VI SA/Wa 2375/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2019 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 4 000 (cztery tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] nałożył na spółkę W. sp. z o.o. z siedziba w [...] (dalej "strona", "spółka", "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 12.000 zł. Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiło niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części, tj. naruszenie określone w Ip. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji, w którym wniosła o jej uchylenie. Spółka podniosła, że jest w fazie reorganizacji i nie jest podmiotem aktywnym gospodarczo; od wielu lat nie wykonuje transportu drogowego, co potwierdza rejestr nieaktywnych podmiotów na stronie Ministerstwa Finansów. Strona wskazała również, że ponad 7 lat temu wstrzymała produkcję w zakładzie produkcyjnym na [...], zwolniła wszystkich pracowników, w tym kierowców samochodów ciężarowych i sprzedała cały majątek zakładowy. Siedzibę spółki przeniosła do biura wirtualnego. W związku z zakończeniem działalności w ww. zakładzie, po upływie 5 lat od zakończenia tej działalności, zniszczyła wszystkie dokumenty nieistniejącego zakładu, w tym dokumenty związane z wykonywaniem transportu drogowego. Obecnie posiada tylko akta osobowe dawnych pracowników, które - zdaniem strony - nie mogą być udostępnione Inspekcji Transport Drogowego. Strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem skarżonej decyzji, bowiem poddała się kontroli, odpowiadała na każde prawidłowo doręczone pismo, udzielając wyczerpujących wyjaśnień. Zdaniem spółki ze względu na niewykonywanie transportu drogowego nie podlega ona kontroli ani w całości ani w części. Nie jest także zobowiązana do okazania jakichkolwiek dokumentów, a nawet wpuszczania inspektorów do pomieszczeń. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD"), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 50, art. 55, art. 89c, art. 92a ust. 1, 3, 4 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58), art. 48 ust. 1 i 2, art. 49 ust. 1, 2 i 9 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646 ze zm.) oraz Ip. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. GITD wskazał, że zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia polegającego na niepoddaniu się kontroli w całości. Organ wskazał przy tym, że skuteczne zawiadomienie przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli jest możliwe wówczas, gdy przedsiębiorca posiada dokładny adres siedziby umożliwiający doręczenie mu za pośrednictwem poczty, przesyłek informujących o zamiarze przeprowadzenia kontroli jego przedsiębiorstwa. W przypadku spółki takie zawiadomienie nie było możliwe. Przepis art. 48 ust. 11 pkt 9 ustawy - Prawo przedsiębiorców przewiduje zaś możliwość przeprowadzenia kontroli bez uprzedniego zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli jego przedsiębiorstwa w przypadku, gdy doręczanie pism na podane adresy było bezskuteczne lub utrudnione. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W dniu przesłania do strony pierwszego zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, tj. w dniu 4 grudnia 2018 r., w Krajowym Rejestrze Sądowym spółki widniał adres siedziby: [...], Al. [...]. Dlatego na ten adres organ kontroli przesłał zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia 4 grudnia 2018 r. Zawiadomienie nie zostało jednak doręczone stronie, a po upływie 14 dni od dnia pozostawienia go w Urzędzie Pocztowym [...], zostało zwrócone do organu kontroli. W dniu 20 grudnia 2018 r. pod ww. adresem inspektorzy upoważnieni do przeprowadzenia kontroli nikogo nie zastali, a lokal był zamknięty. Także na ten adres w dniu 17 stycznia 2019 r. organ kontroli ponownie przesłał do strony zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli. To zawiadomienie również nie zostało doręczone stronie, a po upływie 14 dni od dnia pozostawienia go w Urzędzie Pocztowym [...], zostało zwrócone do organu kontroli. W dniu 30 stycznia 2019 r. inspektorzy upoważnieni do przeprowadzenia kontroli udali się do siedziby spółki pod ww. adres i ponownie nie zastali tam nikogo, a lokal był zamknięty. Organ wskazał, że sama strona w odwołaniu przyznała, że pod adresem widniejącym w Krajowym Rejestrze Sądowym nikt nie przebywa, a adres ten jest jedynie siedzibą dla biura wirtualnego. GITD wskazał, że strona po otrzymaniu w dniu 3 marca 2019 r. zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie naruszenie określonego w Ip. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym odmówiła poddania się kontroli. W piśmie z dnia 8 marca 2019 r. wskazała, że prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego zakończyła w latach 2011-2013. Natomiast dokumenty dotyczące tej działalności zniszczyła, ponieważ upłynęło ponad 5 lat i nie ma obowiązku przechowywania tych dokumentów. GITD zauważył, że spółka, mimo że - jak twierdzi nie wykonuje działalności i nie posiada pojazdów zgłoszonych do tej licencji, nadal posiada licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. W przypadku zaprzestania wykonywania takiej działalności przedsiębiorca jest zobowiązany zwrócić licencję i jej wypisy do organu, który te dokumenty wydał. Taki obowiązek nakłada na przedsiębiorcę art. 11a ustawy o transporcie drogowym. Strona tego obowiązku nie dopełniła, tak jak i obowiązku określonego w art. 72 ustawy o transporcie drogowym. Ten z kolei przepis nakłada na przedsiębiorcę obowiązek umożliwienia organowi kontroli przeprowadzenia czynności kontrolnych. Zatem uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli przedsiębiorstwa stanowi naruszenie tego przepisu. Skarżąca (działając za pośrednictwem pełnomocnika), pismem z dnia 17 października 2019 r., wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając rozstrzygnięcie organu odwoławczego w całości. Strona zarzuca naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wskazując