VI SA/Wa 2385/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Bożena Dąbkowska – Mastalerek po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 20 czerwca 2022 r., nr DC.WRT.514.55.2022.11 w przedmiocie zmiany rezerwacji częstotliwości postanawia: 1.odrzucić skargę; 2.zwrócić skarżącej K. z siedzibą w [...] ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 22 marca 2022 r. zwrócił się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako "organ") o podjęcie działań mających na celu utrzymanie - w kontekście zaplanowanej zmiany standardu nadawania telewizji naziemnej - dotychczasowego zasięgu odbioru programów telewizyjnych T.P.S.A. (dalej jako "uczestnik postępowania") i komunikatów Regionalnego Systemu Ostrzegania (RSO), stanowiących audiowizualne składniki trzeciego ogólnopolskiego multipleksu telewizji naziemnej (MUX-3). Minister wskazał, że w szczególności należy rozważyć zmianę rezerwacji częstotliwości dokonanych na rzecz T.P.S.A., przeznaczonych do rozpowszechniania lub rozprowadzania programów telewizyjnych w sposób cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną w multipleksie trzecim wskazanej w decyzji rezerwacyjnej nr [...] z dnia 20 maja 2020 r. tak aby sygnał tego multipleksu mógł być nieprzerwanie transmitowany w standardzie DVB-T lub standardzie DVB-T2, według wyboru dysponenta rezerwacji częstotliwości, także po 29 czerwca 2022 r. aż do dnia 31 grudnia 2023 r., po której to dacie nadawanie na tym multipleksie będzie realizowane wyłącznie w standardzie DVB-T2. Minister wskazał, że zmiana rezerwacji podyktowana jest sytuacją związaną ze zbrojną napaścią Federacji Rosyjskiej na terytorium Ukrainy oraz eskalacją działań dezinformacyjnych o zasięgu, niosącym zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Minister powołał się również na istotną rolę telewizji publicznej w ochronie polskiej racji stanu, komunikowania stanowiska naczelnych organów państwa oraz funkcjonowaniu RSO. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wydał w dniu 24 marca 2022 r. decyzję nr [...], którą zmienił rezerwacje częstotliwości, dokonane uprzednio decyzjami Ministra Łączności oraz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, polegającą na zmianie pkt. 2.2. Załączników do Rezerwacji "Obszary i warunki wykorzystania częstotliwości" i nadanie im następującego brzmienia: "2.2. Termin zmiany systemu emisji z DVB-T/AVC na DVB-T2/HEVC. Zmiana systemu emisji z DVB-T/AVC na DVB-T2/HEVC nastąpi nie później niż do dnia 29 czerwca 2022 r." Organ na podstawie art. 108 k.p.a. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wydał w dniu 20 czerwca 2022 r. decyzję nr [...], którą zmienił rezerwacje częstotliwości, dokonane uprzednio decyzjami Ministra Łączności oraz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, poprzez zmianę pkt. 2.2. Załącznika do Rezerwacji "Obszary i warunki wykorzystania częstotliwości" i nadanie im brzmienia: "2.2. Termin zmiany systemu emisji z DVB-T/AVC na DVB-T2/HEVC. Zmiana systemu emisji z DVB-T/AVC na DVB-T2/HEVC nastąpi nie później niż do dnia 1 stycznia 2024 r.". Organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Szczegółowa zmiana rezerwacji częstotliwości została opisana w sentencji decyzji – pkt I-XXXI). Decyzja z dnia 20 czerwca 2022 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 3 i ust. 8 w związku z art. 114 ust. 2, ust. 3 oraz art. 115 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 146 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz art. 115 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 576 z późn. zm., zwanej dalej "p.t.") w związku z art. 26 ust. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 805) oraz w związku z art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 206 ust. 1 p.t. K. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 20 czerwca 2022 r. nr [...] zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art 123 ust. 8 p.t. w zw. z art. 123 ust. 1 pkt 3 p.t. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie wniosku złożonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, podczas gdy okoliczności przywołane jako podstawa faktyczna decyzji, nie mieściły się w zakresie właściwości tego Ministra, gdyż dotyczyły kwestii związanych z obronnością oraz cyberbezpieczeństwem, które pozostają we właściwości Ministra Obrony Narodowej oraz ministra właściwego do spraw informatyzacji, a także nieuzyskanie w toku postępowania opinii Ministra Obrony Narodowej, podczas gdy okoliczności przywołane jako podstawa faktyczna decyzji, dotyczyły kwestii obronności; 2) art. 123 ust. 1 pkt 3 p.t. art. 123 ust. 8 p.t. w zw. z art. 189 ust. 2 pkt 1 i art. 189 ust. 2 pkt 2 p.t. oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie zmiany rezerwacji częstotliwości polegającej na ustaleniu, że zmiana systemu emisji DVB-T/AVC na DVB-T2/HEVC nastąpi nie później niż do dnia 1 stycznia 2024 r. w wyniku czego TVP znalazła się w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do innych nadawców naziemnej telewizji cyfrowej, podczas gdy przywołane przez Prezesa UKE okoliczności przemawiające za dokonaniem zmiany były tego rodzaju, iż nie uzasadniały uprzywilejowania tylko jednego z nadawców, co doprowadziło do naruszenia przez Prezesa UKE konstytucyjnej zasady równości, zaburza warunki konkurencji; 3) dokonanie zmiany rezerwacji częstotliwości wyłącznie w stosunku do TVP z pominięciem pozostałych nadawców naziemnej telewizji cyfrowej. 4) art. 8 § 1 k.p.a. i wynikającej z niej zasady zaufania do organów państwa i władzy publicznej. K. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Odnośnie legitymacji do wniesienia skargi, Skarżąca stwierdziła, że należy ją zakwalifikować jako organizację społeczną o której mowa w art. 31 k.p.a. Jest zatem podmiotem, który może żądać dopuszczenia do udziału w postępowaniu prowadzonym przez Prezesa UKE, których przedmiotem są kwestie z dziedziny telekomunikacji. Przysługiwało jej prawo do złożenia do Prezesa UKE wniosku o dopuszczenia do udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Wniosek o dopuszczenia do udziału w postępowaniu Skarżąca złożyła w dniu 21 czerwca 2022 r., po czym powzięła wiedzę, iż Prezes UKE w dniu 20 czerwca 2022 r. wydał zaskarżona decyzję. Stwierdziła, że w sytuacji gdy postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji w niespełna dwa tygodnie od wszczęcia postępowania, nie było obiektywnej możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. Zdaniem Skarżącej przysługuje jej jednak legitymacja skargowa w niniejszej sprawie, która wynika z wykładni art. 50 § 1 p.p.s.a. uwzględniającej cel tej regulacji i zapewniającej pełną realizacje konstytucyjnego prawa do sądu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako oparte na zasadzie skargowości. Skargę może wnieść legitymowany do tego podmiot. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Ustalenie zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji do wniesienia skargi jest podstawą do jej odrzucenia. Przedmiotem skargi K. z siedzibą w W. jest decyzja Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 20 czerwca 2022 r., na mocy której organ zmienił rezerwacje częstotliwości dokonane poszczególnymi decyzjami Ministra Łączności i Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji szczegółowo opisanymi w pkt I-XXXI sentencji zaskarżonej decyzji poprzez zmianę pkt. 2.2. Załącznika do Rezerwacji "Obszary i warunki wykorzystania częstotliwości" i nadanie im brzmienia: "2.2. Termin zmiany systemu emisji z DVB-T/AVC na DVB-T2/HEVC. Zmiana systemu emisji z DVB-T/AVC na DVB-T2/HEVC nastąpi nie później niż do dnia 1 stycznia 2024 r.". Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Złożony wniosek w trybie opisanym w art. 123 ust. 1 pkt 3 p.t. dotyczył rozważenia przez organ zmiany rezerwacji częstotliwości dokonanych na rzecz T.P.S.A., przeznaczonych do rozpowszechniania lub rozprowadzania programów telewizyjnych w sposób cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną w multipleksie trzecim wskazanej w decyzji rezerwacyjnej nr [...] z dnia 20 maja 2020 r. tak aby sygnał tego multipleksu mógł być nieprzerwanie transmitowany w standardzie DVB-T lub standardzie DVB-T2, według wyboru dysponenta rezerwacji częstotliwości, także po 29 czerwca 2022 r., aż do dnia 31 grudnia 2023 r., po której to dacie nadawanie na tym multipleksie będzie realizowane wyłącznie w standardzie DVB-T2. Minister wskazał, że zmianę częstotliwości należy dokonać w związku ze zbrojną napaścią Federacji Rosyjskiej na terytorium Ukrainy oraz eskalacją działań dezinformacyjnych o zasięgu międzynarodowym, niosących zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także mając na uwadze istotną rolę telewizji publicznej w ochronie polskiej racji stanu, komunikowaniu stanowiska naczelnych organów państwa oraz funkcjonowaniu Regionalnego Systemu Ostrzegania. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, K. z siedzibą w W, nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ, a zaskarżona decyzja nie została jej doręczona, ponieważ nie miała statusu strony, ani też nie uczestniczyła w postępowaniu na prawach strony. Stroną postępowania była jedynie Telewizja Polska. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. dzieli zatem podmioty, na te które mają interes prawny we wniesieniu skargi i podmioty, które z innych przyczyn wolą ustawodawcy mają prawo do wniesienia skargi. Takim podmiotem, który może wnieść skargę nie mając w tym interesu prawnego jest organizacja społeczna. Z art. 50 § 1 p.p.s.a. wynikają warunki jakim winna ona sprostać. Po pierwsze przedmiot postępowania przed sądem administracyjnym musi mieć zakres statutowej działalności organizacji społecznej. Po drugie organizacja taka musi brać udział w postępowaniu administracyjnym. Jednak skarżąca K. z siedzibą w W. stwierdziła, że należy ją traktować jak organizację społeczną uprawnioną do wniesienia skargi, pomimo, iż nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Podniosła, iż jej cele statutowe jak i działalność dotyczy szeroko pojętej branży informacyjnej i telekomunikacyjnej, a zaskarżona decyzja narusza zasadę równości i dyskryminuje innych (prócz TVP) nadawców telewizji cyfrowej. Jednak w ocenie Sądu brak uczestnictwa Skarżącej w postępowaniu administracyjnym przekreśla możliwość skutecznego wniesienia skargi na decyzję wydaną w tym postępowaniu. W przypadku K. z siedzibą w W. nie można mówić o interesie prawnym tego podmiotu. Sprawa dotyczy bowiem zmiany rezerwacji częstotliwości dla T.P.S.A. Zaskarżona decyzja organu nie rozstrzygała o prawach i obowiązkach Skarżącej, ani też nie wpływała na jej prawa lub obowiązki. Decyzja została wydana na rzecz T.P.S.A. z siedzibą w W. Zaskarżona decyzja o zmianie rezerwacji częstotliwości oddziałuje jedynie na sytuację prawną Telewizji Polskiej, która posiadała tę rezerwację. Natomiast K. z siedzibą w W. zaskarżoną decyzją nie zostały odebrane czy ograniczone żadne prawa. Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu toczącym się przed Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, ani jako strona, ani też jako organizacja społeczna. Wobec powyższego niedopuszczalne jest wniesienie skargi przez organizację społeczną, w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby, mimo, że organizacja ta nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (por. A.Kabat, B.Dauter, M. Ziezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2021). Organizacja społeczna może wnieść skargę na decyzję dotyczącą interesu prawnego innego podmiotu, jeśli tylko była uczestnikiem postępowania administracyjnego w danej sprawie. Winna zatem w toku postępowania zgłosić wniosek o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. Następnie organ administracji obowiązany był rozważyć przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Organ powinien wziąć pod uwagę to czy udział organizacji jest uzasadniony celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny. To organ bada czy istnieje merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022, art. 31). Obowiązany jest także rozstrzygnąć kwestię czy za tym udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny. Czy wiosek o dopuszczenie do udziału zawiera wszelkie argumenty za nim przemawiające. Nawet wtedy, kiedy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne ze względu na interes społeczny (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022, art. 31). W niniejszej sprawie K., z podanych w skardze przyczyn, nie złożyła wniosku o dopuszczenia do udziału w postępowaniu przed Prezesem UKE. W opisanym stanie faktycznym w ocenie Sądu Skarżąca nie jest legitymowana do kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji żaden przepis prawa nie daje K. podstawy do wywodzenia jakichkolwiek żądań względem rozstrzygnięcia dotyczących zmiany rezerwacji. Rozpoznanie skargi K.na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 20 czerwca 2022 r. było by w ocenie sądu działaniem sprzecznym z normą wyrażoną w art. 50 § 1 p.p.s.a. Powtórzyć należy, iż norma ta wprost stanowi, iż w organizacja społeczna może wnieść skargę, w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. K. nie ma zatem legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie istnieje bowiem przepis ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani inny przepis prawa, który przyznawałby temu podmiotowi prawo do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Skutkiem tego strona skarżąca nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 50 p.p.s.a. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.