VI SA/Wa 2379/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] września 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, organ odwoławczy) na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 23 z późn. zm. dalej "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 6 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm., dalej: u.d.p.), po rozpatrzeniu odwołania S. "S." w [...] (dalej: S., strona, skarżąca), utrzymało w mocy decyzję P.(dalej: P., organ I instancji) z [...] października 2016 r., nr [...]w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 5.135,79 zł, za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie posesji nr [...] w dniach od [...] sierpnia 2016 r. do [...] września 2016 r. i umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 11,82 m2. Powyższe rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące ustalenia: W dniu [...] sierpnia 2016 r. pracownicy organu przeprowadzili kontrolę pasa drogowego, podczas której stwierdzono, że w pasie drogowym ul. [...] w rejonie posesji nr [...] znajduje się, postawiona bez zezwolenia zarządcy drogi, tablica reklamowa S. o powierzchni reklamy 11,82 m2. Czynności kontrolne utrwalono poprzez protokół kontroli pasa drogowego, 4 fotografie, podpisany przez kontrolera wydruk z elektronicznej mapy terenu zawierający oznaczenie granic działek ewidencyjnych oraz naniesioną lokalizację spornej reklamy. Organ I instancji nadto ustalił, że według wypisu z ewidencji gruntu, działka nr [...]z obrębu [...] (na której zlokalizowano tablicę) posiada przeznaczenie "dr" i stanowi własność Skarbu Państwa we władaniu ZDM. Takie same ustalenia poczyniono podczas kontroli pasa drogowego w dniu [...] września 2016 r. i [...] września 2016 r. Opierając się na powyższych ustaleniach P. powołaną decyzją z [...] października 2016 r. orzekł o wymierzeniu S.i kary pieniężnej w kwocie 5.135,79 zł, za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie posesji nr [...] w dniach od [...] sierpnia 2016 r. do [...]września 2016 r. i umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 11,82 m2. Od decyzji tej odwołanie do SKO złożyła S. Zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu: 1) art. 77 § 1 i 7 k.p.a. poprzez niezgromadzenie żadnych dowodów na okoliczność zajęcia pasa drogowego i posadowienia w nim reklamy, 2) art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie za uzasadnioną okoliczności posadowienia reklamy w pasie drogowym, 3) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania strony do władzy publicznej, w szczególności brak udziału strony w oględzinach pasa drogowego. Organ odwoławczy uznał, że P. prawidłowo ustalił i udokumentował, zarówno granice pasa drogowego, jak i posadowienie nośnika. Dokonał tego na podstawie: ustaleń uprawnionego pracownika ZDM, który oznaczył posadowienie reklamy w obrębie działki drogowej na elektronicznej mapie terenu, pomiaru sytuacyjnego konstrukcji reklam, okoliczności, że obiekt zalegał na trawniku znajdującym się między chodnikiem a ogrodzeniem posesji, z mapy jasno wynika, że trawnik przynależy do pasa drogowego. Pełnomocnicy S. zostali zawiadomieni o uprawnieniu z art. 10 k.p.a., dwukrotnie przeglądali akta i nie przedłożyli dowodów w sprawie ani nie złożyli wniosków dowodowych. Organ II instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów w związku z przeprowadzeniem kontroli pasa drogowego. Zauważył, że z reguły opisane czynności kontrolne nie są prowadzone z udziałem strony, gdyż z reguły dopiero prowadzą do ujawnienia deliktu administracyjnego, co skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego, ustaleniem sprawcy zajęcia i wydaniem decyzji. Wykorzystany przez organ I instancji dowód, SKO uznało za w pełni wartościowy. Zdaniem SKO należało zastosować art. 40 ustawy z dnia 21 marca 2015 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.). Z powyższą decyzją nie zgodziła się S. i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozstrzygnięciu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostało wykazane, aby nośnik reklamowy znajdował się w obrębie pasa drogowego; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci rażącego naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: -brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, -uznanie, że to skarżącą obciążą dowód, że tablica reklamowa nie znajdowała się w pasie drogowym i zdjęcie z organu obowiązku udowodnienia faktu zajęcia pasa drogowego, pomimo że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej zostało wszczęte z urzędu, -błędne ustalenie jakoby nośnik reklamowy znajdował się w obrębie pasa drogowego, mimo że materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia takich ustaleń. Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji P. i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga S. jest niezasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 6 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. stanowiący, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i umieszczenia nim m.in. obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia w pasie drogowym reklam ) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6 ). Wynika z powyższego, że przesłankami wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, że w pasie drogowym została umieszczona reklama i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi. Według definicji zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Reklamę zaś, zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p. stanowią umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, 443 i 774), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.). Wymaga zauważenia, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Spółdzielnia nie legitymowała się umową, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. Ponadto S. nie kwestionowała, że była posadowiona reklama przy ul. [...] o rozmiarach, jak podano w decyzjach i w okresie od [...] sierpnia 2016 r. do [...] września 2016 r. (por. skarga, s.5). Natomiast podważała, aby reklama ta została umieszczona w pasie drogowym. Organy, jej zdaniem, nie wykazały, aby skarżąca reklamę umieściła w pasie drogowym, co skutkowało brakiem konieczności uzyskania zezwolenia oraz podstawy do wymierzenia kary pieniężnej. Sąd nie podzielił stanowiska strony co do zgromadzonego materiału dowodowego, jego oceny przez organy oraz braku obowiązku Spółdzielni wykazania okoliczności przez nią podnoszonych - że reklama nie została zlokalizowana w pasie drogowym. Należy wyjaśnić, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. została przeprowadzona kontrola pasa drogowego, z której pracownicy organu I instancji sporządzili protokół wraz z dokumentacją fotograficzną (k. – 4-7 akt adm.). Skarżąca nie kwestionowała, aby dokumenty te nie dotyczyły jej reklamy. Do tej dokumentacji dołączono następnie wydruk z elektronicznej mapy terenu zawierający oznaczenie granic działek ewidencyjnych oraz naniesioną przez podpisanego na wydruku kontrolera lokalizacją spornej działki (k. – 1 akt adm.) oraz informacje z rejestru gruntów, że działki, na których stwierdzono lokalizację spornej i innych reklam stanowią drogę (k. – 2-3 akt adm.). Następna rutynowa kontrola została przeprowadzona w dniu [...] września 2016r. (k.-8-9 akt adm.). Została także sporządzona dokumentacja fotograficzna. Kolejna kontrola została przeprowadzona w dniu [...] września 2016 r. Stwierdzono wówczas brak reklamy. S. nie zgłaszała zastrzeżeń, aby i ta dokumentacja nie dotyczyła jej reklamy. Zgłaszała tylko, że reklama była umiejscowiona na terenie strony (protokół udostępnienia dokumentacji, k. – 21 akt adm.). Równocześnie nie przedstawiła żadnych dowodów, które potwierdziłyby jej argumenty, a obalały opinię organów. Organ prawidłowo przyjął, że z art. 7 k.p.a. wynika nie tylko obowiązek organów podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Przepis ten nakłada taki obowiązek na organ, gdy strona wystąpi z wnioskiem. Dlatego strona, zgłaszając wątpliwości co do ustaleń organu, powinna przedstawić swoje wnioski i dowody na ich potwierdzenie. W niniejszej sprawie S. nie wykazała się aktywnością dowodową. Organ zaś zebrał materiał dowodowy, potwierdzający jego stanowisko. Późniejszy dowód – pomiar sytuacyjny konstrukcji reklam przeprowadzony przez biegłych geodetów w październiku 2016 r. (k. – 27-29 akt adm.) także potwierdził opinię organów. S. nie podważała, że na badanej konstrukcji wcześniej była umiejscowiona sporna reklama strony. Obie części konstrukcji znajdowały się na działce drogowej nr [...]. Mając na uwadze dokumentację fotograficzną, przedstawiającą sposób zamocowania tablicy reklamowej na omawianej konstrukcji, nie było wątpliwości, że tym bardziej reklama znajdowała się w pasie drogowym. Okoliczność, że w dacie oględzin konstrukcji reklamy, samej reklamy już nie było, nie powodowała nieprzydatności dowodu – pomiaru sytuacyjnego konstrukcji reklam. Należy wyjaśnić, że w myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nawet notatka urzędowa z czynności kontrolnych pasa drogowego może stanowić dowód, który zgodnie z dyspozycją art. 80 k.p.a. podlega ocenie w świetle całokształtu prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie protokoły kontroli (choć sporządzone bez udziału strony), poparte dokumentacją fotograficzną wydrukami z rejestrów oraz pomiarem sytuacyjnym konstrukcji reklam jednoznacznie wykazały, że sporna reklama znajdowała się w pasie drogowym. Bezsporne było, że S. nie miała zezwolenia na jej lokalizację. Dlatego Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej o naruszeniu przez organy przepisów postępowania w zakresie ustalania stanu faktycznego, także tych podanych w skardze: art. 6, 7, 8, 77 § 1, art. 80 k.p.a. Argumenty zostały wyczerpująco przedstawione przez SKO w zaskarżonej decyzji. Dlatego nie doszło także do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Skoro więc ustalenia faktyczne organów nie budziły wątpliwości, to skutkiem tych ustaleń była konieczność wymierzenia kary pieniężnej według reguł określonych w art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 u.d.p. Dlatego i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego okazał się niezasadny Z powyższych względów skargę S. na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) należało oddalić.