VI SA/Wa 2368/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych oddala skargę Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa odmawiającą K. Ż. (skarżącemu w niniejszej sprawie) zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. wystąpił do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o zmianę w trybie art. 155. k.p.a. decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2005 r. nadające mu uprawnienia budowlane (nr ewid. [...]) do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, przez dodanie zakresu "kierowania robotami budowlanymi w odniesieniu do architektury obiektu", bez konieczności zdawania egzaminu. Wnioskowany zakres wynika z przepisów w § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2006 r. Nr 83 poz. 578 ze zm.). [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówiła zmiany powyższej decyzji. W ocenie organu możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego. Postępowanie w sprawie nadania przedmiotowych uprawnień budowlanych K. Ż. zostało rozstrzygnięte na podstawie przepisów Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 8 poz. 38 ze zm.) z uwzględnieniem zmian wprowadzonych i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2003 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2003 r. Nr 175, poz. 1704), które obecnie nie obowiązują. Organ podkreślił, że w obrębie funkcjonowania obowiązującej od 1995 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zmieniały się kilkakrotnie rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a zakresy uprawnień wydawane na ich podstawie znacznie się różnią. Zatem dla zachowania porządku prawnego, zakres uprawnień budowlanych powinien być zgodny z przepisami stanowiącymi podstawę ich wydania. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 § 1 w związku z art. 154 § 2 k.p.a. utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że strona uzyskała uprawnienia budowlane na podstawie art. 14 ust. 3 pkt 1 i 3, który obowiązywał w następującym brzmieniu: "3. Uzyskanie uprawnień budowlanych w specjalnościach, o których mowa w ust. 1, wymaga: 1) do projektowania bez ograniczeń i sprawdzania projektów architektoniczno- budowlanych: posiadania wyższego wykształcenia odpowiedniego dla danej specjalności, odbycia dwuletniej praktyki przy sporządzaniu projektów, odbycia rocznej praktyki na budowie, 3) do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń: posiadania wyższego wykształcenia odpowiedniego dla danej specjalności, odbycia dwuletniej praktyki na budowie." Obecne brzmienie art. 14 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane jest następujące: "3. Uzyskanie uprawnień budowlanych w specjalnościach, o których mowa w ust. 1, wymaga: 1) do projektowania bez ograniczeń i sprawdzania projektów architektoniczno- budowlanych: ukończenia studiów magisterskich, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym, na kierunku odpowiednim dla danej specjalności, odbycia dwuletniej praktyki przy sporządzaniu projektów, odbycia rocznej praktyki na budowie; 3) do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń: ukończenia studiów magisterskich, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym, na kierunku odpowiednim dla danej specjalności, odbycia dwuletniej praktyki na budowie.". W ocenie organu, z analizy powyższych przepisów wynika, że obecnie podniesione zostały wymogi dotyczące wykształcenia osób ubiegających się o uprawnienia budowlane bez ograniczeń. O ile bowiem w poprzednim stanie prawnym podstawę stanowiło zarówno wykształcenie wyższe zawodowe, jak i magisterskie, o tyle obecnie wymagane jest wyłącznie wykształcenie magisterskie. Osoby z tytułem inżyniera mogą ubiegać się jedynie o uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. W zakresie przesłanek uzyskania uprawnień budowlanych bez ograniczeń w porównaniu z okresem poprzednim, tj. obowiązującym w dacie uzyskania uprawnień przez stronę, dokonano istotnych zmian o charakterze przedmiotowym. Materialno-prawną podstawę decyzji, na podstawie której strona wykonuje uprawnienia budowlane, stanowiły także przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 31 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w brzmieniu obowiązującym w dniu 2 lipca 2005 r. W w/w rozporządzeniu nie określono zakresu uprawnień bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej uznając, że z samej istoty nie doznają one w obrębie tej specjalności żadnych ograniczeń przedmiotowych. Jednak uprawnienia budowlane w tej specjalności w żadnej mierze nie uprawniały do kierowania lub projektowania w zakresie architektury obiektu. Gdy chodzi o zakres uprawnień budowlanych bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, przewidziany w obecnie obowiązującym rozporządzaniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, to zgodnie z § 17 ust. uprawniają one do projektowania lub kierowania robotami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym w zakresie: sporządzania projektu architektoniczno-budowlanego w odniesieniu do konstrukcji obiektu lub kierowania robotami budowlanymi w zakresie, o którym mowa w pkt 1 oraz w § 16 ust. 1 pkt 2, czyli także do kierowania robotami budowlanymi w odniesieniu do architektury obiektu. Zatem zakres uprawnień bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej przewidziany w obecnie obowiązującym rozporządzeniu jest znaczenie szerszy niż analogiczny zakres w rozporządzeniu, na podstawie którego strona uzyskała uprawnienia budowlane. Organ wskazał, że na gruncie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 31 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w brzmieniu obowiązującym w dniu 2 lipca 2005 r. osoby ubiegające się o uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej wobec braku odpowiednich przepisów nie mogły nabyć uprawnień budowlanych w zakresie sporządzania projektu zagospodarowania działki lub terenu, ani tym bardziej uprawnień do kierowania robotami budowlanymi w zakresie architektury obiektu, o co wnosi wnioskodawca. Możliwości takie daje natomiast rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W niniejszej sprawie nie zachodzi zatem tożsamość sprawy w zakresie przesłanek uzyskania uprawnień budowlanych oraz treści uprawnień. Wobec powyższego w niniejszej sprawie art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania bowiem stwarzałby stronie sytuację lepszą niż w postępowaniu zwykłym, w którym organ musi oprzeć swe rozstrzygnięcia na stosownym przepisie prawa materialnego. Organ nie może zatem uwzględnić żądania strony, musi bowiem działać na podstawie i w granicach prawa. Przepis § 17 określa zakres uprawnień budowlanych bez ograniczeń. Przepisy te mogą mieć zatem zastosowanie, gdy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w art. 14 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane. Stosownie do tego uregulowania wnioskodawca powinien legitymować się wykształceniem magisterskim, tymczasem skarżący posiada wykształcenie zawodowe. Uwzględniając wniosek, tj. zmieniając w trybie art. 155 k.p.a. decyzję w ten sposób, że stronie rozszerzono by uprawnienia budowlane mimo braku wymaganego wykształcenia organ naruszyłaby w sposób oczywisty art. 14 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wskazał, że nie zgadzam się z oceną Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej, że nie spełnia przesłanek odnośnie wykształcenia osób ubiegających się o uprawnienia budowlane bez ograniczeń określonego w art. 14 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 16 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Wskazał, że legitymuję się tytułem magistra inżyniera uzyskanym dnia [...] września 2007 r., po ukończeniu studiów magisterskich uzupełniających na kierunku gospodarka przestrzenna. W ocenie skarżącego przedmioty objęte programem studiów jakie ukończył dają bardzo dobre podstawy wiedzy na poziomie uzupełniających studiów magisterskich dla inżyniera budownictwa, w zakresie niezbędnym, między innymi do kierowania robotami budowlanymi w odniesieniu do architektury obiektu. Wskazał, że istnieje też podstawa prawna wynikająca z § 29 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 16 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, indywidualnego rozpatrzenia i zakwalifikowania wykształcenia przez izbę, na podstawie programu kształcenia, jako wykształcenie odpowiednie dla danej specjalności. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość stanu prawnego obowiązującego w chwili, gdy zapadła decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. z tym, jaki obowiązuje w chwili obecnej. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący, co w sprawie wymaga podkreślenia, złożył wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w trybie art. 155 kpa i w takim trybie decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją została wydana. Podnieść zatem należy, iż zastosowanie ww. nadzwyczajnego trybu zmiany (lub uchylenia) decyzji ostatecznej na mocy, której strona nabyła prawo z uwagi na jego szczególny charakter jest ograniczone. Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, jak i doktryną możliwość zastosowania powyższego trybu zachodzi tylko w przypadku tożsamości stanu faktycznego i prawnego w obu sprawach. Możliwość zastosowania art. 155 kpa wymaga uwzględnienia przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji, będącej przedmiotem wniosku o jej zmianę w tym trybie, bo zmiana decyzji jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. Możliwość zastosowania trybu przewidzianego art. 155 kpa jest zatem uwarunkowana tożsamością stanu prawnego. Objęta przedmiotowym wnioskiem decyzja co bezsporne, została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. 1995 r., Nr 8, poz. 38) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. 2005 r. Nr 96 poz. 817). Ww. rozporządzenia w dacie złożenia przedmiotowego wniosku nie miały mocy obowiązującej tak, jak powołane w ww. decyzji przepisy ustawy Prawo budowlane. Skoro zatem przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. objętej ww. wnioskiem nie obowiązywały to ta okoliczność oznacza, iż nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie tożsamość stanu prawnego, co czyni niedopuszczalnym zastosowanie trybu, o którym mowa w art. 155 kpa bez konieczności wdawania się w ocenę z punktu widzenia przesłanek określonych w ww. przepisie. Sąd nie odnosząc się zatem do oceny i ustaleń organu w powyższym zakresie jak i podnoszonych w skardze zarzutów uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i w konsekwencji na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji.