VI SA/Wa 24/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi A. T. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] maja 2003r. w przedmiocie odmowy mianowania aplikantem notarialnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i utrzymanej nią w mocy uchwały nr [...] Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] września 2002r. ; 2. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz A. T. kwotę 122 /sto dwadzieścia dwa/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. T. wniósł skargę do NSA na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] maja 2003r. utrzymującą w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] nr [...] z dnia [...] września 2002r. odmawiającą mianowania A. T. aplikantem notarialnym. Wskazanym uchwałom zarzucał rażące naruszenie prawa i wnosił o ich uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Do wydania zaskarżonych uchwał doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W 2002r. na podstawie art.71 § 4 ustawy z dnia 14 lutego 1991r.- Prawo o notariacie /Dz.U. nr 22 z 1997r. poz.91 z późn. zmianami/ i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 lipca 2001r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania konkursu dla kandydatów na aplikantów notarialnych /Dz.U. nr 77 z 2001r. poz. 829/ zorganizowany został w Izbie Notarialnej w [...] konkurs dla kandydatów na aplikantów notarialnych. Rada zamieściła ogłoszenie o konkursie i podała zakres obowiązującego materiału zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik do wskazanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Zgodnie ze wskazanym rozporządzeniem egzamin składał się z części pisemnej i ustnej. Na część pisemną składało się 120 pytań, za które można było uzyskać 120 punktów a do części ustnej mógł być dopuszczony kandydat, który uzyskał nie mniej niż 90 punktów. Wnioskiem z [...] czerwca 2002r. A. T. zgłosił swój udział w konkursie. Konkurs pisemny odbył się w dniach [...] i [...] sierpnia 2002r. Wedle Komisji Konkursowej pan T. otrzymał z części pisemnej tylko 64 punkty i nie dopuszczono go do części ustnej. Uchwałą z dnia [...] września 2002r., podpisaną przez 7 członków, Rada Izby Notarialnej w [...] odmówiła mianowania pana T. aplikantem notarialnym. Jako podstawę prawną uchwały wskazała art. 35 p.3 w związku z art.71 § 3 oraz art.73 ustawy- Prawo o notariacie oraz § 13 ust.2 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 lipca 2001r. Od uchwały tej pan T. odwołał się do Krajowej Rady Notarialnej. Wnosił o jej zmianę i mianowanie go aplikantem notarialnym lub stwierdzenie jej nieważności. Odwołujący się zarzucał, że : 1/ naruszony został art.65 ust.1, art. 31 ust.3 i art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady wolności wyboru zawodu. Do naruszenia dochodzi poprzez zawarte w rozporządzeniu upoważnienie dla Rady do ustanowienie ograniczeń liczby aplikantów notarialnych, które to upoważnienie nie ma podstawy w ustawie, a więc wykracza poza granice delegacji ustawowej. 2/ rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości wykracza ponadto poza granice delegacji ustawowej wynikającej z art. 71 § 4 Prawa o notariacie, poprzez określenie zakresu materiału na konkurs, do czego Minister nie był upoważniony. 3/ zakres materiału określony przez Ministra w rozporządzeniu jest tak nieprecyzyjny, że daje Radzie dowolność w formułowaniu pytań, a to sprawia, że w teście znalazły się pytania nie powiązane z działalnością przyszłych aplikantów notarialnych i wykraczające poza, użyte w rozporządzeniu, pojęcie "wiedza o społeczeństwie". 4/ skład Komisji Konkursowej był wadliwy, gdyż zgodnie z § 7 ust.1 rozporządzenia powinna ona składać się z nie więcej niż 5 osób, zaś wraz z przedstawicielem Ministra Sprawiedliwości składała się z 6 osób. 5/ w składzie Rady Izby Notarialnej podejmującej zaskarżoną uchwałę zasiadały dwie osoby /pan S. i pani K./, których bliscy uczestniczyli w konkursie, zatem osoby te powinny być wyłączone od udziału w postępowaniu na podstawie art.24 § 1 p.2 KPA. Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] maja 2003r. nr [...]. podpisaną przez Prezesa Krajowej Rady Notarialnej utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] września 2002r. i uznała się za niewłaściwą do stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu uchwały Krajowa Rada Notarialna wskazała, że: 1/ konkurs został przeprowadzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości, 2/ zarzut niezgodnego z prawem składu Komisji jest nieuzasadniony bowiem szóstym członkiem Komisji był przedstawiciel Ministra Sprawiedliwości, którego udział w komisji wskazuje na prawidłowość takiej właśnie interpretacji rozporządzenia Ministra,3/ kandydat nie uzyskał wymaganej liczby punktów i to było powodem odmowy, wobec tego pozostałe zarzuty Krajowa Rada Notarialna pozostawia bez rozpoznania,4/ tryb zaskarżania uchwał organów samorządu notarialnego z powodu ich sprzeczności z prawem reguluje art.47 Prawa o notariacie, a zgodnie z tym przepisem uchwały może zaskarżać tylko Minister Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego. Na powyższą uchwałę skargę do NSA wniósł pan T.. Wnosił o jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty jak w odwołaniu od uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] podkreślając zwłaszcza, że zakres konkursu nie został określony w żadnym powszechnie obowiązującym akcie prawnym, a to narusza konstytucyjny wymóg, by wyjątek od zasady swobody wyboru i wykonywania zawodu był określony w ustawie, rozporządzenie określające zakres konkursu wykracza poza zakres delegacji ustawowej, skład liczebny komisji konkursowej był niezgodny z przepisami rozporządzenia, a w podjęciu niekorzystnej dla skarżącego uchwały I instancji uczestniczyły osoby, które powinny być wyłączone od orzekania z mocy prawa- przepisu art. 24 § 1 p.2 KPA. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie. Podnosiła, że zarzuty co do składu Rady Izby Notarialnej nie mają znaczenia bowiem skarżący nie zdał części pisemnej egzaminu, a uchwala Rady Izby ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający skutek nie zaliczenia konkursu, zarzuty dotyczące niezgodności z konstytucją nie mieszczą się w zakresie prerogatyw Krajowej Rady Notarialnej. Z mocy art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 p.1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwane p.p.s.a. , Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy sądem właściwym do rozpoznania sprawy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Wobec tego, że sprawa dotyczy skargi na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej, której siedziba znajduje się w [...], sprawa rozpatrywana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że w wyroku z dnia 4 marca 1999r. sygn. akt II SA 1537/98 NSA wyraził pogląd, że uchwala organu samorządu notarialnego w sprawie przyjęcia na aplikację notarialną stanowi jednostronny, władczy akt rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, podlegający kontroli w trybie administracyjnego postępowania odwoławczego i zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Pogląd ten został potwierdzony w wyroku NSA z dnia 3 listopada 1999r. sygn. akt II SA 542/99 /Lex nr 46698/ a także w wyroku z dnia 14 marca 2001r. sygn. akt II SA 1380/00 /Lex nr 53470/, w którym NSA wyjaśnił, że "Podejmując uchwałę Rada Izby Notarialnej działa jako organ administracyjny przez dokonanie konkretyzacji prawa. Organy kolegialne funkcje orzekania w sprawie administracyjnej indywidualnej wykonują przez podejmowanie uchwał. Tylko bowiem w tej formie może być wyrażone stanowisko wieloosobowego organu, stanowiące o załatwieniu sprawy. Uchwala podjęta w zakresie spraw, o których mowa w art.1 p.1 KPA jest decyzją administracyjną." Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawione poglądy NSA i ocenia uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] i Krajowej Rady Notarialnej jako decyzje I i II instancji wydane w sprawie indywidualnej dotyczącej przyjęcia pana T. na aplikację notarialną. Oceniając obie uchwały jako decyzje administracyjne Sąd stwierdził rażące naruszenie przepisów KPA przy ich wydawaniu. Skarżący postawił zarzut, iż w organie kolegialnym podejmującym uchwałę w jego sprawie uczestniczyły osoby, których bliscy byli uczestnikami tego samego postępowania konkursowego, a zbieżność nazwisk członka Rady Izby Notarialnej w [...] – R. S. i mianowanego aplikantem w wyniku tego właśnie konkursu –T. S. pozwala przypuszczać, że fakt taki miał miejsce. Rada Izby Notarialnej w [...] ani też Krajowa Rada Notarialna zarzutowi temu nie zaprzeczyła ani się do niego nie ustosunkowała a jedynie w odpowiedzi na skargę wskazała, że uchwala Rady ma charakter deklaratoryjny i potwierdza tylko stan ustalony przez komisję konkursową a zatem nieistotny jest skład osobowy Rady podejmującej uchwałę o odmowie. Pogląd ten jest błędny. W cytowanym wyżej wyroku z dnia 3 listopada 1999r NSA wyjaśnił, że "postępowanie konkursowe dla kandydatów na aplikantów notarialnych i podejmowane na jego podstawie indywidualne rozstrzygnięcia w kwestii przyjęcia na aplikację zamykają się w ramach jednej sprawy administracyjnej, w której występuje wiele stron, kandydatów na aplikantów – współuczestników formalnych postępowania /art.62 KPA/. Jeżeli więc w takiej jednej sprawie, postępowaniu zmierzającym do przyjęcia na aplikację notarialną, prowadzonym w stosunku do wielu stron, brał udział po stronie organu administracyjnego krewny kandydata na aplikanta, to podlega on z mocy prawa wyłączeniu od udziału w całej sprawie, a nie tylko wyłączeniu od udziału w części postępowania, obejmującej rozpatrywanie wniosku jego krewnego. Jest bowiem oczywiste, że jeżeli prawa kandydatów na aplikantów wynikają z tego samego stanu prawnego i faktycznego, to pozytywne, jednostkowe rozstrzygnięcie w stosunku do jednego kandydata jest podejmowane niejako "kosztem" innego kandydata." Art.24 § 1 p.2 KPA wyłącza od udziału w postępowaniu pracowników będących krewnymi i powinowatymi strony do drugiego stopnia, zaś art.27 § 1 KPA stanowi, że wyłączeniu podlega także członek organu kolegialnego spokrewniony lub spowinowacony ze stroną do drugiego stopnia. Przepis nie uzależnia wyłączenia pracownika od roli jaką jego ewentualna stronniczość może odgrywać przy rozpoznaniu sprawy i wydaniu decyzji. Wskazane osoby wyłączone są zawsze a wystarczającą przesłanką ich wyłączenia jest stan pokrewieństwa lub powinowactwa. Członek organu kolegialnego jakim jest Rada Izby Notarialnej podlega więc wyłączeniu od udziału w całym postępowaniu konkursowym, w którym uczestniczy jego krewny /powinowaty/ do drugiego stopnia. Nie da się bowiem pogodzić z praworządnością oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, prowadzące do uczestnictwa w organie kolegialnym podejmującym decyzję osoby, której bezstronność jest niejako ustawowo zakwestionowana. Nie bez powodu ustawodawca uznał, że w przypadku bliskiego pokrewieństwa /powinowactwa/ lepiej wyłączyć pracownika od udziału w sprawie, niż liczyć na jego bezstronność. W ocenie Sądu uczestnictwo w organie kolegialnym członka podlegającego wyłączeniu nie da się pogodzić z zasadami praworządności, jest rażącym naruszeniem prawa i skutkuje nieważnością podjętej decyzji. Już to naruszenie prawa przy podejmowaniu decyzji uzasadnia wzruszenie zarówno decyzji I instancji jak i utrzymującej ją w mocy decyzji KRN. Decyzja KRN dotknięta jest również inną wadą proceduralną nie dającą się pogodzić z zasadami praworządności. Utrwalone orzecznictwo stanowi, że decyzje organu kolegialnego powinny być podpisane przez wszystkich członków organu, a decyzja podpisana przez niektórych tylko członków składu rażąco narusza prawo /por. np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2000r. I SA 1109/00/. Załączona do akt, mająca walor decyzji administracyjnej, uchwała KRN podpisana jest tylko przez prezesa KRN, co skutkuje jej nieważnością. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia wad postępowania skutkujących nieważnością podjętych decyzji rozpatrywanie dalszych zarzutów skargi nie było konieczne i na podstawie art.145 § 1 p.2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 i 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając kwotę odpowiadającą sumie wpisu sądowego /50zł/ i kosztów przejazdu udokumentowanych przez skarżącego /72zł/.