na błędne ustalenie, że obciążał ją obowiązek zwrotu licencji, podczas gdy skarżąca zbyła pojazdy przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców. Dokumenty przechowywała przez okres jednego roku od zaprzestania wykonywania transportu drogowego, a następnie zniszczyła je po upływie okresu przez jaki była zobowiązana je przechowywać. Strona zarzuca także brak przeprowadzenia postępowania mającego na celu ponowne rozpoznanie sprawy, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak odniesienia się do faktów wskazanych przez skarżącą oraz złożonych dokumentów. Skarżąca zarzuca także dowolną ocenę materiału dowodowego i błędne przyjęcie, iż strona nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej i ma obowiązek przechowywania i okazania osobom uprawnionych do kontroli dokumentów i innych nośników w celach kontrolnych. W ocenie strony doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 92c ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez brak ich zastosowania. Zdaniem strony skarżącej w sprawie doszło także do naruszenia art. 16a ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 11a ustawy o transporcie drogowym poprzez wadliwe ich zastosowanie i nałożenie na stronę kary pieniężnej. Strona wskazuje także na naruszenie art. 72 pkt 1 w zw. z art. 16a ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż nie poddała się kontroli, podczas gdy w piśmie z dnia 8 marca 2019 r. udzieliła wszelkich wyjaśnień. W konsekwencji skarżąca wniosła o stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie skarżąca zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 92c ust 1 pkt. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja GITD wydana w przedmiocie ukarania skarżącej karą pieniężną nałożoną na nią z tytułu niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w całości lub w części, tj. za czyn opisany w lp.1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Okoliczności przedstawione przez stronę skarżącą w postępowaniu administracyjnym mogą jednak stanowić usprawiedliwienie (uzasadnienie) niepoddania się przez nią kontroli w zakresie, o którym mowa w art. 16a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 tego przepisu oraz art. 72 ustawy o transporcie drogowym. Strona wskazała bowiem, że nie prowadzi już działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Przywołała w tym zakresie fakty związane z zaprzestaniem prowadzenia działalności, w tym te dotyczące sprzedaży środków transportu. W ramach nakazu indywidualizacji sprawy, nie można przy stosowaniu prawa pomijać realiów konkretnego przypadku. W tej sprawie chodzi o uwzględnienie okresu, w którym doszło do zakończenia działalności przez skarżącą. Jak podaje strona nastąpiło to w latach 2011 - 2013. Powyższe ma znaczenie na gruncie art. w art. 16a ust. 1 w zw. z jego ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Na mocy ww. przepisów przedsiębiorcy albo osoby fizycznej, którzy posiadali zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencję i zaprzestali wykonywania działalności gospodarczej lub wykonywania przewozu drogowego, mają obowiązek przechowywać i udostępniać osobom uprawnionym do kontroli dokumenty i inne nośniki informacji wymagane przepisami, o których mowa w art. 4 pkt 22, przez okres jednego roku, począwszy od dnia, w którym przestał wykonywać transport drogowy. Niewątpliwie zatem, zasadą jest dokonywanie kontroli jedynie u przewoźnika prowadzącego działalność transportową w dniu kontroli. Wyjątek przewidziano dla sytuacji, gdy pomiędzy datą kontroli a datą zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej w ww. zakresie nie upłynął rok. Określenie zaś przez skarżącą, że do zakończenia przez nią działalności transportowej doszło w latach 2011 - 2013 powoduje, że nie jest już ona zobowiązana do przechowywania dokumentów, których w czasie kontroli może od niej żądać organ. O tym zaś, że strona prowadzi działalność nie przesądza - sama w sobie - treść wpisów w KRS, w tym fakt składania sprawozdań finansowych jeszcze za 2017 r., oraz okoliczności związane z posiadaniem ważnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. W KRS ujawniono bowiem przedmiot przeważającej działalności przedsiębiorcy (tj. realizacja projektów budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków) oraz w 47 punktach zakres tzw. pozostałej działalności (pod poz. 43 wskazano transport drogowy towarów). Tak więc - wobec szerokiego zakresu działalności - składane przez skarżącą sprawozdania finansowe do 2017 r. niekoniecznie świadczą o tym, że prowadzi ona działalność transportową. W okolicznościach faktycznych sprawy nie można także przyjąć, że domniemanie prowadzenia działalności w zakresie transportu drogowego tworzy fakt posiadania przez skarżącą ważnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Organ w postępowaniu administracyjnym nie wziął bowiem pod uwagę, że przepis art. 11a ustawy o transporcie drogowym, z którego wywodzi się obowiązek zwrotu licencji po zakończeniu działalności, został dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 567) zmieniającej ustawę o transporcie drogowym z dniem 15 sierpnia 2013 r., czyli - być może - nie ma w ogóle zastosowania w sprawie. Sąd nie umorzył postępowania administracyjnego w tej sprawie (art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), pozostawiając w gestii organu ocenę, czy ponowne, nie obciążone wytkniętymi przez sąd wadami, przeprowadzenie postępowania dowodowego, mającego na celu niewątpliwe ustalenie stanu faktycznego, jest w ogóle możliwe wobec znaczącego upływu czasu od podnoszonego przez stronę faktu zaprzestania prowadzenia działalności. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot wpisu sądowego w wysokości - 400 zł, natomiast - na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) - Sąd zasądził zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 3.600 zł.