VI SA/Wa 240/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację notarialną oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 71k § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - Dz. U. z 2002 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej zwanej pn), utrzymał w mocy uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Izby Notarialnej w S. (dalej zwanej Komisją Egzaminacyjną) w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację notarialną. W powyższej uchwale Komisji Egzaminacyjnej, wydanej w oparciu o art. 71b § 1, art. 71j § 3 i art. 71k § 1 pn, stwierdzono, że D. S. (dalej skarżąca) otrzymała z egzaminu konkursowego na aplikację notarialną, przeprowadzonego w dniu 20 września 2008 r., 175 punktów, w związku z czym uzyskała negatywny wynik z egzaminu konkursowego. W świetle powołanego wyżej przepisu art. 71b § 1 pn, egzamin konkursowy przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości, powołane na obszarze jednej izby notarialnej, (...). Siedziba komisji mieści się w siedzibie izby notarialnej. Zgodnie z treścią art. 71j § 3 pn, pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. Natomiast art. 71k § 1 pn stanowi, że po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały. Komisja ogłasza wyniki egzaminu konkursowego. Od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości (art. 71k § 2 pn). W odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej skarżąca m.in. podniosła, iż układ pytań egzaminacyjnych i poziom ich szczegółowości oraz sposób przeprowadzenia egzaminu nasuwa myśl, że zostały celowo tak zestawione, aby egzamin był "gęstym sitem" uniemożliwiającym młodym prawnikom dostęp do zawodu. Wskazała również, że art. 71b § 3 pn w sposób bardzo ogólny określa zakres materiału, który należy przygotować do egzaminu konkursowego. Jako przykład podała prawo administracyjne, europejskie i publiczne, w skład których wchodzą dziesiątki ustaw, akcentując jednocześnie, iż Minister Sprawiedliwości nie stworzył ścisłego katalogu aktów prawnych obowiązujących na egzaminie. Zdaniem skarżącej, tak obszerny materiał do opanowania pamięciowego jest zbyteczny, gdyż prawnik zawsze, gdy jest potrzeba korzystania ze szczegółowych ustaw, sięga do aktów normatywnych. Minister Sprawiedliwości nie podzielił argumentacji odwołania. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej stwierdził, że egzamin, którego skarżąca była uczestnikiem, został przeprowadzony w trybie zgodnym z wymogami ustawy i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i notarialnego (Dz. U. Nr 258, poz. 2168 ze zm.). Z niekwestionowanych ustaleń (po ponownym przeliczeniu punktacji przez organ II instancji) wynika, iż skarżąca otrzymała z egzaminu 175 punktów, a zatem nie uzyskała wymaganych ustawowo 190 punktów. Niezależnie od liczby brakujących punktów, każdy wynik poniżej określonego ustawowego progu jest wynikiem negatywnym. Decyzja dotycząca ustalenia wyniku konkursowego nie jest decyzją uznaniową, w której Minister Sprawiedliwości ma możliwość wyboru i swobodnej oceny, jaki wynik kandydata może uznać za pozytywny. Przyjęcie w decyzji, iż kandydat uzyskał wynik pozytywny możliwe jest tylko wówczas, jeśli po analizie rozwiązanego przez kandydata testu można ustalić, że uzyskał on 190 punktów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego sposobu ułożenia pytań i stopnia ich szczegółowości, organ odwoławczy uznał go za prawnie obojętny i niemający znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały Komisji Egzaminacyjnej. Wskazał, iż ustawodawca określając formułę testu egzaminacyjnego, ograniczył się do ustalenia łącznej liczby pytań oraz określenia jego zakresu przedmiotowego; nie określił natomiast jego merytorycznej struktury wewnętrznej. Ustalenie szczegółowości pytań z poszczególnych zakresów prawa oraz aktów