przed Wojewodą [...] toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie spełnienia przez M. spółkę z o.o. warunków określonych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych /Dz. U. nr 123 poz. 776 z późn. zmianami dalej zwana ustawą o reh./ koniecznych dla utrzymania statusu zakładu pracy chronionej. Spółka M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej (zwanego dalej Ministrem) uchylającą decyzję I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania (sprawa o sygn. akt VI SA/Wa 723/06). W okresie oczekiwania na rozstrzygnięcie sądowe spółka M. dnia [...] marca 2006 r. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu wydania wyroku. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wojewoda [...] odmówił zawieszenia postępowania. Spółka zaskarżyła to rozstrzygnięcie do Ministra. Minister przez ponad rok nie podejmował rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zawieszenie w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie Sądu. W dniu [...] marca 2008 r. spółka M złożyła nowy wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego. Jako podstawę prawną wniosku wskazała art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 101 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku o zawieszenie podniosła okoliczność, że Minister nie rozpoznaje jej zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, które to postanowienie zapadło na skutek jej poprzedniego wniosku o zawieszenie. Prawidłowe rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wojewoda [...] zwrócił się do spółki z zapytaniem, jakie zagadnienie wstępne ma w ocenie spółki rozstrzygnąć Minister i Sąd oraz jakiej czynności organu I lub II instancji ma dotyczyć orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które ma stanowić ewentualną przesłankę zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na wezwanie to spółka nie udzieliła odpowiedzi. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił zawieszenia postępowania sprawie spełniania przez M. warunków określonych w art. 28 ust. 1 ustawy o reh. Jako podstawę prawną postanowienia wskazał art. 98 § 1 i 101 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wyjaśnił, że Minister wydał już decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia zażalenia strony na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2006 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Organ wskazał także, że na wniosek strony w trybie art. 98 § 1 k.p.a. organ może zawiesić postępowanie, które było wszczęte na żądanie strony. Postępowanie w sprawie niniejszej było wszczęte z urzędu, zatem nie zostały spełnione przesłanki z art. 98 § 1 k.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła spółka M.. Zarzuciła: że nie został zastosowany art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wniosek nie został rozpoznany merytorycznie, organ dokonał błędnej wykładni art. 98 § 1 k.p.a. polegającej na przyjęciu, że zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest możliwe tylko, co do postępowań wszczętych na żądanie strony. W uzasadnieniu spółka podniosła, że okoliczności wymienione w art. 97 § 1 k.p.a. prowadzą do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, a wniosek strony jedynie naprowadza organ na istnienie przesłanek zawieszenia. W sprawie niniejszej nie chodziło o zawieszenie fakultatywne na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Decyzja Ministra z dnia [...] grudnia 2007 r. narusza prawo i została zaskarżona do Sądu (sygn. akt VI SA/Wa 249/08), a rozstrzygnięcie Sądu stanowi zagadnienie wstępne. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Jako podstawę prawną swego działania Minister powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja (!) I instancji wydana została bez podstawy prawnej. Strona złożyła wcześniej wniosek o zawieszenie, który został rozpatrzony negatywnie postanowieniem dnia [...] kwietnia 2006 r. W sprawie tej Minister umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia zażalenia strony, gdyż ustała przesłanka zawieszenia. Skarga na tę decyzję nie została jeszcze rozpoznana przez Sąd. Zatem postępowanie w sprawie zawieszenia nie zostało jeszcze zakończone i brak było podstaw do złożenia kolejnego wniosku o zawieszenie w tej samej sprawie. Brak było podstaw do wydania przez Wojewodę [...] postanowienia o zawieszeniu bądź odmowie zawieszenia postępowania w sprawie, zatem postanowienie Wojewody należało uchylić, a postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art.105 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła na powyższą decyzję spółka M. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji opartej na niepełnym stanie faktycznym i odniesienie się przez organ do nieznanego stronie postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w sytuacji, w której postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2006 r. zostało już poddane kontroli sądowej i zapadło prawomocne rozstrzygnięcie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. M. spółka z o.o. została zwolniona od wpisu sądowego od skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że strona wiedziała, o które postępowanie sądowe chodzi, bowiem w nim uczestniczyła. W sprawie dotyczącej postanowienia Wojewody z dnia [...] kwietnia 2006 r. o odmowie zwieszenia postępowania i decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 2007 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie zażalenia zapadł wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 249/08, który to wyrok spółka zaskarżyła skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem postępowanie to było spółce znane. Skoro postępowanie w sprawie poprzedniego wniosku spółki o zawieszenie nie zostało zakończone, brak było podstaw prawnych do składania nowego wniosku o zawieszenie postępowania i co za tym idzie, brak było podstaw prawnych do wydania przez Wojewodę postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Ponieważ w obrocie prawnym nie mogą znajdować się dwa rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, należało uchylić postanowienie I instancji, a postępowanie w sprawie wniosku uznać za bezprzedmiotowe. Organ wskazał także, że umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji (!) organu I instancji jest dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią art. 105 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę m.in. decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1270/ dalej zwanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził rażące naruszenia prawa, co spowodowało stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a., zasadniczo postępowanie administracyjne ma na celu rozpoznanie i rozstrzygnie sprawy administracyjnej tj. sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest więc rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 104 k.p.a. organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji, którą rozstrzyga sprawę, co do istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Zgodnie z art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają sprawy, co do istoty, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 101 k.p.a. w kwestii zawieszenia postępowania organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie. W sprawie niniejszej sprawą administracyjną jest sprawa spełnienia przez M. spółkę z o.o. warunków określonych w art. 28 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o reh. Postępowanie w tej sprawie toczyło się przez cały czas przechodząc różne etapy kontroli instancyjnej i kontroli sądowej. Było to jednak zarówno w I jak i w II instancji zawsze to samo postępowanie administracyjne mające na celu rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w przedmiocie wyżej opisanym. W toku postępowania zapadały decyzje merytoryczne w obu instancjach i postanowienia w kwestiach wynikających w toku postępowania, a także wyroki sądowe kontrolujące wydane rozstrzygnięcia. Sprawa administracyjna była jednak cały czas ta sama i sprawa ta była w toku. Jedną z kwestii wynikających w toku postępowania było rozpatrzenie wniosku z dnia [...] marca 2008 r. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przypomnieć należy, że zawieszenie postępowania ma na celu zatrzymanie jego biegu z powodu zaistnienia przyczyn wymienionych w k.p.a. Wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, które jest w toku, nigdy nie może być bezprzedmiotowy, bowiem postępowanie trwa, a strona chce je zatrzymać. Wniosek taki może natomiast być nieuzasadniony, jeżeli nie zachodzi jedna z przesłanek zawieszenia wymieniona w k.p.a. Wniosek o zawieszenie toczącego się postępowania musi więc zawsze być rozpoznany merytorycznie i brak podstaw do uznania go za bezprzedmiotowy. Jak wskazano wyżej kwestie wynikające w toku postępowania rozstrzygane są postanowieniami. W szczególności w kwestii zawieszenia organ orzeka postanowieniem. Zawieszenie postępowania jest zagadnieniem procesowym, "wpadkowym" w stosunku do głównego nurtu sprawy administracyjnej. Brak jakiejkolwiek podstawy prawnej, aby w kwestii zawieszenia postępowania organ II instancji wypowiadał się w formie decyzji, która to forma zarezerwowana jest dla rozstrzygnięć merytorycznych lub wyjątkowo, dla rozstrzygnięcia procesowego o umorzeniu postępowania w całej sprawie administracyjnej (art. 105 k.p.a), albo umorzeniu postępowania przed organem I lub II instancji (art. 138 § 1 pkt 2 i pkt 3 k.p.a.). Umorzenie postępowania, o którym tu mowa, kończy sprawę definitywnie i dlatego rozstrzygnięcie to zapada w formie decyzji. W sprawie niniejszej sytuacja taka nie miała miejsca i z żadnych działań organu nie wynika, aby jego intencją było zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie spełnienia przez M. warunków z art. 28 ust. 1 ustawy o reh. Oceniając zaskarżoną decyzję wskazać należy po pierwsze, że organ II instancji kontrolując postanowienie w przedmiocie zawieszenia, wypowiedział się w formie decyzji nie mając ku temu podstawy prawnej, gdyż w przedmiocie zawieszenia organ (także II instancji) orzeka postanowieniem (a organ orzekał przecież w przedmiocie zawieszenia postępowania). Naruszenie przepisu o jednoznacznym brzmieniu (art. 101 § 1 k.p.a.) i orzekanie bez podstawy prawnej stanowi rażące naruszenie prawa, którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po drugie, organ decyzją uchylił postanowienie Wojewody i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Tak sformułowana decyzja, wydana z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. pozwala przypuszczać, że umorzone zostało całe postępowanie w sprawie administracyjnej o spełnienie przez M. spółkę z o.o. warunków określonych w art. 28 ust. 1 ustawy o reh. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Minister chciał umorzyć jedynie postępowanie w kwestii zawieszenia postępowania, a umorzył postępowanie przed organem I instancji. Taka rozbieżność między sentencją a uzasadnieniem decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie musi odnosić się do podjętego rozstrzygnięcia. Po trzecie wreszcie, jak wskazano wyżej, dopóki postępowanie administracyjne trwa, wniosek o jego zawieszenie nie jest bezprzedmiotowy i k.p.a. nie przewiduje możliwości umorzenia postępowania w kwestii tego wniosku, zatem musi on być rozpoznany merytorycznie. W tym stanie rzeczy Sąd mając na względzie wskazane wyżej liczne i rażące naruszenia prawa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie zażalenie strony organ weźmie pod uwagę rozważania powyższe, rozpatrzy kwestię zawieszenia postępowania merytorycznie, mając na względzie, że wniosek strony oparty był na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś organ I instancji orzekał na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Organ weźmie też pod uwagę, że w razie zaistnienia przesłanek z art. 97 § 1 k.p.a. każde postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu i na żądanie strony obligatoryjnie ulega zawieszeniu, niezależnie od tego, czy strona złoży w tej kwestii stosowny wniosek. Organ rozważy, czy istniała przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ będzie miał na względzie, że przejście sprawy administracyjnej do organu II instancji w żadnym razie nie stanowi przejścia sprawy do innego organu, który rozstrzyga zagadnienie wstępne (prejudycjalne) w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a jest jedynie zwykłym etapem postępowania instancyjnego i nie może powodować zawieszenia postępowania (wstrzymania jego biegu). Mając na względzie powyższe i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 156 k.p.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O niewykonywaniu decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd nie orzekał o kosztach, gdyż spółka była zwolniona od kosztów sądowych i działała bez pełnomocnika, zatem nie poniosła kosztów postępowania sądowego.