VI SA/Wa 2377/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz strony skarżącej P. S.A. z siedzibą w L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "organ" "GDDKiA") decyzją z [...] września 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 39 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. [...] S.A. z siedzibą w L. Oddział [...] (dalej "skarżąca" "strona" "spółka"), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację linii kablowej średniego napięcia w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na odcinku od miejscowości R.do miejscowości N., zgodnie z załączonymi mapami zagospodarowania terenu w skali 1:500 i naniesionych na nich trasą projektowanej sieci, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r., spółka wystąpiła o wydanie zezwolenia na lokalizację linii kablowej średniego napięcia w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na odcinku od miejscowości R.do miejscowości N., zgodnie z załączonymi mapami zagospodarowania terenu w skali 1:500 i naniesionych na nich trasą projektowanej sieci. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak [...], organ odmówił zgody na lokalizację ww. sieci. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowy odcinek drogi krajowej jest strategicznym obiektem liniowym dla państwa polskiego, pełniącym w całości i wyłącznie funkcje związane z bezpiecznym przeniesieniem ruchu pojazdów lub pieszych. Całoroczne standardy utrzymania dróg krajowych są znacznie wyższe niż na drogach wojewódzkich, powiatowych lub gminnych, co ma potwierdzenie w społecznym traktowaniu dróg ekspresowych jako dróg priorytetowych dla samochodowej komunikacji tranzytowej kraju i komunikacji międzynarodowej. Lokalizacja urządzenia musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale również nie może naruszać wymogów związanych z kategorią i klasą drogi oraz jej przeznaczeniem (brak jakiegokolwiek powiązania przedmiotowej linii kablowej z potrzebami związanymi z zarządzaniem drogą lub ruchem drogowym). Przyporządkowanie drodze krajowej nr [...] w/w funkcji oznacza, że zarządca tej drogi musi dbać aby wszystkie parametry techniczne i użytkowe, odpowiadające drogom głównym ruchu przyspieszonego, zostały w całości zachowane (w tym również w zakresie umieszczania urządzeń "obcych"). Organ stwierdził, iż lokalizacja przedmiotowych linii kablowej w pasie w/w drogi krajowej jest bezzasadna, gdyż planowaną inwestycję można poprowadzić alternatywnym przebiegiem, z całkowitym pominięciem pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (za wyjątkiem przejść poprzecznych), po terenie działek prywatnych. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skarżąca złożyła, wniosek z dnia [...] czerwca 2019r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż z załączonych do wniosku map zagospodarowania terenu w skali 1:500 i naniesionych na nich trasą projektowanej sieci wynika, że projektowana inwestycja narusza system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] oraz koliduje ze znajdującym się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] chodnikiem. Dodatkowo zaznaczył, że zgodnie z art. 43 ust. 1 Ip. 3 tiret a tabeli ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane w terenie zabudowy oraz poza terenem zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 25,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, zaś w terenie zabudowy w odległości co najmniej 10,0 m. Analiza otoczenia ww. drogi krajowej, dokonana przez zarządcę drogi na podstawie załączonych map zagospodarowania terenu w skali 1:500 oraz zdjęć ze stron internetowych [...] i [...], bezsprzecznie świadczy o tym, że na trasie projektowanej inwestycji mamy do czynienia z obszarem położonym w terenie zabudowy jak również z obszarem położonym poza terenem zabudowy (kwestia bezsporna). Zatem mając na uwadze dyspozycję art. 43 ust. 1 Ip. 3 tiret a tabeli u.d.p., przedmiotowa inwestycja winna zostać umieszczona w odległości zarówno 10,0 m jak i 25,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zgodnie z załączonymi mapami zagospodarowania terenu w skali 1:500, które stanowią materiał dowodowy niniejszej sprawy, ww. inwestycja ma zostać umieszczona w odległości od ok. 3 m do ok. 9,50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Tym samym umieszczenie linii kablowej średniego napięcia w zaprojektowanej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni ww. drogi krajowej stanowi naruszenie powyższego przepisu. Ponadto organ argumentował, że umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z drogą może przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego bowiem droga krajowa nr [...] na omawianym odcinku obciążona jest bardzo dużym ruchem pojazdów zarówno osobowych jak i ciężarowych. Okoliczność ta może wpłynąć na poziom czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] w związku z ewentualną koniecznością wykonania napraw tych urządzeń, i związaną z tym zmianą organizacji ruchu. W przypadku bowiem awarii, konserwacji czy wymiany, omawianych urządzeń, zachodzi konieczność ingerencji w pas drogowy z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót (np. wykopu), a to z kolei może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwagi na przebywających w pasie drogowym pracowników wykonujących roboty, ustawione urządzenia techniczne lub pojazdy. Właśnie w celu wyeliminowania takich sytuacji zarządca drogi nakazuje lokalizację wszelkich urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego poza pasem drogowym. Skarżący w odpowiedzi na wydaną decyzję, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) art. 39 ust. 3 pkt 1 w zw. z przepisem art. 39 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, poprzez ich niezastosowanie i w związku z czym nieuzasadnione uznanie, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa podczas gdy umieszczenie linii kablowej średniego napięcia wraz z kanalizacją kablową (teletechniczną) w pasie drogi krajowej nr [...], na odcinku [...] nie będzie miało negatywnego wpływu na stan drogi oraz stan urządzeń znajdujących się w pasie drogowym (nie spowoduje ich uszkodzenia/zniszczenia), a ponadto w żaden sposób nie zagraża i nie będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym, nie narusza wymagań wynikających z przepisów odrębnych, ani też nie prowadzi do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi, 2) art. 43 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w bezpodstawnym przyjęciu, że umieszczenie linii kablowej [...] wraz z kanalizacją kablowa (teletechniczną) w pasie drogi krajowej nr [...], na odcinku [...] narusza wymagania wynikające z przepisów odrębnych przewidujących "sztywny" wymóg lokalizacji obiektów budowlanych w odległości minimum 10 m od krawędzi jezdni lub 25 m od krawędzi jezdni poza terenem zabudowanym, podczas gdy przepis art. 43 ust. 2 u.d.p. daje możliwość usytuowania obiektu budowlanego przy drodze krajowej w odległości mniejszej niż 10 m i 25 m, 3) art. 39 ust. 3 pkt 1 poprzez niezasadnie przyjęcie, że § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.) jest przepisem odrębnym, 4) przepisu art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przez to całkowicie dowolne i bez przedstawienia racjonalnych argumentów uznanie za prawidłowe stanowisko zajęte przez organ w decyzji z dnia [...] maja 2019 r. Mając na uwadze wskazane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 15, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020 poz.470), w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja organu dotyczyła infrastruktury linii kablowej średniego napięcia o jakiej mowa w art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Podkreślenia wymaga, że decyzja w przedmiocie lokalizacji linii kablowej średniego napięcia nie ma charakteru decyzji uznaniowej, gdyż do tego typu obiektu nie ma zastosowania art. 39 ust. 3 zd. 1 tej ustawy, w którym jest mowa o “szczególnie uzasadnionych przypadkach, lecz tylko art. 39 ust. 3 pkt 1, w którym jednoznacznie stwierdzono, iż odmowa wydania zezwolenia może nastąpić wyłącznie, jeżeli umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej spowodowałoby: - zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, - naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub - miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmawiając udzielenia zezwolenia na lokalizację linii kablowej średniego napięcia wskazał, że wyrażenie w niniejszej sprawie zgody na umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej spowodowałoby naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Takim przepisem odrębnym, zdaniem organu, jest § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1643), będący przepisem techniczno - budowlanym wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.), który w ust. 1 stanowi, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą, zwanej dalej "infrastrukturą", nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, a także nie może wpływać negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym. W pierwszej kolejności organ stwierdził, że umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z drogą - jak w analizowanym przypadku - może przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ zwraca bowiem uwagę, że droga krajowa nr [...] na omawianym odcinku obciążona jest bardzo dużym ruchem pojazdów zarówno osobowych jak i ciężarowych. GDDKiA odwołał się do pomiarów natężenia ruchu pojazdów silnikowych na analizowanym fragmencie drogi. Powołuje się także na potencjalne zagrożenie ruchu drogowego z uwagi na ewentualną konieczność wymiany urządzeń w przypadku ich awarii, konserwacji czy wymiany, z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót, np. wykopu a także na oznakowanie drogi. Zdaniem organu z załączonych do wniosku map zagospodarowania terenu w skali 1:500 i naniesionych na nich trasą projektowanej sieci wynika, że projektowana inwestycja