VI SA/Wa 239/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi Z. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego Z. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) - po rozpoznaniu zażalenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w [...] (dalej ZUS lub skarżący), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor NFZ) z [...] marca 2010 r., którym zawieszono postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego M. M. (dalej uczestnik postępowania) z tytułu prowadzenia przez nią pozarolniczej działalności gospodarczej. Jako przesłankę zwieszenia wskazano konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy-[...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] zagadnienia wstępnego. Jako podstawę zaskarżonego postanowienia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej ustawa o świadczeniach. W styczniu 2010 r. ZUS wystąpił do Dyrektora NFZ z wnioskiem o zajęcie stanowiska oraz wydanie, na podstawie art. 109 ustawy o świadczeniach - decyzji dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym uczestnika postępowania z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w latach 1999-2006. Jednocześnie ZUS poinformował, że uczestnik postępowania złożył do Sądu Okręgowego w [...] (dalej Sąd Okręgowy) odwołanie od decyzji ZUS z [...] listopada 2008 r., którą stwierdzono podleganie przez uczestnika postępowania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym. Dyrektor NFZ poinformował uczestnika postępowania o wszczętym na wniosek ZUS postępowaniu. Jednocześnie poinformował także ZUS, że w związku z toczącym się postępowaniem w ww. Sądzie Okręgowym ustalenie okres podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu nastąpi po uprawomocnieniu się decyzji ZUS z [...] listopada 2008 r. Wobec tego ZUS ponownie zwrócił się do Dyrektora NFZ o zajęcie – w trybie art. 109 ustawy o świadczeniach - stanowiska oraz wydanie stosownej decyzji dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym uczestnika postępowania z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Dyrektor NFZ - działając na podstawie m.in. przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 109 ustawy o świadczeniach, zawiesił postępowania w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego uczestnika postępowania z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Okręgowy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż rozpatrzenie sprawy zainicjowanej wnioskiem ZUS i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez ww. Sąd Okręgowy odwołania uczestnika postępowania od decyzji ZUS, którą stwierdzono podleganie przez uczestnika postępowania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym. Od powyższego zawieszenia ZUS w terminie złożył zażalenie, w którym zarzucił naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 109 ust. 1 i ust. 6 ustawy o świadczeniach poprzez zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego uczestnika postępowania z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez ww. Sąd Okręgowy pomimo, że w sprawie nie zachodzi kwestia zagadnienia prejudycjalnego; 2. art. 101 § 3 k.p.a. w zw. art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach poprzez błędne pouczenie o braku środków zaskarżenia na postanowienie Dyrektora NFZ w sprawie zawieszenia postępowania. Prezes NFZ utrzymał w mocy zawieszenie postępowania i odwołał się do przepisów: 1. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, obowiązującej od 1 października 2004 r.; 2. art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. nr 45, poz. 391 ze zm.), obowiązującej do 30 września 2004 r.; 3. art. 8 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. nr 28, poz. 153 ze zm.), obowiązującej do 31 marca 2003r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że uznanie przez Sąd Okręgowy czy uczestnik postępowania podlega bądź nie podlega ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, warunkuje podleganie przez tego uczestnika postępowania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Zatem ustalenie to jest okolicznością, której przesądzenie będzie miało istotny wpływ na decyzję wydaną przez Dyrektora NFZ w sprawie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu w latach 1999-2006. Prezes NFZ odwołał się przy tym do orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VI SA/Wa 205/06 z 4 kwietnia 2006 r.), gdzie wskazano, że obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego jest obecnie, i był na gruncie poprzednio obowiązujących ww. ustaw, związany z obowiązkiem podlegania ubezpieczeniom społecznym. Prezes NFZ podniósł - powołując się na treść art. 66 ust. 1 oraz art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, że uznanie przez Sąd Okręgowy, że uczestnik postępowania nie spełnia przesłanek do objęcia ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w przypadku, gdy był to jedyny tytuł do ubezpieczenia społecznego oznacza, że uczestnik ów nie podlega także obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Organ odwoławczy wskazał nadto, że podleganie ubezpieczeniu wynika z objęcia ubezpieczeniem, ale jest kategorią węższą niż objęcie. "Objęcie ubezpieczeniem" to przynależność do określonej kategorii podmiotów w razie spełnienia ustawowych przesłanek. "Podleganie ubezpieczeniu" natomiast oznacza przyznanie (na ogół z mocy ustawy, czasem tylko na wniosek) prawa powiązanego z nałożeniem obowiązku. Wobec tego organ uznał, że "podleganie ubezpieczeniu zdrowotnemu" związane z obowiązkiem opłacania składki wynika z "objęcia ubezpieczeniem społecznym". Zdaniem Prezesa rozstrzygnięcie sądu powszechnego jest orzeczeniem prejudycjalnym w stosunku do decyzji Dyrektora NFZ w zakresie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, o wydanie której zawnioskował ZUS. Sąd powszechny w swoim wyroku rozstrzygnie bowiem, czy uczestnik postępowania w latach 1999-2006 prowadził działalność gospodarczą, czy też jej nie prowadził, co w konsekwencji będzie oznaczało objęcie lub nieobjęcie jego obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym, a w konsekwencji objęcie lub nieobjęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. ZUS – skarżący, w terminie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora NFZ zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, a mianowicie art. 8 pkt 1 lit. c ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy o świadczeniach w brzmieniu obowiązującym przed i po 20 września 2008 r. - poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem (przesłanką) podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez podmiot z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej jest uprzednie rozstrzygnięcie przez ZUS lub organ odwoławczy (sąd powszechny) kwestii podlegania ubezpieczeniom społecznym z tego tytułu; 2. przepisu postępowania, to jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zawieszenie urzędu postępowania w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego uczestnika postępowania z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy sprawy podlegania przez ww. uczestnika ubezpieczeniom społecznym, uznając, iż rozstrzygnięcie to stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. skarżący podniósł, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie - co do pewnej kwestii prawnej, stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Zatem zdaniem skarżącego organy nieprawidłowo uznały w niniejszej sprawie, że pomiędzy sprawą zawisłą przed Sądem Okręgowym, dotyczącą podlegania ubezpieczeniom społecznym przez uczestnika postępowania, a postępowaniem administracyjnym prowadzonym przed organy Funduszu w sprawie objęcia uczestnika postępowania ubezpieczeniem zdrowotnym występuje zależność, o jakiej mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Według skarżącego związek pomiędzy rozstrzygnięciem w przedmiocie podlegania ubezpieczeniom społecznym, a rozstrzygnięciem w sprawie podlegania ubezpieczeniom zdrowotnym jest jedynie związkiem pośrednim. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z 11 marca 2011 r. (VI SA/Wa 1477/10) uchylił postanowienie Prezesa NFZ oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora NFZ. Skarżący nie zgadzając się z orzeczeniem WSA wniósł od niego skargę kasacyjną, w wyniku rozpoznania której Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) w dniu 28 listopada 2012 r. uchylił wyrok WSA (sygn. akt II GSK 1602/11). Sąd kasacyjny wskazał, że istotą sporu jest rozstrzygnięcie, czy postępowanie w sprawie wydania decyzji przez organ NFZ w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia przez uczestnika postępowania pozarolniczej działalności gospodarczej zostało zasadnie zawieszone przez do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy wszczętej z odwołania od decyzji ZUS w przedmiocie podlegania ubezpieczeniom społecznym przez tego uczestnika postępowania. NSA stwierdził, że WSA czyniąc szerokie rozważania dotyczące instytucji zawieszenia postępowania na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w ogóle nie odniósł ich do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Podał, że kwestią wymagającą wyjaśnienia jest pojęcie zagadnienia wstępnego, przez które rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w powołanym przepisie, składają się cztery istotne elementy, a mianowicie: - zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego i dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej; - jego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem; - wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, a więc musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; - istnieje bezpośrednia zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny polecił WSA, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien wziąć pod uwagę, iż o wystąpieniu czwartego elementu, w istocie najważniejszego w konstrukcji zagadnienia wstępnego, decyduje treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Ustalenie