VI SA/Wa 2399/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. J. i S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez M. J. i S. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu na skarżących kary pieniężnej w wysokości [...] złotych za zajęcie pasa drogowego drogi miejskiej nr [...] (ul. [...] w L.) bez zezwolenia poprzez umieszczenie przyłącza gazowego. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 18 lipca 2007 r. skarżący M. J. wystąpił do Urzędu Miasta w L. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na umieszczenie przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego posadowionego na działce stanowiącej współwłasność wnioskodawcy oraz S. J. Po dokonaniu oględzin w terenie, pismem z dnia 29 października 2007 r. wezwano wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień a następnie Burmistrz Miasta L. wydał w dniu [...] grudnia 2007 r. decyzję o nałożeniu na S. J. kary pieniężnej w wysokości [...] złotych za samowolne zajęcie przez jeden dzień pasa drogowego o powierzchni 12 m. kw. w tym ponad 50% szerokości jezdni. Powyższa decyzja została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie został ustalony stan faktyczny. Nie wyjaśniono kto wykonał przyłącze bez wymaganej zgody a notatka urzędowa nie może zastąpić protokołu z oględzin spornego terenu. Organ wyjaśnił, że w trakcie oględzin, po uprzednim zawiadomieniu stron, należy dokonać szczegółowych pomiarów zajętego pasa drogowego. Ponadto organ odwoławczy stwierdził naruszenie art. 10 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy bowiem o wszczęciu postępowania nie został zawiadomiony współwłaściciel nieruchomości Pan S. J. Decyzja SKO w S. z [...] lutego 2008 r. Nr [...] nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. W toku ponownego rozpatrzeniu sprawy pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. organ zawiadomił M. J. i S. J. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego oraz wyznaczył na dzień [...] czerwca 2008 r. godz. 9,00 oględziny na działce nr [...] zobowiązując strony do przedłożenia wszystkich posiadanych dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy. Pismem złożonym do organu w dniu 12 czerwca 2008 r. M. J., powołując się na swoje pismo z dnia 18 lipca 2007 r. wezwał organ do niezwłocznego wydania decyzji zezwalającej na zajęcie spornego pasa drogowego. W odpowiedzi poinformowano stronę, że wydanie decyzji która rozstrzygałaby wniosek strony zawarty w piśmie z dnia 18 lipca 2007 r. nie jest możliwe do czasu zakończenia niniejszego postępowania administracyjnego, gdyż inwestor wykonał przedmiotowe przyłącze wody bez uprzedniego uzyskania stosownego pozwolenia (v. pismo organu z dnia 16 czerwca 2008 r. [...]). Podczas oględzin spornego terenu przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2008 r. sporządzono protokół, w którym stwierdzono, że inwestorami przedmiotowego przyłącza są M. J. i S. J., którzy przed przystąpieniem do robót nie posiadali zgody zarządcy drogi. Dokonano stosownych pomiarów, których wyniki odnotowano w protokole oraz ustalono, że roboty budowlane w pasie drogowym zostały przeprowadzone w ciągu jednego dnia. Protokół został podpisany przez osoby uczestniczące w oględzinach bez uwag. Pismem z dnia 26 czerwca 2008 r. w trybie art. 10 § 1 k.p.a. organ zawiadomił M. J. i S. J. o zakończeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, udzielając stronom terminu do zapoznania się z aktami i złożenia ewentualnych wniosków dowodowych. Korzystając ze swoich uprawnień M. J. i S. J. stawili się w organie gdzie oświadczyli, że są gotowi uiścić opłatę za zajęcie 12 m. kw. pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., na podstawie art.20 pkt 8, art. 40 ust.12 i 13 w zw. z ust. 4 , art. 40d) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz.115 ze zm. – dalej powoływanej jako uodp), Uchwały Nr XXVII/143/2004 Rady Miasta Łaskarzew z dnia 24 września 2004 r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg miejskich na terenie Miasta Łaskarzew na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 291, poz. 7925) , art. 104 i 107 k.p.a. Burmistrz Miasta L. nałożył na skarżących M. J. i S. J. karę pieniężną w wysokości [...] złotych za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi miejskiej nr [...] (ul. [...] w L.) poprzez umieszczenie przyłącza gazowego. W decyzji wskazano sposób obliczenia kary: 11,5 m (długość wykopu) x 1,60m (szerokość zajętego pasa drogowego) =18,40 m. kw.; 18,5 m. kw. x 5 złotych x 1 dzień). Organ podniósł również, że stwierdzono zajęcie powyżej 50% jezdni. W odwołaniu od powyższej decyzji M. J. i S. J. zarzucili, że decyzja o karze została wydana pomimo, iż strony złożyły w dniu 18 lipca 2007 r. wniosek o zajęcie pasa drogowego, który to wniosek nie został rozpoznany przez organ. Podnieśli, że brak reakcji organu na powyższy wniosek uznali za zgodę dlatego postanowili wykonać w dniu [...] października 2007 r. sporne przyłącze zgodnie z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i pozwoleniem na budowę. Odwołujący podali również, że jest dla nich niezrozumiałe dlaczego w poprzedniej decyzji ustalono wielkość zajętego pasa drogowego na 12 m. kw. a obecnie na 18,40 m. kw. Wskazując na, ich zdaniem, złośliwe i celowe działanie organu podnieśli, że protokół z oględzin jest być może zafałszowany. Zarzucili, że w decyzji powołano się na uchwalę, której Rada Miasta nie podjęła. Zadeklarowali również możliwość uiszczenia opłaty w wysokości 60 złotych stanowiącej iloczyn za 12 m. kw. zajęcia oraz stawki 5 złotych. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Podzielając prawidłowe ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy stwierdził, że przepisy uodp nie znają instytucji zgłoszenia do przystąpienia do zajęcia pasa drogowego natomiast przed zajęciem należy uzyskać zezwolenie właściwego organu w przeciwnym razie inwestor naraża się na sankcje, o których mowa w art. 40 ust.12 pkt 1 uodp. W skardze na powyższą decyzję SKO w S. M. J. i S. J. ponowili zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wnieśli o "unieważnienie" zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. . W rozpatrywanej sprawie zajęcie pasa drogowego nastąpiło w związku z prowadzeniem robót polegających na umieszczeniu przyłącza gazowego w pasie drogi miejskiej ul. [...] w m. L. do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...]. Inwestorami robót, które trwały jeden dzień ([...] października 2007 r.) byli skarżący M. J. i S. J. Są to okoliczności niesporne między stronami. Zgodnie z art. 4 pkt 1 uodp użyte w ustawie określenie "pas drogowy" oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Stosownie do pkt 2 w.w. przepisu "droga" oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W myśl unormowania zawartego w art. 40. 1. uodp zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m. in. prowadzenia robót w pasie drogowym (ust.2 pkt 1). Zgodnie z art. 40 ust.12 uodp za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10- krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 tego przepisu. Nie ulega wątpliwości, że charakter wymierzonej na podstawie przepisu art. 40 ust.12 uodp kary administracyjnej wskazuje, że po stronie podmiotu podlegającego tej karze występuje element winy, co oznacza, że stan "bezprawności" w zajmowaniu pasa drogowego nie został spowodowany przyczyną od podmiotu niezależną np. wskutek opieszałości organu w wydawaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W niniejszej sprawie skarżący zarzucali, że wniosek o wydanie stosownego zezwolenia złożyli do organu już w dniu 18 lipca 2007 r. natomiast brak reakcji organu przez okres około 3 miesięcy uznali za wyrażenie zgody na zajęcie spornego pasa drogowego. Ponieważ podmiot ubiegający się o zezwolenie nie może ponosić konsekwencji wadliwego działania organu administracji publicznej w pierwszej kolejności należało skonfrontować okoliczności podane przez skarżących ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Faktycznie wniosek M. J. o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego jest opatrzony datą 18 lipca 2007 r. Jednakże do organu wpłynął dopiero w dniu 19 października 2007r. Pewne wątpliwości, co daty złożenia w.w. pisma do organu (data wpływu jest poprawiona) ostatecznie wyjaśnia, zdaniem Sądu, znajdująca się w aktach sprawy potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia karty dziennika korespondencji wpływającej do organu. Wynika z niej, że w.w. wniosek wpłynął i został zarejestrowany w dniu 19 października 2007 r. pod numerem [...]. Wpisy na przedłożonej Sądowi stronie dziennika dokonane są kolejno, bez jakichkolwiek poprawek. Ponaglenia w przedmiocie tego wniosku skarżący M. J. dokonał dopiero pismem z 1 czerwca 2008 r., które wpłynęło do organu 12 czerwca 2008 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z dnia 16 listopada 2007 r. podpisana przez M. J., z której wynika, że skarżący stawił się organu z prośbą o możliwość usankcjonowania wykonanego bez zezwolenia przyłącza. Zdaniem Sądu z powyższych dokumentów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie spornego pasa drogowego został złożony w dniu 19 października 2007 r. a nie w dniu 18 lipca 2007 r. jak twierdzą skarżący. W skardze do tutejszego Sądu M. J. i S. J. wskazują, iż przyłącze wykonali w dniu [...] października 2007 r. W tych okolicznościach uznać należy, że organ prawidłowo stwierdził, że skarżący bez zezwolenia zajęli pas drogowy przez jeden dzień. Skoro ustalono, że pas drogowy zajęto bez zezwolenia organ miał prawo wymierzyć skarżącym karę pieniężną. Jak już wspomniano, wysokość kary uzależniona jest od powierzchni zajęcia i stawek opłat. W niniejszej sprawie powierzchnia zajęcia została ustalona podczas oględzin na spornym gruncie, które odbyły się z udziałem skarżących. Dokonano wówczas stosowanych pomiarów. Zgodność wykonanych pomiarów z rzeczywistym stanem rzeczy skarżący potwierdzili podpisując się pod protokołem nie czyniąc w nim jakichkolwiek uwag - w szczególności, co do rzetelności przeprowadzonych wówczas przez organ czynności. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do zakwestionowania ustaleń organu w części dotyczącej powierzchni zajętego pasa drogowego. W świetle powyższych dowodów nie można bowiem uznać za wiarygodne i przekonywujące twierdzeń skarżących zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że "protokół z oględzin jest być może sfałszowany". Choć pierwsza decyzja wydana w rozpatrywanej sprawie tj. decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. nie jest przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jednakże z uwagi na argumentację zawartą w skardze konieczne jest odniesienie się również i do tamtego rozstrzygnięcia. Skarżący poddają w wątpliwość prawidłowość działań organu skoro w decyzji z [...] grudnia 2007 r. powierzchnia zajętego pasa drogowego obliczona została na 12 m. kw. a teraz na 18,4 m. kw. Gotowi są również uiścić opłatę za 12 m. kw. Odnosząc się do powyższej argumentacji należy stwierdzić, że organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę po uchyleniu decyzji z [...] grudnia 2007 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie był w niniejszej sprawie związany zakazem orzekania na niekorzyść strony. Innymi słowy, skoro na podstawie prawidłowo przeprowadzonego (ponownie) postępowania administracyjnego ustalono, że powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła 18, 4 m. kw. takie ustalenie należało aktualnie uwzględnić przy wymierzaniu kary pomimo, że poprzednio wyliczona powierzchnia zajęcia była mniejsza. Zdaniem Sądu, nieuzasadniony jest również zarzut podnoszony przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, jakoby stawka opłaty ustalona została w decyzji na podstawie nieistniejącej uchwały Rady Miasta Łaskarzew z dnia 24 września 2004 r. W aktach sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia Uchwały Nr XXVII/143/2004 Rady Miasta Łaskarzew z dnia 24 września 2004 r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg miejskich na terenie Miasta Łaskarzew na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu ( Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 291, poz. 7925). W myśl § 2 ust.1 pkt 3 za zajęcie powierzchni 1 m. kw. pasa drogowego ustalono stawkę 5 złotych dziennie przy zajęciu jezdni powyżej 50% do całkowitego zajęcia. Skoro w rozpatrywanej sprawie doszło do zajęcia pasa jezdni powyżej 50% organ prawidłowo ustalił, że stawka opłat do wyliczenia kary wynosi 5 złotych. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego dlatego skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.