prawnych stanowiących podstawę skonstruowania testu (w ramach wymienionych w ustawie dziedzin prawa) pozostawiono zespołowi do przygotowania pytań na egzamin konkursowy. Skoro wewnętrzna struktura testu, ani poziom szczegółowości pytań, nie są przedmiotem regulacji normatywnej, to zagadnienia te nie mogą podlegać badaniu w kontekście zgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Żaden przepis prawa nie nakazuje ani nie upoważnia Ministra Sprawiedliwości do sporządzenia wykazu aktów prawnych, których znajomość jest wymagana na egzaminie. Ocena zgodności z prawem uchwały Komisji Egzaminacyjnej w kontekście zakresu przedmiotowego testu egzaminacyjnego jest dokonywana poprzez odniesienie treści testu do dziedzin prawa wymienionych w art. 71b § 3 pn. Zgodnie z tym przepisem egzamin konkursowy polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta notarialnego z zakresu prawa: konstytucyjnego, cywilnego, postępowania cywilnego, gospodarczego, spółek prawa handlowego, pracy i ubezpieczeń społecznych, rodzinnego i opiekuńczego, administracyjnego, postępowania administracyjnego, finansowego, europejskiego, prywatnego międzynarodowego, ustroju sądów, samorządu notarialnego i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej, a także warunków wykonywania zawodu notariusza i etyki tego zawodu. Organ II instancji nie podzielił również zarzutu skarżącej w zakresie ograniczania dostępu do zawodu. Wszyscy zdający mieli identyczne warunki do jego zdawania, a rodzaj i charakter pytań był zgodny z zakresem przedmiotowym ustawy Prawo o notariacie. Natomiast stopień skomplikowania, czy trudności pytań, jest kwestią subiektywną poszczególnych zdających. Odnośnie ogólnych uwag skarżącej dotyczących m.in. wpływu obsługi prawnej na rozwój gospodarczy, organ wskazał, że - jakkolwiek wiele z nich jest słusznych - nie mają one żadnego znaczenia w sprawie badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Powyższą decyzję skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o: uwzględnienie skargi oraz skontrolowanie zgodności zastosowania przez Ministra Sprawiedliwości art. 71b § 3 pn "z zasadą poprawnej legislacji przy ustalaniu zakresu materiału pytań obowiązujących na egzaminie na aplikację notarialną", szczegółowe wyjaśnienie zakresu art. 71b § 3 pn, stwierdzenie, czy zakres ten może ulegać corocznie tak pokaźnym i istotnym zmianom. Według skarżącej ustawodawca posługuje się w art. 71b § 3 pn pojęciami szerokimi i niestabilnymi, co stanowi naruszenie zasady poprawnej legislacji. Operowanie tego rodzaju pojęciami uniemożliwia precyzyjne i trafne wybranie przez kandydata materiału do egzaminu oraz rzetelne przygotowanie się do niego. Niestabilność ta jest wyraźnie widoczna w zakresie aktów prawnych przygotowanych do egzaminów na aplikację notarialną w latach 2007 i 2008. Tak określony "zakres przedmiotowy nie może zasługiwać na akceptację jako trwały i podstawowy zakres materiału do egzaminu". Skarżąca zwróciła też uwagę, iż zakres materiału zaprezentowanego podczas egzaminu "odstaje od treści programowych prezentowanych na dzisiejszych uniwersytetach". Charakter pytań na egzamin konkursowy jest celowo nadmiernie drobiazgowy, co w dużym stopniu wpływa na jego małą zdawalność. Tak ostre kryteria egzaminacyjne powodują w efekcie brak konkurencyjności na rynku usług notarialnych. Stosowanie dowolnej oceny stopnia trudności pytań egzaminacyjnych może powodować w ostateczności, że pytania egzaminów wstępnych będą trudniejsze od pytań po odbyciu aplikacji. Nadto Izby Notarialne lub Minister Sprawiedliwości powinni mieć wpływ na decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację pewnej liczby osób, które nie uzyskały wymaganej ilości punktów, jeżeli ilość brakujących punktów była niewielka. Nie zawsze bowiem jest tak, iż osoby dostające się na aplikację posiadają określoną wiedzę, a osoby niedostające się z powodu braku niewielkiej ilości punktów jej nie posiadają. Decydują o tym jednak nie zawsze jednakowe metody przeprowadzania egzaminów, chwilowa niedyspozycja kandydata i inne czynniki, które wpływają na przebieg egzaminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu prawnego z daty podjęcia aktu lub czynności, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach dalej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w tej sprawie podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu decyzji organ podał przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja odnosi się do istotnych w sprawie okoliczności faktycznoprawnych. Egzamin konkursowy na aplikację notarialną jest postępowaniem administracyjnym, które przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości powołane na obszarze jednej izby notarialnej (art. 71b § 1 pn). Od uchwały komisji ustalającej wynik egzaminu służy stronie/kandydatowi odwołanie do Ministra Sprawiedliwości (art. 71k § 1 i 2 pn), który jako organ drugiej instancji (odwoławczy) obowiązany jest, zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), rozpatrzyć odwołanie co do istoty i zbadać prawidłowość przebiegu postępowania konkursowego oraz ustalenia wyniku egzaminu pod względem formalnym i merytorycznym. W tej sprawie organ wywiązał się z tego obowiązku. Zresztą skarżąca nie stawia decyzji odwoławczej, ani utrzymanej nią w mocy uchwale Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] września 2008 r., żadnych konkretnych/szczegółowych zarzutów, tak co do trybu i przeprowadzenia/przebiegu egzaminu, podliczenia uzyskanych punktów, jak i odnośnie prawidłowości pytań testowych i udzielonych odpowiedzi. Kwestionuje natomiast - jak wynika z treści skargi, a wcześniej z odwołania od uchwały - przepisy i wynikające z nich zasady, na których egzamin ten został oparty, w tym przede wszystkim zakres przedmiotowy/tematyczny pytań egzaminacyjnych (testowych) oraz stopień ich trudności, wpływający - jej zdaniem - na zdawalność egzaminu. W tym zakresie argumentacja skargi nawiązuje do w/w przepisu art. 71b § 3 pn pod kątem żądania skontrolowania zgodności zastosowania go przez organ, wyjaśnienia zakresu tego przepisu i tego, czy zakres ten "może ulegać corocznie (...) zmianom". Jednakże tak sformułowane zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku w procesie kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd. W szczególności brak podstaw, żeby podważać w tym procesie prawną płaszczyznę działania Komisji Egzaminacyjnej i organu odwoławczego. Organy te działają wszak na podstawie obowiązującego prawa, są tym prawem związane, prawo to wykonują, zaś rolą sądu administracyjnego jest - jak już wzmiankowano - kontrola wydanych przez nie aktów pod względem zgodności z tym prawem, tj. przepisami procesowymi i materialnoprawnymi, bez wdawania się w problematykę celowości/słuszności działania organów. Stwierdzając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem stanowiącym materialnoprawną i procesową płaszczyznę działania organu, Sąd obowiązany jest skargę oddalić. Taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej, skoro zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy uchwała Komisji Egzaminacyjnej oparte zostały na prawidłowej podstawie prawnej, zaś Sąd nie dopatrzył się żadnych istotnych nieprawidłowości na tle zastosowania i wykładni - w praktyce działania organu przeprowadzającego egzamin - składających się na tę podstawę przepisów (wyżej cytowanych w części wstępnej uzasadnienia) ustawy Prawo o notariacie (pn) oraz rozporządzenia wykonawczego, regulujących problematykę postępowania konkursowego, przygotowywania pytań i ustalenia wyniku egzaminu. Należy przy tym podkreślić, że aczkolwiek kandydat, któremu ustalono negatywny