istnienia tego związku należy do organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Z uwagi na powyższe WSA powinien ocenić - w okolicznościach stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy - czy zachodzi bezpośrednia zależność pomiędzy decyzją wydawaną przez organ NFZ w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zakresie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego uczestnika postępowania z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) przez Sąd Okręgowy. Nadto WSA powinien odnieść swoje rozważania do analizy przepisów prawa materialnego obowiązujących w latach 1999-2006, mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i ocenić, czy rozstrzygnięcie w przedmiocie objęcia osoby wykonującej pozarolniczą działalność gospodarczą ubezpieczeniem społecznym powinno poprzedzać czy nie rozstrzygnięcie w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Jednocześnie Sąd kasacyjny wyjaśnił, że ZUS jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 109 ust. 3 ustawy o świadczeniach do właściwego organu NFZ o wydanie decyzji w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Nie ulega wątpliwości, że - stosownie do art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach - do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ należą sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Natomiast ZUS - zgodnie z art. 109 ust. 2 ustawy o świadczeniach - jest właściwy do rozstrzygania spraw z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne i do wydania w tym zakresie decyzji niezbędna jest decyzja dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ o objęciu danej osoby ubezpieczeniem zdrowotnym i ustaleniem prawa do świadczeń, która powinna poprzedzać rozstrzygnięcie sprawy należącej do właściwości organów ZUS w przedmiocie wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Za zagadnienie, wymagające rozważenia przez WSA, uznano też kwestię istnienia lub braku bezpośredniej zależności pomiędzy objęciem osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą ubezpieczeniem społecznym a objęciem jej z tego tytułu ubezpieczeniem zdrowotnym. Ponadto NSA zwrócił uwagę, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozważał, czy prawidłowe było prowadzenie postępowania wskutek złożonego przez ZUS zażalenia na postanowienie Dyrektora NFZ oraz czy w związku z tym ZUS nabywa uprawnienia strony w postępowaniu w sprawach o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem, jak wynika z brzmienia tego przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Sąd ten jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie dokonaną przez ten Sąd wykładnią ma szeroki zasięg, nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej - od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy - na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie ponieważ przy wydawaniu decyzji postanowień do naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 109 ustawy o świadczeniach: 1. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. 2. Do spraw, o których mowa w ust. 1, nie należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należące do właściwości organów ubezpieczeń społecznych. 3. Wniosek o rozpatrzenie sprawy, o której mowa w ust. 1, zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wniosek może zgłosić w szczególności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego, także w zakresie dotyczącym objęcia ubezpieczeniem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. 4. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje sprawy, o których mowa w ust. 1, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia ich wniesienia, wydając decyzję. Uzasadnienie decyzji sporządza się z urzędu. 5. Odwołanie od decyzji wydanej w sprawach, o których mowa w ust. 1, wnosi się do Prezesa Funduszu w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania. 6. W sprawach, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieregulowanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przywołane wyżej przepisy mają charakter wyłącznie kompetencyjny, gdyż regulują kwestie uprawnień dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu do wydawania decyzji w sprawach tam wymienionych. Nie wywierają natomiast skutku w sferze stosunku materialnoprawnego polegającego na jego ukształtowaniu, zmianie lub wygaśnięciu, co z punktu widzenia adresata decyzji znajduje wyraz w przyznaniu mu uprawnień lub nałożeniu obowiązku bądź też stwierdzeniu istnienia określonego uprawnienia lub obowiązku. Działanie organu administracji wyrażające się w formie decyzji powinno wynikać z przepisu prawa materialnego. Organ administracyjny nie może nałożyć na obywatela obowiązku ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa (por. wyrok NSA z 29 marca 2007 r. , sygn. akt II GSK 318/06). Decyzje dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym są wydawane przez NFZ jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Uzasadnione jest to tym, że objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym osoby podlegającej obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu nie wymaga wydania w tym przedmiocie decyzji przez NFZ. Dlatego zbędne jest wydanie przez tę instytucję decyzji o objęciu danej osoby obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, kiedy oczywiste jest, że podlega ona z określonego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Niecelowe byłoby przecież uzależnianie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym każdego pracownika, zleceniobiorcy, rolnika czy osoby prowadzącej działalność pozarolniczą od wydania w tym przedmiocie decyzji przez NFZ. Wydanie takiej decyzji byłoby konieczne jedynie wówczas, gdyby ustawa o świadczeniach stwierdzała, iż objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym następuje na podstawie decyzji wydanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ. Takiego zapisu nie zamieszczono jednak w ustawie o świadczeniach. Z tego też powodu należy przyjąć, że decyzja NFZ o objęciu ubezpieczeniem zdrowotnym wchodzi w grę przede wszystkim w przypadku osób, które ubiegają się o dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne. O zawarciu z daną osobą umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego decyduje bowiem wyłącznie ta instytucja. Z tej też przyczyny osoba ubiegająca się o to ubezpieczenie powinna mieć możliwość odwołania się od podjętej przez NFZ decyzji odmawiającej zawarcia z nią umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego. Wspomniana odmowa zamyka tej osobie drogę do uzyskania ubezpieczenia zdrowotnego i dlatego powinna istnieć możliwość kontroli zasadności podjęcia przez NFZ takiej decyzji. Natomiast decyzje o objęciu obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym powinny być wydawane jedynie w sytuacjach wątpliwych, tj. wtedy, kiedy dopiero decyzja NFZ może rozstrzygnąć istniejące wątpliwości, co do podlegania przez daną osobę obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. W praktyce wśród decyzji wydawanych przez NFZ w sprawach dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym dominują decyzje rozstrzygające o podleganiu w danym okresie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Wniosek o rozpatrzenie indywidualnej sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wniosek może zgłosić w szczególności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego, także w zakresie dotyczącym objęcia ubezpieczeniem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. Powstaje więc pytanie, czy organ administracji publicznej, w przedmiotowej sprawie - Zakład Ubezpieczeń Społecznych, składając wniosek o ustalenie podlegania przez daną osobę ubezpieczeniu zdrowotnemu z określonego tytułu, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Niewątpliwie jest wnioskodawcą zainteresowanym uzyskaniem decyzji przez NFZ w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym określonej osoby. To uprawnienie – złożenie wniosku wynika wprost z art. 109 ustawy o świadczeniach. Ma ono jednak także charakter kompetencyjny. Taką rolę w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wyznaczyła mu ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Tym samym ograniczyła jego zakres uprawnień procesowych. Zdaniem Sądu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych składając wniosek o rozpatrzenie indywidualnej sprawy w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym nie działa jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. Zakład Ubezpieczeń Społecznych działa w granicach własnych, przyznanym mu ustawowo kompetencji, nie zaś w granicach interesu prawnego organu. Złożenie wniosku nie generuje interesu prawnego. Przez złożenie wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie stał się stroną toczącego się postępowania administracyjnego, a tym samym nie miał statusu uczestnika postępowania na prawach strony, w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Wyłączenie możliwości z korzystania z praw strony przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych skutkuje brakiem legitymacji do złożenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] marca 2010 r. Wobec tego, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przyznał Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych status strony Sąd obowiązany był rozpoznać skargę merytorycznie. Wobec naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. oraz w związku z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartymi w wyroku z dnia 28 listopada 2012 r., że należy rozważyć, czy prawidłowe było prowadzenie postępowania wskutek złożonego przez ZUS zażalenia na postanowienie Dyrektora NFZ oraz czy w związku z tym ZUS nabywa uprawnienia strony w postępowaniu w sprawach o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 ust.1 a) p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O wykonalności uchylonych postanowień Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.