VI SA/Wa 2396/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak – Osetek Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 697(sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Dyrektor"" "GDDKiA") nie zezwolił [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. ( dalej "Spółka", "Skarżąca") na lokalizację sieci gazowej średniego ciśnienia PE Dz63 w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] w rejonie skrzyżowania drogi ekspresowej [...] z drogą krajową nr [...]- węzeł [...] w miejscowości W. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 470 - dalej u.d.p.), oraz art. 104 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W lipcu 2020 r. Spółka złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację sieci gazowej średniego ciśnienia PE Dz63 w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] (rejon skrzyżowania drogi ekspresowej [...] z drogą krajową nr [...] - węzeł [...]) w miejscowości W. Decyzją z [...] września 2020 r. GDDKiA odmówił Spółce wydania zezwolenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że projektowana w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] sieć gazowa średniego ciśnienia PE Dz63 stanowi nowe urządzenie niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczenia urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W myśl art. 39 ust. 1a przepisu ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie stosuje się do umieszczania urządzeń przesyłowych w tym m.in. linii kablowych, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa pozwalają na lokalizację tych urządzeń w pasie drogowym. Wobec powyższego, lokalizację należy ustalać w oparciu o przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. pozwalający w szczególnie uzasadnionych przypadkach na zlokalizowanie urządzenia w pasie drogowym za zezwoleniem zarządcy drogi. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury wtedy, gdy ich umieszczenie spowodowałoby naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Przepisami odrębnymi mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie są § 140 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1643 - dalej rozporządzenie MTiGM), zgodnie z którym infrastruktura techniczna niezwiązana z gospodarką drogową umieszczana w pasie drogowym nie może m.in. naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do zmniejszenia wartości użytkowej drogi. Zdaniem organu zgoda na lokalizację przedmiotowych sieci gazowej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] - w zakresie odcinka na działkach nr [...] i nr [...] w pasie zieleni wzdłuż ogrodzenia zbiornika retencyjnego - stanowiłoby naruszenie przepis u.d.p. a także przepisów rozporządzenia MTiGM. Organ wyjaśnił, że projektowana sieć gazowa zlokalizowana zostałaby na przedmiotowym odcinku w rejonie zbiornika retencyjnego, służącego do odprowadzenia wód opadowych i roztopowych z obszaru pasa drogowego drogi ekspresowej [...] poprzez istniejące kolektory kanalizacji deszczowej [...]. Sytuacja taka w przypadku wydania zezwolenia na lokalizację gazociągu wraz z wymaganą przepisami strefą kontrolowaną spowodowałaby ograniczenie możliwości wykonywania zadań własnych zarządu drogi. Zarządca drogi jest zobowiązany do zabezpieczenia pasa drogowego tak, aby istniała możliwość przebudowy lub remontu drogi, w tym urządzeń odwadniających drogę. Z tych względów organ odmówił zgody na lokalizację projektowanej sieci gazowej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] na działkach [...] w pasie zieleni wzdłuż ogrodzenia zbiornika retencyjnego. Jednocześnie GDDKiA wskazał, że istnieje możliwość poprowadzenia sieci gazowej po stronie wschodniej na terenie stanowiącym użytek rolny poza pasem drogowym drogi ekspresowej [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła; I. Prawa materialnego, a to poprzez naruszenie: - art. 39 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 1a u.d.p. poprzez odmowę wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia przesyłowego w postaci gazociągu średniego ciśnienia PE Dz63 i bezpodstawne przyjęcie, że jego umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, że projektowany może potencjalnie w przyszłości wpłynąć negatywnie na urządzenia odwadniające i ich możliwość przebudowy; II. Prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie: 1) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez:; - pominięcie, okoliczności związanych z posadowieniem gazociągu aż 30 metrów od nawierzchni jezdni, a dodatkowo w oddaleniu od urządzeń odwadniających; - pominięcie przy wyjaśnieniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w postaci konieczności zabezpieczenia realizacji dostaw paliwa gazowego w miejscowości W., bez uwzględnienia braku możliwości uregulowania w inny sposób tytułu umożliwiającego wybudowanie i eksploatację tej sieci; - zaniechanie ze strony organu podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przed wydaniem decyzji, a także całkowity brak analizy zgromadzonego materiału dowodowego co skutkowało dokonaniem oceny sprawy z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów; 2) art. 107 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co przekłada się na ograniczone możliwości strony dotyczące kontroli podstaw wydanego rozstrzygnięcia; 3) art. 8, art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne i chaotyczne sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, brak wyczerpującej analizy możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 39 ust. 3 u.d.p., pomimo takiego obowiązku wnikającego z art. 39 ust. 1a u.d.p., niewyjaśnienie przyjęcia zaistnienia przesłanek negatywnych z art. 39 ust. 3 u.d.p. w odniesieniu do konkretnej sytuacji Strony, co, uniemożliwiło zrozumienie przesłanek, jakimi kierował się organ, przy wydaniu zaskarżonej decyzji; 4) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia dowolnego, z pominięciem słusznego interesu obywatela, co wyrażało się w: braku zbadania przesłanek umożliwiających organowi odmowę wydania zezwolenia na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym w warunkach konkretnej sprawy, całkowitym pominięciu okoliczności, że to organ winien był wykazać, że zachodzą okoliczności, od których ustawodawca uzależnia decyzję o odmowie zezwolenia na lokalizację urządzeń przesyłowych w pasie drogi publicznej, braku rozważenia skutków wydania decyzji dla interesu społecznego i obywateli zamieszkujących miejscowość W.; Formułując niniejszą skargę, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi i opisanych w jej uzasadnieniu. W uzasadnieniu skargi podnoszone zarzuty zostały szczegółowo omówione przez Skarżącą. Przede wszystkim Skarżąca wskazała, że gazociąg został zaprojektowany w odległości od 4,5 - 6,5 metra od ogrodzenia zbiornika retencyjnego, a jego strefa kontrolowana wynosi 1 metr (0,5m od osi gazociągu) i nie znajduje się w pobliżu kolektorów kanalizacji. Ponadto strefa kontrolowana dla projektowanych gazociągów średniego ciśnienia (tj. o ciśnieniu nie wyższym niż 0,5 MPa) zgodnie z obowiązującym Rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie wynosi: 0,5 metra od osi gazociągu. Powyższe oznacza, że zarzut organu jakoby strefa kontrolowana projektowanego gazociągu ograniczała możliwość normalnego używania drogi, jest argumentem chybionym, gdyż gazociąg wraz ze strefą nie znajduje się w rejonie urządzeń odwadniających. Zdaniem Skarżącej rzekoma przebudowa, musiałaby wiązać się z ogromnym powiększeniem zbiornika, aby w ogóle dosięgnąć strefy kontrolowanej tego gazociągu. Sama strefa kontrolowana nie wyklucza też remontów czy przebudowy, przy czym w granicach strefy prace muszą być wykonywane pod nadzorem pracowników Skarżącej. GDDKiA w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Zdaniem organu droga ekspresowa jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców. Zatem zadośćuczynienie żądaniu Skarżącej jest niewspółmierne do zasady bezpieczeństwa ruchu, która dla GDDKiA jest sprawą priorytetową. Ponadto z faktu zapisania w ustawie o drogach publicznych kwestii dotyczącej możliwości lokalizowania urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym nie można wywodzić, że zarządca drogi jest do tego bezwarunkowo zobligowany. Dla organu w niniejszej sprawie istotne jest zabezpieczenie terenu wykupionego na rzecz Skarbu Państwa dla możliwości rozbudowy urządzeń odwadniających drogę ekspresową w tym zbiornika retencyjnego, co przy obecnych narastających deszczach ulewnych jest sprawą konieczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd doszedł do przekonania, że wydając zaskarżoną decyzję GDDKiA dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Tym samym organ, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie był wniosek Skarżącej o wydanie zezwolenia na lokalizację sieci gazowej. Przystępując do rozpoznania sprawy należy jednak zaznaczyć, że w Skarżąca nie złożyła wniosku o ponownie rozpoznanie sprawy i skorzystała z możliwości wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego z pominięciem trybu odwoławczego. Zgodnie z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.- dalej p.p.s.a.) jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Z treści skargi oraz z odpowiedzi na skargę wynika, że istotą sporu zaistniałego pomiędzy organem a Skarżącą były kwestie techniczne, związane z lokalizacją sieci gazowej. Zdaniem organu projektowana sieć gazowa zlokalizowana zostałaby w rejonie zbiornika retencyjnego, służącego do odprowadzenia wód opadowych i roztopowych z obszaru pasa drogowego drogi ekspresowej [...] poprzez istniejące kolektory kanalizacji deszczowej, co spowodowałaby ograniczenie możliwości wykonywania zadań własnych zarządu drogi w tym przyszłą rozbudowę urządzeń odwadniających drogę. W przeciwieństwie do organu Skarżąca uważa, że projektowany gazociąg będzie stanowił wyłącznie odnogę znajdującego się już pod pasem drogowym drogi ekspresowej [...] gazociągu [...], który jest gazociągiem źródłowym. Po drugie proponowana trasa na terenie działek [...] oraz [...] powoduje, że projektowany gazociąg znajdzie się w odległości większej niż 30 metrów od nawierzchni jezdni drogi ekspresowej [...]. Dodatkowo gazociąg zlokalizowano wzdłuż granicy działek poza terenem jakichkolwiek urządzeń odwadniających w odległości od 4,5 metra do 6,5 metra od ogrodzenia zbiornika retencyjnego i poza rejonem w jakim znajduje się kanalizacja [...] opisane przez organ w decyzji. W sprawie było bezsporne, że zaskarżona decyzja organu dotyczyła nieudzielenia zezwolenia na lokalizację urządzeń służących do doprowadzania gazu, o których mowa w art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. GDDKiA odmawiając udzielenia zezwolenia na lokalizację sieci gazowej uznał, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń sieci gazowej stoi w sprzeczności z § 140 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że organ odwołuje do bliżej niesprecyzowanych w czasie okoliczności dotyczących ewentualnej przebudowy lub remontu drogi, w tym urządzeń nawadniających podczas, gdy Skarżąca uważa, że gazociąg nie znajduje się w rejonie urządzeń nawadniających. W istocie jednakże powyższe stwierdzenia organu są dość ogólnikowe i nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Są tylko hipotezami nie popartymi konkretnymi danymi technicznymi, które Skarżąca mogłaby poddać weryfikacji. Zdaniem Sądu w świetle zarzutów stawianych w skardze zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu bowiem jej uzasadnienie faktyczne i prawne sprowadza się do przytoczenia obowiązujących przepisów prawa oraz stanowiska, że w wypadku wydania zezwolenia utrudnione byłoby odprowadzanie wód opadowych z rejonu drogi ekspresowej [...]. W ocenie Sądu działanie organu względem strony postępowania administracyjnego - przedsiębiorcy budzi wątpliwości co do zgodności z regułą określoną w art. 8 k.p.a. Stosownie do treści art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organ administracji powinien dążyć do ustalenia rzeczywistej woli strony, jeżeli treść i charakter pism składanych przez stronę budzi wątpliwości (zob. np. wyrok NSA z 18 lutego 1994 r., SA/Wr 1587/93, Prok. i Pr. 1995, nr 2, poz. 54; wyrok NSA z 18 stycznia 1999 r., IV SA 166/98, LEX nr 47261; wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., I SA 1511/98, LEX nr 48570; wyrok NSA z 26 listopada 1999 r., I SA/Łd 1592/97, LEX nr 40547). Niewątpliwie sam wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizacje sieci gazowej był opracowany standartowo. Do wniosku załączono mapy obrazujące przebieg projektowanej sieci gazowej. Jednakże w ocenie Sądu taka sytuacja procesowa wymagała od GDDKiA aby przed wydaniem decyzji w sprawie wyjaśnił ze stroną sporne kwestie dotyczące parametrów technicznych lokalizacji sieci gazowej, co dałoby Skarżącej możliwość merytorycznej argumentacji i wypowiedzenia się co do twierdzeń organu w tych niewątpliwie skomplikowanych problemach technicznych dotyczących przebiegu sieci gazowej. Dałoby to możliwości uzgodnienia stanowisk obu stron przed merytorycznym rozpatrzeniem złożonego wniosku. Natomiast w zaistniałej sytuacji brak wyczerpującego wyjaśnienia stanowiska przez organ w pierwszej decyzji spowodował, że obustronna polemika co do parametrów technicznych, wymaganych dla lokalizacji sieci gazowej, przeniosła się do sądu administracyjnego rozpoznającego skargę strony, o czym świadczy uzasadnienie skargi oraz treść odpowiedzi na skargę W konsekwencji Sąd podzielił także zarzuty skargi, że w sprawie nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także zabrakło analizy zgromadzonego materiału dowodowego z punktu widzenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie Sąd zauważa, że doniosłą rolę z punktu widzenia realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej spełnia uzasadnienie decyzji. Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, stwierdzenie, że przyczyną tego są istotne powody (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 2.02.2012 r., II SA/Po 721/11, LEX nr 1109030; wyrok WSA w Warszawie z 6.10.2009 r., VI SA/Wa 1379/09, LEX nr 574299). Nie może spełnić wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji publicznej, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie nie można pomijać także sygnalizowanej w skardze okoliczności związanej z interesem społecznym. Należy zatem przyznać rację Skarżącej, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację oznacza bardzo często jedyną możliwość, aby wybudować gazociąg i doprowadzić do zaspokojenia potrzeb ludności w dostawy paliwa gazowego, a jej odmowa to uniemożliwia. Z drugiej strony prowadzenie sieci gazowej przez nieruchomości należące do prywatnych właścicieli czyli proponowane przez organ ustanowienie służebności przesyłu nie może być przez organ traktowane jako jedyna alternatywa dla lokalizacji sieci gazowej w tym rejonie. Sąd podzielił stanowisko Skarżącej, że organ nie zbadał w sposób wyczerpujący argumentów przemawiających za posadowieniem urządzenia w pasie drogowym, a więc pominął kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydania na tej podstawie niewadliwej decyzji. W konsekwencji organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania zarzucanych w skardze w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy wypowiadanie się przez Sąd co do pozostałych zarzutów skargi o charakterze stricte technicznym należało uznać za przedwczesne, skoro sprawa będzie od nowa rozpoznawana przez organ administracji. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracyjny obowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - dowodowego, w toku którego dojdzie do szczegółowego zbadania warunków technicznych umożliwiających lokalizację sieci gazowej z uwzględnieniem stanowiska strony oraz mając na względzie preferowaną przez organ i dopuszczalną technicznie lokalizację takiej sieci. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze bowiem podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j.z dnia 2018.01.30) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.