VI SA/Wa 2375/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w R. na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę 1 UZASADNIENIE Zaskarżony postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 61a kpa w zw. z art. 34 ust. 16 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646. ze zm.), po rozpoznaniu wniosku złożonego przez [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa odmówił wszczęcia postępowania o wydanie interpretacji w trybie art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646, ze zm.) co do zakresu i sposobu stosowania przepisów ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni (Dz. U. z 2018 r. poz. 305 i 650). W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że wnioskiem datowanym na dzień [...] maja 2018 r. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa, wystąpiła o wydanie interpretacji indywidualnej w trybie art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców w zakresie dopuszczalności proponowanej organizacji pracy w magazynach, tak aby nie naruszała ona zakazów wynikających z przepisów ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni. Organ poinformował Spółkę, że może jedynie przedstawiać poglądy i stanowiska dotyczące stosowania niektórych przepisów, w tym także wspomnianej ustawy, które jednakże nie mają charakteru wiążącego dla stron stosunku pracy, organizacji pracodawców i pracowników, organów kontrolnych, jak i dla sądów pracy. Mogą stanowić wskazówkę dla odbiorców norm prawnych w stosowaniu określonych przepisów. W piśmie został również przedstawiony pogląd odnośnie stanu faktycznego przedstawionego przez Spółkę, z konkluzją, iż w ocenie Ministerstwa, w opisywanej sytuacji powinny znaleźć zastosowanie zakazy przewidziane przepisami ustawy o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni. Spółka złożyła wniosek o formalne przekazanie sprawy w trybie art. 65 § I kpa do organu administracji publicznej, który byłby właściwy do wydania wnioskowanej interpretacji indywidulanej. Jednocześnie Spółka podniosła zarzut, iż w przypadku braku właściwości Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej do dokonywania wykładni ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni Minister nie powinien w żadnej formie wypowiadać się w tym zakresie. Organ zwrócił się o zajęcie stanowiska przez Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii, które pismem z dnia 10 sierpnia 2018 r. poinformowało, iż w związku z tym wystąpieniem zwróciło się o opinię do Ministerstwa Finansów. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej poinformował Spółkę, że kara grzywny określona w art. 10 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni, nie jest daniną publiczną w rozumieniu przepisów art. 34 ustawy - Prawo przedsiębiorców. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej przez osobę niebędącą stroną, 2) postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału I działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. W rozpatrywanej sprawie Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że w sprawie występuje bezwzględna przeszkoda do wszczęcia postępowania, czyniąca wszczęcie postępowania niedopuszczalnym. Minister wstępnie badając okoliczności faktyczne i sytuację przedstawioną przez Spółkę, wyraził stanowisko, iż w świetle art. 34 ustawy - Prawo przedsiębiorców, nie może wydać wnioskowanego przez przedsiębiorcę aktu o charakterze formalnym. Interpretacja, w istocie miała zmierzać do stwierdzenia, że "nałożony na przedsiębiorcę, ustawą o zakazie handlu, obowiązek zaniechania prowadzenia handlu w niedzielę i inne niektóre dni, stanowi swoistego rodzaju daninę publiczną". Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że nie jest możliwe występowanie przez przedsiębiorcę [...] spółka z o.o. spółka komandytowa o wydanie interpretacji indywidualnej na podstawie ustawy - Prawo przedsiębiorców, w odniesieniu do stosowania wobec niego przepisów ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni. w szczególności interpretacji art. 10 ustawy o ograniczeniu handlu w niedziele i święta, albowiem sankcje pieniężne wyrażone w tym przepisie nie są daniną publiczną, celem określonych w tym przepisie świadczeń nie jest realizacja celów publicznych lecz karanie i prewencja. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Spółka z o.o. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 61 a § 1 Kpa, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zagadnienie przedstawione przez skarżącą nie może być przedmiotem interpretacji indywidualnej, o której mowa w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646 ze zm.). W uzasadnieniu skargi skarżąca przypomniała stan faktyczny sprawy oraz rozwinęła i uzasadniła wskazany zarzut obszernie argumentując, że nałożony na przedsiębiorcę ustawą o zakazie handlu, obowiązek zaniechania prowadzenia handlu w niedzielę i inne, niektóre dni, powiązany z ograniczeniem swobody decydowania o prawach przynależnych podmiotowi, stanowi swoistego rodzaju daninę publiczną. W konsekwencji należy przyjąć, iż przedstawione zagadnienie prawne może stanowić przedmiot interpretacji indywidualnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. 2018 poz. 646 ze zm.) przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). Przepis ten ma zapewnić przedsiębiorcy uzyskanie interpretacji indywidualnej w sprawie dotyczącej wszelkich obciążeń publicznoprawnych, do jakich jest on obowiązany. Artykuł 34 ust. 1 w/w ustawy określa, iż przedsiębiorca powinien złożyć wniosek do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej. W celu określenia organu właściwego w konkretnej sprawie przedsiębiorcy należy mieć na uwadze zakres przedmiotowy interpretacji, czyli określenie przepisów, z których wynika zobowiązanie świadczenia daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne. Przez organ właściwy należy tu rozumieć podmiot egzekwujący obowiązek określony w tych przepisach. Organami właściwymi do wydawania pisemnych interpretacji są zarówno organy właściwe w sprawach wydawania interpretacji indywidualnych przepisów prawa podatkowego, jak i organy właściwe w sprawach składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oraz innych świadczeń obciążających przedsiębiorców. Oznacza to, iż w odniesieniu do wydawania interpretacji podatkowych organami właściwymi są: 1) Minister Finansów - w zakresie przepisów prawa podatkowego niedotyczących podatków i opłat stanowiących dochody jednostek samorządu terytorialnego - który upoważnił do wykonywania tego zadania także pięciu dyrektorów izb skarbowych w: B., K., L., P. i W., dzieląc między nimi właściwość miejscową (patrz: rozporządzenie Ministra Finansów z 20 czerwca 2007 r. w sprawie upoważnienia do wydawania interpretacji przepisów prawa podatkowego, Dz. U. Nr 112, poz. 770 ze zm.); 2) wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa - stosownie do swojej właściwości, związanej z podatkami i opłatami stanowiącymi dochody jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast w odniesieniu do pozostałych spraw organami właściwymi do wydawania interpretacji są m.in. odpowiednio: 1) Zakład Ubezpieczeń Społecznych w W.; 2) Narodowy Fundusz Zdrowia w W.; 3 )Prezes Funduszu Pracy; 4) Prezes Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych; 5) Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. W świetle wyroku NSA z 8 stycznia 2013 r., II OW 134/12 (Lex nr 124954), organem obowiązanym do udzielenia pisemnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących niektórych danin publicznych (opłat stosowanych w zakresie gospodarki odpadami) jest wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Takie samo stanowisko zajął WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 16 lipca 2009 r., II SAB/Go 8/2009, LexPolonica nr 3028644 (LexisNexis nr 3028644), w odniesieniu do interpretacji przepisów dotyczących opłaty fitosanitarnej. Przedmiotem interpretacji mogą być przepisy odnoszące się do świadczeń przedsiębiorcy i będących daniną publiczną oraz składkami na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) do danin publicznych zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Zatem do danin pieniężnych należą: podatki, w tym akcyzy, cła (niekiedy zaliczane do kategorii podatków), składki, opłaty, dopłaty, inne świadczenia pieniężne niemające funkcji represyjnej (zob. na ten temat B. Brzeziński, W. Matuszewski, W. Morawski, A. Olesińska, Prawo finansów publicznych, Toruń 2001, s. 183–185; C. Kosikowski, Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2007; S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Warszawa 2005). Jako daniny publiczne należy kwalifikować również opłaty. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 91, w którym Trybunał wskazał, że daniny publiczne zawsze są pobierane w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Stwierdził także, że jeżeli opłata pobierana jest za określoną usługę, to może zawierać pewne cechy ceny. Cechą, która pozwala uznać określone opłaty za daniny publiczne, jest ich przeznaczenie na cele publiczne. W doktrynie wskazuje się, iż daninami publicznymi są świadczenia o charakterze podatkowym, chociaż nie zawsze nazywane podatkiem (tak C. Kosikowski, Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2012). Wskazany wyżej katalog nie wymienia grzywien jako dochodów publicznych ujmując dochody publiczne, które nie zostały wskazane w przyjętym katalogu, w ust 2 pkt 2 tego artykułu, określając je jako inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych. Artykuł 111 ustawy o finansach publicznych odnoszący się do dochodów podatkowych i niepodatkowych budżetu państwa rozróżnia dochody z tytułu podatków i opłat, w części, która zgodnie z odrębnymi ustawami nie stanowi dochodów jednostek samorządu terytorialnego, przychodów państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych (pkt 1) oraz odrębnie grzywny, mandaty i inne kary pieniężne, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej (pkt 12). Powyższe oznacza zatem, że grzywna na gruncie ustawy o finansach publicznych nie stanowi sfery związanej z pojęciem danin publicznych, którą stanowią m.in. podatki określone w pkt 1 art. 111 tej ustawy. Ponadto warunkiem koniecznym do określenia danego świadczenia pieniężnego mianem daniny publicznej, jest wykazanie, że sprzyja ono realizacji przez państwo celów publicznych, oraz określenie związku między ustanowieniem daniny a dążeniem do uzyskania wpływów budżetowych, które są konieczne dla prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej. Z zakresu pojęcia należności publicznoprawnych wyklucza się dochody, których źródłem są czyny niedozwolone, a więc takie, które mają samoistny charakter wszelkiego rodzaju kar pieniężnych, grzywny czy też mandatów, skoro nie wynikają one z publicznoprawnych stosunków nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz budżetu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, lecz wynikają z określonego zachowania podmiotu zobowiązanego do ich uiszczenia i stanowią wpłaty o charakterze sankcyjnym. Jak stanowi art. 10. ust. 1. ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedzielę i święta oraz niektóre inne dni ( Dz. U.2018 r. poz. 305 ) Kto, wbrew zakazowi handlu oraz wykonywania czynności związanych z handlem w niedziele lub święta, powierza wykonywanie pracy w handlu lub wykonywanie czynności związanych z handlem pracownikowi lub zatrudnionemu, podlega karze grzywny w wysokości od 1000 do 100 000 zł. Zgodnie z art. 11 ww. ustawy, orzekanie w sprawach o czyn z art. 10 następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Naruszenie przepisów omawianej ustawy stanowi więc wykroczenie zagrożone karą grzywny ściganą na wniosek inspektora pracy będącego w takich sprawach oskarżycielem publicznym zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2018 r. poz. 475, ze zm.). Kara grzywny nie jest daniną publiczną w rozumieniu art. 34 ustawy - Prawo przedsiębiorców, jest bowiem sankcją za naruszenie przepisów obowiązujących w tej ustawie, a jej podstawowym celem jest ukaranie osób, które naruszają określone zakazy. Jeżeli zaś głównym celem takiego świadczenia jest karanie lub prewencja, to nie są spełnione cechy właściwe dla danin publicznych, których podstawowym celem jest realizacja celów publicznych. Jak stanowi art. 61a. § 1.kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pojęcie istnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania nie zostało skonkretyzowane w Kodeksie. Należy przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (teza pierwsza wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728). W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się m.in okoliczność, że złożony wniosek jest bezprzedmiotowy (teza druga wyroku WSA w Gdańsku z 21 listopada 2012 r., I SA/Gd 1009/12, LEX nr 1232079); Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10 września 2015 r., II SA/Bk 429/15, LEX nr 1796627). Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II GSK 347/11, LEX nr 1219023). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1, ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego (zob. np. teza druga wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728). Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., II SA/Ke 557/12, LEX nr 1234275). Reasumując trafnym jest stanowisko organu, że brak jest podstaw, do występowania przez przedsiębiorców o wydanie interpretacji indywidualnej na podstawie art. 34 ustawy - Prawo przedsiębiorców w odniesieniu do stosowania wobec nich przepisów ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni, w szczególności dotyczących grożących przedsiębiorcom kar za naruszenie obowiązku zakazu handlu | w niedzielę i święta. W konsekwencji wydane przez organ na podstawie art. 61a. § 1.kpa rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.