VI SA/Wa 2397/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z póżn. zm., nazywanej dalej "k.p.a."), art. 92 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm., nazywanej dalej "u.t.d."), art. 14 ust. 3 i 4 oraz art. 15 ust. 2 a) zd. pierwsze i ust. 7 b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 ze zm., dalej: "rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85"), lp. 12.6. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez R. Sp. z o.o. z siedzibą we W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł, w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł, za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenia rejestrujące przez kierowcę nieposiadającego własnej, ważnej karty kierowcy - utrzymał decyzję organu I instancji w zaskarżonej części w mocy. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia: W dniu 6 listopada 2009 r. o godz. 9:51 inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli samochód ciężarowy marki I. o nr rej. [...] (mający 2 osie) wraz z naczepą marki G. o nr rej. [...] (mającą 2 osie), kierowany przez W. P. i T. S. oraz pomocnika L. M.. Kontroli dokonano na drodze krajowej Nr [...] w J. Pojazdem wykonywano przewóz drogowy z W. na budowę drogi S-[...] koło B. w województwie [...]. Podczas kontroli stwierdzono: - wykonywanie przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego. Okazana do kontroli karta opłaty miesięcznej [...] była uiszczona w wysokości niższej niż wymagana. Należność została uiszczona za nie więcej niż trzy osie, podczas gdy zespół pojazdów posiadał 4 osie. Na czołowej szybie pojazdu znajdował się tylko jeden blankiet samoprzylepny winiety o podanych numerach. Kierowca nie okazał do kontroli innych kart opłaty; - dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące przez kierowcę nieposiadającego własnej, ważnej karty kierowcy. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół kontroli Nr [...], do którego kierowca nie zgłosił zastrzeżeń. W związku z nieokazaniem karty kierowcy podczas przewozu drogowego pojazdem z urządzeniem rejestrującym – tachografem cyfrowym, przesłuchano w charakterze świadka kierowcę W. P., który zeznał, że jest zatrudniony w Spółce R. Sp. z o.o. jako operator malowarki, na podstawie umowy o pracę. Czasami prowadzi samochody ciężarowe. Skontrolowany pojazd wraz z przyczepą prowadził od godz. 5:18. W dniu kontroli wraz z kolegami jechał z W. na budowę drogi S-[...] koło B. Kierowca wyjaśnił, że pomimo starań o wystawienie karty kierowcy, pracodawca takiej karty nie wystawił. Stąd, w dniu kontroli kierowca nie mógł okazać do kontroli żądanej karty. Kierowca T. S., który w dniu kontroli jechał razem z W. P. z kolei nie włożył swojej karty kierowcy do tachografu. W. P. podał, że nie ma innych aktualnych kart opłaty drogowej, oprócz tej, którą okazał do kontroli tj. karty miesięcznej [...] - do trzech osi. Przyznał, że nie posiadał przy sobie aktualnego ubezpieczenia przyczepy. Nadto, kierowca stwierdził, że kierownictwo Spółki wie, iż jeździ samochodem ciężarowym z tachografem cyfrowym, ale nigdy nie sprawdzono, czy kierowca posiada kartę kierowcy. Zeznania kierowcy utrwalono w protokole z przesłuchania świadka z dnia 6 listopada 2009 r. Pismem z dnia 6 listopada 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił R. Sp. z o.o. (nazywaną dalej skarżącą) o wszczęciu z urzędu postępowania wobec Spółki. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...], na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w związku z lp. 4.2 nałożył na skarżącą karę pieniężna w wysokości 1000 zł w związku z wykonywaniem przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego. Organ powołał się na art. 42 ust. 1 u.t.d. oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 86, poz. 721 ze zm.). Organ I instancji zauważył, że podczas przeprowadzonej kontroli ujawniono, że okazana karta opłaty miesięcznej [...] została uiszczona w wysokości niższej niż wymagają przepisy, gdyż uiszczono ją na nie więcej niż trzy osie. Natomiast zespół pojazdów posiadał 4 osie. Na czołowej szybie pojazdu znajdowała się tylko jedna winieta o w/w numerach. Kierowca nie okazał do kontroli innych kart opłat drogowej. Na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8 oraz ust. 4 u.t.d. w związku z lp. 12.6 załącznika do u.t.d., organ I instancji nałożył także na skarżącą Spółkę karę pieniężną w wysokości 1.000 zł za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące przez kierowcę nieposiadającego własnej, ważnej karty kierowcy. Organ powołał art. 13, art. 14 ust. 3 i ust. 4 lit. a), art. 15 ust. 2, art. 24 ust. 4 pkt 3 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. W oparciu o zeznania kierowcy, organ uznał, że skarżąca Spółka nie dołożyła należytej staranności, nie wyposażając kierowcę w wymaganą kartę kierowcy, naruszając tym samym art. 10 ust 2 i ust 3 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1,dalej: "rozporządzenie (WE) nr 561/2006"). Pismem z dnia 19 stycznia 2010 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1000 zł za brak karty kierowcy. W uzasadnieniu odwołania strona powołała się na treść § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Skarżąca podała, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą na czynnościach związanych z utrzymaniem ruchu, dokonując przewozu samochodami znaków drogowych, elementów zabezpieczania ruchu, itp. Spółka powołała się na treść § 2 ust. 3 i § 11 powyższego rozporządzenia, wskazując, że strona, działając na zlecenie jednostek utrzymujących drogi i kierujące ruchem drogowym, realizuje zadania władzy publicznej z zakresu utrzymania ruchu czyli służby publicznej. W myśl przepisów rozporządzenia organizacja ruchu wchodzi w zakres zarządzania ruchem na drogach i polega na umieszczaniu oraz utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, dźwiękowej, bezpieczeństwa ruchu. Zatem Spółka, dokonując przewozu materiałów i znaków drogowych swoimi pojazdami wykonuje zadania z zakresu utrzymania i zarządzania ruchem drogowym, co pozwala na zastosowanie art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz art. 29 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 z późn. zm.). Strona powołała się na art. 4 pkt. 6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85, wskazując, że rozporządzenia nie stosuje się do pojazdów przeznaczonych do usług zarządów dróg. Zgodnie z art. 13 ust. 1 lit. b) tego aktu, Polska może udzielić odstępstwa odnośnie przewozów pojazdami należącymi do kategorii pojazdów używanych przez władze publiczne (w tym działające na ich zlecenie) do pełnienia służby publicznej. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej, skoro do kierowców kierujących pojazdami używanymi do utrzymania i kontroli dróg nie stosuje się przepisów o czasie pracy kierowców i przerwach w pracy opisanych w art. 5-9 rozporządzenia, nie ma obowiązku instalowania oraz używania w tych pojazdach tachografów. Rozpoznając ponownie sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego wziął pod uwagę argumenty skarżącej Spółki odnoszące się do naruszenia określonego w lp. 12.6 załącznika do u.t.d., tj. dopuszczenia do wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące przez kierowcę nieposiadającego własnej, ważnej karty kierowcy, które skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 1000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na przepisy art. 14 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 15 ust. 2a i art. 15 ust. 7 pkt b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, które nakładają na kierowców obowiązek posiadania oraz okazania na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych kartę kierowcy. Zdaniem organu odwoławczego, bezspornym w sprawie jest, iż w chwili zatrzymania pojazdu do kontroli w tachografie cyfrowym nie znajdowała się karta kierowcy. Będąc przesłuchiwanym w charakterze świadka kierowca W. P. zeznał, iż jechał z W. w okolice B. na budowę drogi S-[...]. Kierowca stwierdził również, iż stara się o kartę kierowcy, ale jeszcze nie została mu ona wystawiona. W skarżącej Spółce kierowca jest zatrudniony jako operator malowarki, a czasami jeździ jako kierowca samochodu ciężarowego. Nadto, W. P. zeznał, że kierownictwo wie, że jeździ samochodem ciężarowym z zamontowanym tachografem cyfrowym, ale nigdy nie sprawdzono, czy ma kartę kierowcy. Organ odwoławczy uznał, iż przytoczone przez stronę przepisy pozwalające na wyłączenie stosowania norm czasu pracy kierowców, nie znajdują zastosowania w sprawie. Organ odwoławczy zauważył, ze w chwili kontroli strona wykonywała przewóz drogowy rzeczy z W. w okolice B. Przewóz wykonywano na podstawie zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne nr [...]. Z materiału zdjęciowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż strona przewoziła sprzęt mogący służyć do wykonywania robót drogowych. W ocenie organu odwoławczego, strona skarżąca nie wykazała w należyty sposób, że kontrolowany pojazd służył do prowadzenia działalności związanej z utrzymaniem dróg. Powołując się na okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony za stwierdzone naruszenie skarżąca Spółka zobowiązana była je udowodnić. Zdaniem organu odwoławczego, dowodem wykonywania czynności związanych z utrzymaniem i kontrolą dróg przy pomocy kontrolowanego pojazdu mogły być dokumenty w postaci umowy zlecenia, ewentualnie faktury VAT potwierdzające, iż kontrolowany pojazd był używany na drodze S-[...] do powyższych celów. Organ odwoławczy zauważył, iż w pismach z dnia 22 marca 2010 r. Nr [...] i z dnia 5 maja 2010 r. Nr [...] strona była informowana o możliwości udowodnienia okoliczności wyłączających jej odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie, a także o prawie do zgłaszania żądań i wniosków dowodowych, z których to uprawnień nie skorzystała. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie zgodził się ze stanowiskiem strony, iż przewożenie materiałów i znaków drogowych posiadanymi pojazdami jest wykonywaniem zadań z zakresu utrzymania i zarządzania ruchem drogowym. Wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, każde Państwo Członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5 - 9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi Państwami, na terytorium innego Państwa Członkowskiego, mające zastosowanie do następujących przewozów wykonywanych: pojazdami używanymi w związku z odprowadzaniem ścieków, ochroną przeciwpowodziową, konserwacją urządzeń zaopatrujących w wodę, gaz i elektryczność, utrzymaniem i kontrolą dróg, zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, usługami telegraficznymi i telefonicznymi, nadawaniem programów radiowych i telewizyjnych oraz wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych lub telewizyjnych. Według art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kategorie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, wyłącza się ze stosowania art. 5 - 9 tego rozporządzenia. Kategorie pojazdów, o których mowa powyżej, wyłączone są z zakresu stosowania rozporządzenia (EWG) nr 3821/85. Organ zauważył, że stosownie do art. 4 pkt 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 z późn. zm.) utrzymanie drogi polega na wykonywaniu robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Organ odwoławczy stwierdził, iż powyższa definicja nie obejmuje przewozu materiałów koniecznych do wykonywania przedmiotowych czynności. W opinii organu odwoławczego, ustawodawca wprowadzając przepis art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 miał na celu wyodrębnienie grup pojazdów, których kierowcy, ze względu na specjalne przeznaczenie pojazdów i ich wyjątkową rolę związaną z zapewnieniem społeczeństwu możliwości korzystania z tzw. "usług powszechnych", których dostępność ma obowiązek zapewnić obywatelowi państwo, nie powinny podlegać rygorom z zakresu czasu pracy kierowców. Zdaniem organu odwoławczego, przewozu pracowników na miejsce budowy drogi nie należy utożsamiać z prowadzeniem działalności polegającej na utrzymaniu dróg, zatem kara w wysokości 1000 złotych za naruszenie z lp. 12.6 była słuszna. Nadto, organ odwoławczy, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06 (OTK-A 2008/2/30, Dz. U. 2008/57/349), podał, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą winien liczyć się z konsekwencjami, jakie przewiduje ustawodawca za naruszenie przepisów, zaś regulacje zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Pismem z dnia 15 października 2010 r. skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: a) prawa materialnego, a w szczególności: art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców, art. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w zw. z rozporządzeniem Rady (WE) nr 2135/98, art. 4 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85, art. 14 ust. 1, art. 13 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85, art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych, b) przepisów postępowania, a w szczególności art. 77 k.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skarżąca Spółka zakwestionowała stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, który uznał, iż w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące wyłączenia stosowania norm czasu pracy kierowców. Skarżąca za nietrafną uznała dokonaną przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego interpretację art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych. Zauważyła, że przewóz oznakowań, znaków, tablic i pachołków drogowych jest nierozerwalnie związany z koniecznością utrzymania drogi i zapewnienia bezpieczeństwa jej użytkownikom. Zatem, przewóz materiałów koniecznych do prac związanych z utrzymaniem dróg wchodzi w zakres definicji utrzymania drogi, o którym mowa w art. 4 pkt 20 ustawy o drogach. Skarżąca, mając na uwadze treść rozporządzeń Rady (EWG) i rozporządzeń (WE) odnoszących się do ewidencjonowania czasu pracy kierowców stwierdziła, że kierowca wykonujący przewóz w ramach utrzymania dróg był zwolniony od posiadania karty dokumentującej czas pracy. Nie był to przejazd handlowy związany ze sprzedażą towarów handlowych, ale przewóz samochodem służbowym materiałów związanych z utrzymaniem drogi. Strona podkreśliła, że obowiązkiem organu administracji jest kompleksowe zebranie i rozpatrzenie dostępnego materiału dowodowego. Strona ma co prawda inicjatywę dowodową, jednakże nie ma możliwości przewidywania na jakich okolicznościach faktycznych będzie oparta decyzja administracyjna. Dlatego nie można w trybie administracyjnym przerzucić całej inicjatywy dowodowej na stronę. Strona przejawia inicjatywę pod warunkiem, że organ administracji wskaże w jakim kierunku jest prowadzone postępowanie i jakie okoliczności są według niego niejasne lub wymagające wyjaśnienia. Zdaniem strony, organy administracji publicznej nie zebrały materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego dowodu z umów, jakie zawierała strona skarżąca mimo, iż w swojej decyzji wywodził skutki prawne w związku z ich brakiem w materiale dowodowym. Strona zwróciła uwagę, że wykonuje usługi związane z utrzymaniem dróg na podstawie wygrywanych przetargów organizowanych przez GDDKiA i innych zarządców i właścicieli dróg, a także jako podwykonawca przy robotach drogowych (zabezpieczanie ruchu drogowego, utrzymanie porządku i organizacja ruchu, itp). Umowy te są objęte tajemnicą handlową, często są bardzo rozbudowane. Zatem nie jest możliwe kserowanie ich i przekazywanie każdemu kierowcy do każdego samochodu na każdy przejazd. Umowy te są do wglądu w siedzibie strony. Faktury VAT są dowodami księgowymi i zawierają także dane wrażliwe dla stron jak stawki, wynagrodzenie, numery NIP, adresy, itp. Zatem nie jest możliwe ich przekazywanie każdemu kierowcy na każdy przejazd. Zdaniem strony, jeżeli w wyniku kontroli Inspektor Transportu Drogowego stwierdził fakt przewożenia materiałów służących utrzymaniu dróg, zobowiązany był zwrócić się do upoważnionego organu strony o przedstawienie mu dowodów, że wykonywany w określonym dniu przewóz służył utrzymaniu drogi. Natomiast twierdzenia GITD o konieczności posiadania przez kierowcę umów, zleceń i faktur nie znajdują umocowania w przepisach prawa. Żaden wskazany przepis nie nakazuje przewożenia przez kierowcę takiej dokumentacji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej nazywaną "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę R. Sp. z o.o. w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r., którą organ utrzymał w mocy karę pieniężną w wysokości 1.000 zł nałożoną na skarżącą Spółkę za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące przez kierowcę nieposiadającego własnej, ważnej karty kierowcy. Obowiązek posiadania karty przez kierowcę wynika z art. 13 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, zgodnie z którym, pracodawca oraz kierowcy zapewnią poprawne działanie i odpowiednie stosowanie, z jednej strony, urządzeń rejestrujących, a z drugiej strony, karty kierowcy, w przypadku, gdy kierowca obowiązany jest prowadzić pojazd wyposażony w urządzenie rejestrujące, zgodnie z załącznikiem IB. W myśl art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, urządzenie rejestrujące jest instalowane i użytkowane w tych pojazdach zarejestrowanych w Państwie Członkowskim, które są wykorzystywane do przewozu drogowego osób lub rzeczy, z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Pojazdy, o których mowa w art. 16 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, oraz pojazdy, które wyłączono z zakresu stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85, ale które nie są już wyłączone z zakresu stosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006, muszą spełniać ten wymóg do dnia 31 grudnia 2007 r. Zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, Państwa Członkowskie mogą wyłączyć pojazdy wymienione w art. 13 ust. 1 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z zakresu stosowania niniejszego rozporządzenia. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wykonywany w dniu 6 listopada 2009 r. przewóz drogowy podlegał regulacji art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w związku z art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym przez utrzymanie drogi należy rozumieć wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Zdaniem skarżącej Spółki przewóz materiałów koniecznych do prac związanych z utrzymaniem dróg wchodzi w zakres definicji pojęcia "utrzymanie drogi" w rozumieniu art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych, co skutkuje konicznością zastosowania w sprawie art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006. W ocenie Sądu, stanowisko skarżącej jest błędne i nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym oraz ustalonych okolicznościach sprawy. Z przepisu art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wynika, że o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, każde Państwo Członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5-9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi Państwami, na terytorium innego Państwa Członkowskiego, mające zastosowanie do następujących przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku z odprowadzaniem ścieków, ochroną przeciwpowodziową, konserwacją urządzeń zaopatrujących w wodę, gaz i elektryczność, utrzymaniem i kontrolą dróg, zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, usługami telegraficznymi i telefonicznymi, nadawaniem programów radiowych i telewizyjnych oraz wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych lub telewizyjnych. W powołanym przepisie wyraźnie chodzi o możliwość wprowadzenia przez Państwo Członkowskie wyjątków od przepisów art. 5 - 9 powołanego rozporządzenia (WE) nr 561/2006 (przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku), które mają zastosowanie do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi, m.in. w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg. Wyłączenie stanowiące wyjątek od ogólnej zasady należy interpretować ściśle. Dlatego też niedopuszczalnym jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Zatem związek między konkretnym przewozem, a możliwością zastosowania art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 musi być jasny i niepodważalny. Przepis art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców wprowadził takie wyjątki, stanowiąc, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kategorie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, wyłącza się ze stosowania art. 5 - 9 tego rozporządzenia (ust. 1) i z zakresu stosowania rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 Ust.2). Jednakże, zgodnie z zasadą, że wyjątków nie można interpretować w sposób rozszerzający, przewidziany w art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wyjątek dotyczy wyraźnie i jednoznacznie przewozów wykonywanych pojazdami używanymi, m.in. w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg. Z materiału dowodowego rozpatrywanej sprawy, w tym protokołu kontroli, wynika, iż w dniu kontroli wykonywano przewóz drogowy z W. na budowę drogi S-[...] koło B. w województwie [...]. Poczynione ustalenie potwierdził przesłuchany w charakterze świadka kierowca, który podał, że w dniu kontroli jechał z kolegami z pracy z W. na budowę drogi S-[...] koło B. Kierowcy jechali więc na budowę drogi, przewożąc w tym celu niezbędny sprzęt. W momencie kontroli nie wykonywali więc na drodze, po której odbywał się przejazd, żadnych czynności, o których mowa w cytowanym art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych. Użyte w podanym przepisie sformułowanie "utrzymanie drogi" sugeruje, iż chodzi o działania, których celem jest utrzymanie, we właściwym stanie technicznym, istniejącej drogi, po której odbywa się zwyczajowo ruch pojazdów. Bezpodstawne jest więc utożsamianie podjętego przewozu, którego celem było dostarczenie pracowników i urządzeń w określone miejsce - na budowę drogi - z czynnościami obejmującymi wykonywanie określonych w przepisie robót, zmierzających głównie do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu. W świetle powyższego, bez znaczenia pozostaje również argumentacja skarżącej Spółki, iż przedmiotem jej działalności są roboty budowlane związane z budową dróg i autostrad oraz inne roboty związane z utrzymaniem tych dróg, zapewnieniem objazdów, organizacją ruchu drogowego. Należy zauważyć, że pojęcie budowy drogi, w myśl art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, oznacza wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Przebudowa, zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych to wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Z kolei według art. 4 pkt 19 ustawy o drogach publicznych remontem jest wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyte pierwotnie. Wskazany w skardze zakres działalności nie mieści się w przyjętej definicji "utrzymania drogi", o której mowa w art. 4 pkt 20 cyt. ustawy. Co do niezastosowania rozporządzenia (WE) nr 3820/85 należy zauważyć, że akt ten stracił moc z dniem 11 kwietnia 2007 r. i został zastąpiony przez rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (art. 28 i 29 rozporządzenia (WE) nr 561/2006). Jedynie na mocy art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 3821/85 pojazdy o których mowa w art. 16 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, oraz pojazdy, które wyłączono z zakresu stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85, ale które nie zostały wyłączone z zakresu stosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006, musiały spełniać wymóg (zainstalowania i użytkowania urządzeń rejestrujących) do dnia 31 grudnia 2007 r. Przepis art. 16 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 odnosi się do pojazdów używanych do regularnych przewozów (krajowych i międzynarodowych) osób. Z kolei kategorie przewozów, do których nie stosowano rozporządzenia (WE) nr 3820/85 wymieniał art. 4 tego aktu. Natomiast kategorie pojazdów podlegających wyłączeniu spod stosowania rozporządzenia (WE) nr 3280/85, o ile Państwo Członkowskie uregulowało tę kwestię, wskazywał art.14 tego aktu. Jednakże przepis ten został najpóźniej obowiązywać w dniu 31 grudnia 2007 r., zgodnie z powołanym art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 3281/85. Odnosząc się do zarzutu obowiązku zebrania i rozpatrzenia wyczerpującego materiału dowodowego, należy zauważyć, że Sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji. Do akt sprawy nie zostały dołączone żadne umowy, faktury lub inne dokumenty, których treść potwierdzałaby, iż w dniu 26 lutego 2010 r. skarżąca Spółka zobowiązana była do podjęcia czynności, o których mowa w art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych, na drodze, na której nastąpiło zatrzymanie do kontroli. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ administracji zapewnił stronie prawo do wypowiedzenia, a co za tym idzie uzupełnienia materiału dowodowego, na co wskazuje treść pism z dnia 22 marca 2010 r. i 5 maja 2010 r., w których pouczono stronę o prawie do wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz oprawie zgłaszania żądań, a także wniosków dowodowych. Analiza takich dokumentów pozwoliłaby na określenie rodzaju robót wykonywanych przez stronę oraz ocenę, czy mieszczą się one w pojęciu "utrzymanie i kontrola drogi". Sąd przyznaje rację skarżącej Spółce, iż organy prowadzące postępowanie administracyjne mają obowiązek, stosownie do art. 77 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jednakże obowiązku organu gromadzenia materiału dowodowego nie należy pojmować w ten sposób, że wyłącznie organ administracji jest w każdym przypadku obowiązany do wyszukiwania faktów uzasadniających lub uzupełniających twierdzenia stron oraz poszukiwania i zbierania dowodów mających wykazać istnienie lub nieistnienie tych faktów. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wyd. Zakamycze 2005, Wydanie II, str. 491). Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a., strona ma prawo zgłoszenia dowodu, żądania dopuszczenia wskazanego przez siebie środka dowodowego (cyt. Komentarz, str. 502). Skarżąca, powołując się w odwołaniu od decyzji organu I instancji na okoliczności oraz przepisy wyłączające odpowiedzialność za naruszenie określone w lp. 12.6 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, powinna była przedłożyć dokumenty wzmacniające przedstawione stanowisko, które organ musiałby wziąć pod uwagę, rozstrzygając ponownie sprawę. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.