narusza system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w rejonie wskazanych w decyzji działek. Ponadto organ wskazał, że lokalizacja wnioskowanej inwestycji koliduje również ze znajdującym się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] chodnikiem i przedmiotowa inwestycja może spowodować uszkodzenia elementu drogi jakim jest chodnik i wpłynąć na jej wartość użytkową bowiem powoduje naruszenie powołanego już § 140 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 43 ust. 1 Ip. 3 tiret a tabeli ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane w terenie zabudowy oraz poza terenem zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 25,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, zaś w terenie zabudowy w odległości co najmniej 10,0m. W ocenie sądu jednakże powyższe stwierdzenia organu są dość ogólnikowe i nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Są tylko hipotezami i to dość oczywistymi, gdyż nie ulega wątpliwości, że prowadzenie w pobliżu pasa drogowego zdecydowanej większości inwestycji może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Gdyby więc podzielić stanowisko organu co do w ten sposób sformułowanych hipotetycznych zagrożeń, żaden inwestor nie uzyskałby zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co w konsekwencji w praktyce uniemożliwiałoby organowi udzielenie jakichkolwiek zezwoleń. Organ w ogóle pomija argumentację skarżącej, że z dokumentacji dotyczącej planowanej inwestycji wynika, że w czasie prac przy zbliżeniach i skrzyżowaniach z drzewami zostaną zastosowane ominięcia lub przejścia wykonane metodą "przecisków" która zapewni nienaruszalność systemu korzeniowego. Odnosząc się, do zarzutów dotyczących potencjalnego naruszenia chodnika strona skarżąca wskazała, że wykonawca jest zobowiązany do przywrócenia stanu pierwotnego. Organ pominął ponadto że zgodnie z art. 40 ust. 14a ustawy o drogach, to zarządca drogi określa w drodze decyzji warunki zajęcia pasa drogowego oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego. Tak więc na zarządcy drogi spoczywa obowiązek określenia "warunków zajęcia pasa drogowego", a w tych warunkach mieści się niewątpliwie warunek naprawy chodnika czy zapewnienia bezpieczeństwa ruchu. Zresztą ten ostatni obowiązek spoczywa na zajmującym pas drogowy, co wprost wynika z art. 40 ust. 15 omawianej ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie. Zdaniem sądu organ nie wyjaśnił zatem w jaki sposób przedmiotowa inwestycja pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi. Rozważania organu nie odnoszą do konkretnego stanu faktycznego niniejszej sprawy i pomijają informacje wynikające z dokumentacji technicznej załączonej do złożonego przez stronę wniosku. Rozstrzygnięcie organu administracji – w świetle wymagań stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a. – ma być jasne, konkretne i przekonujące, do czego z kolei obliguje ustanowiona w art. 11 k.p.a. zasada procesowa. Podkreślenia także wymaga, iż w świetle art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przeszkodę do udzielenia zezwolenia stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, jeżeli spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przepisie tym użyto czasu przeszłego, dokonanego, a zatem chodzi o zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które spowodowałoby umieszczenie w pasie drogowym wymienionej w tym przepisie inwestycji. Przepis ten nie dotyczy zatem "umieszczania" w pasie drogowym urządzeń, a więc samych prac związanych z wykonaniem infrastruktury telekomunikacyjnej (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2399/14). Bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy pozostają propozycje organu dotyczące innej lokalizacji planowanej inwestycji. Obowiązkiem organu bowiem było rozpoznanie konkretnego wniosku strony skarżącej z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Zdaniem sądu, organ nie wykazał także, że zachodzi kolejna przesłanka z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wykluczająca udzielenie zezwolenia, czyli utrata uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie przebudowy drogi. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organ nie dokonał ustaleń faktycznych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania niewadliwej decyzji. W ponownym postępowaniu organ powinien z dużą starannością rozważyć wszystkie istotne okoliczności danej sprawy, poddając ocenie i analizie między innymi stanowisko strony skarżącej i uzupełniając w niezbędnym, powyżej wskazanym zakresie materiał dowodowy, tak aby pozwolił na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Reasumując, Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujący jej uchyleniem na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 2015 roku, poz. 1800), na które złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu sądowego oraz 480 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym.