VI SA/Wa 2403/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] czerwca 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy tymczasowego wpisu na listę członków Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w [...] postanawia: odrzucić skargę Skarżący – M. P., pismem z 9 grudnia 2019 r., wniósł za pośrednictwem Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej "Krajowa Rada") skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę tego organu z [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy tymczasowego wpisu na listę członków Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w [...] (dalej "uchwała"). Uchwała została wydana w formie dokumentu nieelektronicznego i podpisana odręcznie przez trzech członków składu orzekającego, którzy zgodnie z oświadczeniem Krajowej Rady, nie posiadają własnych kwalifikowanych podpisów elektronicznych. W związku ze złożonym przez skarżącego oświadczeniem o doręczanie korespondencji drogą elektroniczną, uchwała została doręczona skarżącemu za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 23 czerwca 2017 r. Uchwała nie zawierała kwalifikowanych podpisów elektronicznych członków Komisji. We wniesionej skardze, skarżący podniósł iż brak podpisów członków komisji na otrzymanej uchwale, spowodował, że uchwała nie weszła do obrotu prawnego, a bieg terminu do złożenia skargi nie zaczął biec. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że za pomocą środków komunikacji elektronicznej można doręczyć jedynie decyzję wydaną w formie dokumentu elektronicznego, a więc opatrzoną bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu lub podpisem osobistym. Nie jest więc możliwe uwzględnienie żądania doręczenia decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, gdy decyzja nie została wydana w formie dokumentu elektronicznego. Jeśli decyzja, z powodu braku możliwości wydania jej w formie dokumentu elektronicznego, zostaje wydana w formie pisemnej, to doręczenie jej stronie winno nastąpić na piśmie. Do braku możliwości technicznych, w przypadku doręczenia decyzji, należy zaliczyć nieposiadanie przez osoby podpisujące decyzje w imieniu organu bezpiecznych podpisów elektronicznych weryfikowanych za pomocą kwalifikowanego certyfikatu. Organ podkreślił, że dla rozpoznania sprawy żadnego znaczenia nie ma wadliwość lub jej brak w doręczeniu tej uchwały. Decyzja administracyjna (uchwała) wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne nawet w sytuacji gdy została doręczona wadliwie, ale strona mogła zapoznać się z jej treścią. Postanowieniem z 18 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 77/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę jako złożoną po terminie. Skarżący wniósł zażalenie na odrzucenie skargi, w wyniku czego Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z 22 lipca 2022 r. sygn. akt II GZ 301/22 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wskazując, że Sąd ten winien dokonać ponownie samodzielnej analizy tego czy skarga została wniesiona w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej także: P.p.s.a.), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Zatem warunkiem skutecznego wniesienia skargi do Sądu jest uprzednie otrzymanie przez stronę rozstrzygnięcia w sprawie, a następnie wniesienie skargi w ww. terminie, w trybie przewidzianym w art. 54 § 1 P.p.s.a., tj. za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony, gdyż zaskarżona uchwała nie została skarżącemu prawidłowo doręczona. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że jedną z cech aktu administracyjnego jest jego zewnętrzny charakter, co oznacza, że musi on być doręczony lub zakomunikowany stronie. Od chwili jego wydania do chwili jego doręczenia akt ten nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Choć już istnieje w przepisanym kształcie, to jednak nie wyszedł na zewnątrz, poza organ administracyjny. Przed doręczeniem decyzja/uchwała istnieje, natomiast wywiera skutki prawne dopiero z chwilą jej doręczenia. Z tą chwilą wobec strony powstają skutki w postaci nabycia praw lub wykonania obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1326/07, Lex nr 489638). W doktrynie i orzecznictwie aprobowany jest pogląd, że decyzje (tu uchwały) niedoręczone to decyzje nieistniejące, które nie korzystają z przymiotu domniemania prawidłowości i nie wchodzą do obrotu prawnego. Nie ma w tym zakresie znaczenia prawnego okoliczność, że strona uzyskała informację o treści decyzji, jeżeli nie nastąpiło to drogą oficjalnego doręczenia. Przy czym zaznaczyć należy, że skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 239/07, LEX nr 345938; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08, LEX nr 529931). Wobec treści skargi, w pierwszej kolejności należało zbadać, czy termin do wniesienia skargi rozpoczął swój bieg, tj. czy uchwała organu II instancji (Kolegium) została prawidłowo doręczona skarżącemu, a jeśli tak – w jakim terminie. Jak wynika z akt sprawy, uchwała Kolegium z dnia [...] czerwca 2017 r. została przez ten organ przesłana skarżącemu w postaci dokumentu elektronicznego w dniu 23 czerwca 2017 r. o czym świadczy urzędowe poświadczenie doręczenia wygenerowane przez platformę ePUAP. Jeżeli decyzja/uchwała została wydana w formie dokumentu elektronicznego - musi zawierać kwalifikowany podpis elektroniczny, podpis zaufany albo podpis osobisty. Stosowanie bezpiecznego podpisu elektronicznego na dokumentach jest możliwe na podstawie ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1173 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie jak wskazał skarżący, na jego skrzynkę podawczą wpłynęło pismo zawierające plik w formacie pdf zawierający projekt uchwały [...] jako załącznik do pisma przewodniego podpisanego elektronicznie przez A. K. Tym samym załączony do pisma przewodniego plik pdf nie zawiera podpisów składu orzekającego, w związku z powyższym nie stanowi dokumentu urzędowego, a jedynie projekt uchwały. Stanowisko Skarżącego w tym zakresie zasługuje na aprobatę. Należy stwierdzić, że skarżącemu przesłano projekt uchwały. W niniejszej sprawie organ załatwił sprawę w formie pisemnej w rozumieniu art. 14 § 1a k.p.a., tj. wydając uchwałę w formie papierowej, z własnoręcznym podpisem osoby upoważnionej do jej podpisania, którą - po uprzednim zeskanowaniu - przesłano skarżącemu jedynie za pośrednictwem poczty elektronicznej. Powyższy dokument nie stał się uchwałą wydaną w formie dokumentu elektronicznego, ponieważ nie był on opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Tymczasem podpis taki jest koniecznym elementem decyzji/uchwały wydanej w formie dokumentu elektronicznego. Jego brak, w niniejszej sprawie oznacza, że skarżącemu nie doręczono skutecznie uchwały w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publicznej, przy zastosowaniu środków komunikacji elektronicznej. Konsekwencją braku doręczenia oryginału uchwały Skarżącemu jest uznanie jej za uchwałę nieistniejącą, która nie korzysta z przymiotu domniemania prawidłowości. Sąd nie neguje faktu, że w aktach administracyjnych znajduje się prawidłowo podpisany egzemplarz uchwały. Sąd stwierdza jednak, że Strona ma prawo otrzymać prawidłowo podpisaną uchwałę, a nie jej kopię, odpis czy projekt. Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2016 r., sygn. akt I OSK 966/15, ustawodawca w powyższym przepisie przesądził, że przedmiotem doręczenia jest decyzja w formie pisemnej albo w formie wynikającej z przesłania jej środkami komunikacji elektronicznej, a nie jej kopia. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału decyzji. Skan decyzji w formie pdf, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, nie spełnia wymagań przewidzianych dla stosowania środków komunikacji elektronicznych, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2013 r., poz. 1422 ze zm.), mający zastosowanie w procedurze administracyjnej na mocy art. 391 § 1 k.p.a. Środkami komunikacji elektronicznej są bowiem rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności poczta elektroniczna. Z art. 39¹ § 1 k.p.a. wynika zaś, że przesyłany dokument środkami komunikacji elektronicznej ma postać dokumentu elektronicznego, co wyklucza możliwość uznania skanu decyzji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, za dokument elektroniczny (tak NSA w wyroku z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1906/20 oraz z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3720/21). Odnotować należy, że w orzecznictwie wyrażono pogląd przeciwny, zgodnie z którym doręczenie stronie decyzji w trybie art. 109 § 1 k.p.a. nie oznacza obowiązku doręczenie oryginału decyzji. Oryginał decyzji – z natury rzeczy tylko jeden – powinien co do zasady pozostać w aktach sprawy. Dopuszczalne jest więc doręczenie stronie kopii decyzji (por. wyrok NSA z 29 marca 2012 r. II GSK 1012/11). W aktach rozpoznawanej sprawy znajdują się oryginały uchwały pierwszej i drugiej instancji podpisane tylko w sposób tradycyjny (własnoręcznie). Brak jest natomiast uchwał organów obu instancji podpisanych elektronicznie. W przypadku natomiast, gdy decyzja/uchwała podpisana jest własnoręcznie, wówczas powinna zostać doręczona stronom na piśmie, natomiast gdy decyzja/uchwała podpisana jest elektronicznie, powinna być doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W aktach administracyjnych widnieją dokumenty "UPD" (Urzędowe Potwierdzenie Doręczenia) świadczące o doręczeniu uchwały za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Nie ma natomiast zwrotnego potwierdzenia doręczenia uchwał na piśmie. Należy przyznać rację skarżącemu, iż nie można uznać, że podpis elektroniczny A. K. stanowi podpis osoby uprawnionej do wydania przedmiotowej uchwały, co znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I FPS 2/21, wskazującej, że: "Zgodnie z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 12b § 1 i art. 46 § 2a i 2b P.p.s.a., skargę (tu uchwałę) stanowiącą załącznik do formularza pisma ogólnego, podpisanego podpisem zaufanym, przesłanego przez platformę ePUAP, należy uznać za podpisaną jedynie wówczas, gdy została ona odrębnie podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym". Zdaniem NSA, istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem tego, że wniesienie skargi (tu: doręczenie uchwały) za pomocą środków komunikacji elektronicznej wymaga odrębnego podpisania jest to, że w sytuacji rozłączenia jej od formularza pisma ogólnego traci ona walor dokumentu elektronicznego podpisanego. Byłoby to niezgodne z obowiązującym rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/WE (Dz.U.UE. L. z 2014 r. Nr 257, str. 73). Z punktu 61 preambuły do tego rozporządzenia wynika, że musi zostać zapewniona długoterminowa konserwacja informacji w celu zapewnienia prawnej ważności podpisów elektronicznych i pieczęci elektronicznych przez wydłużone okresy oraz zagwarantowana możliwość ich walidacji bez względu na przyszłe zmiany technologiczne. Zgodnie z powyższym, niedopuszczalna jest sytuacja, by po rozłączeniu załącznika od pisma ogólnego nie zachował on żadnej ważności. Tak by się stało, gdyby załącznik do pisma ogólnego nie posiadał odrębnego podpisu. Mając powyższe na uwadze Sąd stoi na stanowisku, że decyzja/uchwała zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art.110 § 1 kpa zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji/uchwały stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja/uchwała zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym uchwała, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie. Brak zatem prawidłowego doręczenia orzeczenia (uchwały) stronie skutkuje tym, że uchwała nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Ponadto stronie musi zostać doręczona decyzja/uchwała organu zawierająca wszystkie jej obligatoryjne elementy, o których mowa w art. 107 § 1 kpa, w tym podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji/uchwały. Skoro bowiem decyzja administracyjna stanowi władczą formę działania organu administracji publicznej w sprawach indywidualnych, a jej konieczne (obligatoryjne) elementy określone zostały w art. 107 § 1 kpa., to za uzasadnione uznać należy stanowisko, że uzewnętrznienie woli organu wywołujące skutki prawne określone tą decyzją może nastąpić z chwilą jej doręczenia adresatowi. Prowadzi to do wniosku, że stronie postępowania powinien być więc doręczany egzemplarz decyzji/uchwały zawierający wymagany podpis, a więc jej oryginał, a nie jej odpis, kopia czy też projekt. Strona postępowania jest bowiem uprawniona do otrzymania oryginału decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 13, Wyd. C.H. Beck 2014, str. 457; por. również np. wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2932/12). Wniesienie więc przez skarżącego skargi przed prawidłowym doręczeniem uchwały Kolegium, czyni skargę przedwczesną, a tym samym niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Wobec wynikającego z treści art. 53 § 1 P.p.s.a., wymogu wnoszenia skargi od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a, wniesienie skargi do sądu przed doręczeniem ww. decyzji/uchwały jest bezskuteczne i powoduje jej odrzucenie, albowiem dniem, od którego rozpoczyna się bieg trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi, jest następny dzień po dniu, w którym skarżącemu doręczono zaskarżoną decyzję/uchwałę. W rozpatrywanej sprawie termin do wniesienia skargi w ogóle nie rozpoczął biegu, ponieważ uchwała Kolegium z dnia [...] czerwca 2017 r. nie została doręczona Skarżącemu w sposób prawidłowy. Skutku doręczenia uchwały z dnia [...] czerwca 2017 r. nie wywołało bowiem doręczenie Stronie niepodpisanej kopii (projektu) uchwały w dniu 23 czerwca 2017 r. w formie elektronicznej za pośrednictwem ePUAP. Zatem z uwagi na stwierdzoną nieskuteczność doręczenia uchwały za pośrednictwem ePUAP przyjąć należy, że dopiero od daty doręczenia Skarżącemu oryginału uchwały z dnia [...] czerwca 2017 r. zawierającej stosowny podpis, co powinien uczynić organ w wykonaniu niniejszego postanowienia, zacznie biec termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniesienie natomiast skargi, przed skutecznym doręczeniem skarżącemu uchwały nie rodzi skutków prawnych (por. m.in. postanowienia NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OZ 949/12 i z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 973/12, dostępne; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.