wynik egzaminu, korzystając z ochrony instancyjnej i sądowoadministracyjnej może skutecznie domagać się kontroli przestrzegania przez organy orzekające przepisów ustalających warunki, zasady i tryb oceniania jego wiadomości, jednak kontrola ta może dotyczyć tylko czynności składających się na przeprowadzenie egzaminu, które zostały prawnie uregulowane. Ustosunkowując się w kontekście tego założenia do argumentacji skargi, Sąd zauważa, że ustawa pn wyczerpująco reguluje organizację i sposób przeprowadzenia egzaminu konkursowego; przedmiotowy zakres egzaminu określa przez wymienienie w art. 71b § 3 dziedzin/gałęzi prawa, z których wiedza kandydata na aplikanta notarialnego podlega sprawdzeniu w tym trybie. Przepis ten wyznacza zatem merytoryczne ramy konstruowania pytań egzaminacyjnych w formie testu wyboru. Ustawa (ani w/w rozporządzenie) w żadnym ze swoich przepisów nie wypowiada się natomiast na temat struktury tych pytań, stopnia szczegółowości czy poziomu trudności. Nie precyzuje też aktów prawnych z danej dziedziny prawa, wyłącznie na podstawie których pytania te miałyby być przygotowywane. Kwestie te pozostawia zespołowi do przygotowania pytań na egzamin konkursowy - zespołowi konkursowemu, który przygotowuje jeden zestaw pytań w formie testu wyboru, mając na uwadze konieczność zapewnienia jednakowego poziomu sprawdzenia wiedzy kandydatów (por. art. 71c § 1-7 pn oraz przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie pytań na egzamin konkursowy na aplikację notarialną - Dz. U. nr 258, poz. 2166 ze zm.). Pytania egzaminacyjne nie mogą wychodzić poza akty prawne składające się na dziedziny/gałęzie prawa wymienione w w/w art. 71b § 3 pn. Skarżąca nie postawiła w skardze zarzutu, że do takiego wyjścia w którejś części testu doszło. Nie sprecyzowała też, które konkretnie pytania "odstają od treści programowych" studiów prawniczych; z tym że akurat takie ograniczenie nie wynika z przepisów ustawy. Zatem zarzut ten pozostaje bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skoro z drugiej strony zespół konkursowy, przygotowując zestaw pytań, obowiązany jest kierować się jedynie treścią ustawy, tj. w tym przypadku przepisami art. 71b § 3 w zw. z art. 71c § 6 pn, a te nie odsyłają do programów nauczania akademickiego, tylko wymieniają dziedziny/gałęzie prawa, z zakresu których wiedza kandydata na aplikanta notarialnego podlega sprawdzeniu w trybie egzaminu konkursowego. Kryteria merytoryczne egzaminu konkursowego zostały w tych przepisach jasno określone i winny być znane zdającym. Niewątpliwie art. 71b § 3 ustawy szeroko i ogólnie definiuje dziedziny prawa służące przygotowaniu pytań, posługując się sformułowaniem "z zakresu prawa: konstytucyjnego, cywilnego (...)" itd., jednak taka a nie inna była w tym względzie wola ustawodawcy, zaś organ odwoławczy - jak słusznie sam zauważa w odpowiedzi na skargę - nie dokonuje oceny prawidłowości tego przepisu z porządkiem konstytucyjnym, ale stoi na straży jego prawidłowego stosowania w ramach postępowania w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego. Uwagę tę należy też odnieść do roli Sądu kontrolującego decyzję odwoławczą zaskarżoną w tej sprawie oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej. Nie wydaje się poza tym, żeby przepis ten nasuwał trudności interpretacyjne, aczkolwiek stwarza komisji konkursowej możliwość przygotowania pytań z rozległych przedmiotowo zakresów wiedzy prawniczej, co wpływa niewątpliwie na poziom trudności egzaminu; jednak sama trudność egzaminu (przy uwzględnieniu, że zawsze takiej ocenie towarzyszą subiektywne odczucia zdającego) nie wpływa na kwestię jego prawidłowości, jeżeli organ zapewnił jednakowy dla wszystkich poziom sprawdzenia kandydatów. Nie ma w tej sprawie żadnych podstaw do twierdzenia, żeby wymóg ten nie był zachowany. Te same pytania w teście wyboru dotyczyły wszystkich zdających egzamin na obszarze izby notarialnej. Odpada więc zarzut nierównoprawnego potraktowania skarżącej w tym względzie. Uzyskanie statusu aplikanta jest z woli ustawodawcy poprzedzone postępowaniem konkursowym, mającym na celu weryfikację wiedzy kandydatów aspirujących do zawodu notariusza i wyłonienie spośród nich najlepiej do tego przygotowanych merytorycznie, przy zapewnieniu równych szans wszystkim ubiegającym się o możliwość odbywania aplikacji. Dlatego - zdaniem Sądu - nie ma przeszkód do takiej interpretacji przepisu art. 71b § 3 pn, żeby przygotowanym na jego podstawie egzaminem konkursowym objąć możliwie szeroki zakres materiału prawniczego (z dziedzin prawa wymienionych w przepisie), gdyż tylko takie podejście pozwala w lepszym stopniu sprawdzić znajomość wiedzy prawniczej przyszłych aplikantów. Wynikły z tego poziom trudności egzaminu nie może być postrzegany w kategoriach wpływu na jego zdawalność i ograniczania dostępu do zawodu, gdyż ma gwarantować, żeby do odbycia aplikacji notarialnej, rozumianej jako forma szkolenia poprzedzająca pracę w zawodzie notariusza, zakwalifikowane były osoby o odpowiednio sprawdzonej stosownie do wymogów ustawy i najwyżej wiedzy prawniczej. Jednocześnie - na co już zwrócono uwagę - Sąd nie dopatrzył się w okolicznościach tej sprawy, żeby na tle stosowania art. 71b § 3 ustawy, doszło w niej do zakłócenia jednoznaczności i transparentności kryteriów egzaminacyjnych, które były takie same dla wszystkich zdających. W szczególności, skoro wymieniony przepis został sformułowany na zasadzie wyliczenia dziedzin prawa, z których wiedza kandydatów podlega sprawdzeniu, a nie ściśle sprecyzowanych aktów prawnych, to mieli oni świadomość, że w tej sytuacji pytania egzaminacyjne mogą dotyczyć szerokiego spektrum zagadnień składających się na daną dziedzinę. Dla pomyślnego złożenia egzaminu - stosownie do art. 71j § 1 i 3 ustawy wystarczyło z zestawu 250 pytań udzielić prawidłowej odpowiedzi na 190 pytań. Istniała więc stosunkowo duża liczba pytań (60), na które dopuszczalne było udzielenie błędnej odpowiedzi, tak z powodu niewiedzy zdającego, jak i nieprawidłowego zrozumienia pytania. Skarżąca przekroczyła ten limit, odpowiadając prawidłowo tylko na 175 pytań. Organ odwoławczy czyniąc zadość obowiązkowi ponownego rozpatrzenia sprawy potwierdził ten wynik. Zresztą, jak już wyżej zauważono, na tle oceny prawidłowości udzielonych odpowiedzi i podliczenia uzyskanych punktów skarżąca zarzutów żadnych nie sformułowała, koncentrując się zasadniczo na w/w kwestiach ogólnych związanych z przepisami regulującymi zasady i sposób przeprowadzenia egzaminu, które z podanych wyżej przyczyn nie mogą być uwzględnione przez Sąd w ramach sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji. Nadto szereg z tych kwestii, przykładowo uwagi na temat zainteresowania i dostępności do zawodu prawnika, zwiększenia liczby notariuszy, konkurencyjności na rynku usług notarialnych, wpływu obsługi prawnej na gospodarkę, ma pozaprawny, nienormatywny charakter, pozostając bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji przez Sąd. Znaczenia tego nie mają też twierdzenia (przybierające postać postulatów) skarżącej na temat wpływu izb notarialnych i Ministra Sprawiedliwości na decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację pewnej liczby osób bez wymaganej ilości punktów, gdy ilość brakujących punktów była niewielka. Stanowisko to jest bowiem sprzeczne z w/w przepisami ustawy pn, które wiążą organy właściwe w sprawie przeprowadzenia egzaminu, nie pozwalając im na żadne odstępstwa od objętych tymi przepisami uregulowań, w tym na uznaniowe ustalanie wyników egzaminów i przyjmowanie na aplikację osób niespełniających kryteriów ustawowych. Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezpodstawną.