VI SA/Wa 2406/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. W. i M. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na usytuowanie obiektu usługowo-mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących J. W. i M. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – organ II instancji - decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi M. – skarżących – utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - organu I instancji - z dnia [...] czerwca 2010 r., w przedmiocie niewyrażenia zgody na usytuowanie obiektu usługowo - mieszkalnego na działce nr [...] położonej w miejscowości C. w odległości 3,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Skarżący wystąpili do organu I instancji pismem z dnia [...] maja 2010 r., o "odstąpienie dla przedmiotowej inwestycji od wymogu zachowania wymaganej przepisem art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. a) ustawy o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej u.d.p., odległości 10 m od obiektu budowlanego do zewnętrznej krawędzi drogi krajowej oraz o dopuszczenie dla przedmiotowej inwestycji odległości około 3.0 m od obiektu budowlanego do zewnętrznej krawędzi drogi krajowej. Organ I instancji decyzją z [...] czerwca 2010 r., odmówił wyrażenia zgody na usytuowanie obiektu usługowo - mieszkalnego na działce nr [...] położonej w miejscowości C. w odległości 3,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją został złożony w ustawowym terminie. Po rozpatrzeniu wniosku organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r., jest prawidłowa, i nie zachodzą przesłanki dla jej uchylenia. Wskazano, że art. 43 ust. 1 Ip. tabeli 3 lit. a) u.d.p. stanowi, iż obiekty budowalne przy drogach krajowych w terenie zabudowanym powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi. Ustalono, że obiekt budowlany planowany jest do lokalizacji w pobliżu skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną (ul. S.), w odległości 3,0 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], a więc w odległości mniejszej niż minimalna dopuszczalna odległość. Organ II instancji podniósł, że art. 43 ust. 2 cyt. ustawy przewiduje możliwość odstąpienia za zgodą zarządcy drogi od ustawowej odległości określonej w art. 43 ust. 1 ww. aktu normatywnego, jednakże wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Powyższy przepis ma charakter uznaniowy, na co wskazuje użyte przez ustawodawcę w jego treści sformułowanie "usytuowanie (...) w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 może nastąpić". Stanowisko innego organu może zostać uznane za szczególnie uzasadniony przypadek, ale nie musi. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych obowiązek wykazania, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, ciąży na wnioskodawcy, natomiast obowiązkiem organu jest ustalenie zaistnienia tej przesłanki i jej ocena (vide: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 524/08). W niniejszej sprawie, w ocenie organu, istnieją poważne argumenty przeciwko wydaniu wnioskowanego zezwolenia, mianowicie przybliżenie do zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 31 projektowanego obiektu budowlanego skutkowałoby ograniczeniem widoczności na skrzyżowaniu drogi krajowej nr [...] z drogą gminną (ulica S.), a zatem miałoby negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zdaniem organu II instancji uzyskanie przez skarżących zgody zarządcy drogi na zmniejszenie ustawowej odległości, stoi w sprzeczności z interesem społecznym, którego wyznacznikiem jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ II instancji uważa, że stosownie do artykułu 7 k.p.a., zobowiązany był do uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony, i to zostało dokonane. Jego zdaniem dał prymat interesowi społecznemu, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu pieszych i uznał, iż brak jest przesłanek, by zakwalifikować rozpatrywaną sprawę jako szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W skardze do sądu wnoszono o uchylenie decyzji organów II i I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazali, że na podstawie protokołu uzgodnień w sprawie sprzedaży działki w drodze rokowań z dnia [...] grudnia 2003 r. uzgodnili z Burmistrzem gminy C., że kupią od gminy nieruchomość stanowiącą Działkę. Zostali poinformowani, że Działka objęta jest nadzorem konserwatorskim i że znajduje się ona na terenie starego miasta, a wszelkie prace inwestycyjne muszą być uzgadniane i podlegają nadzorowi wojewódzkiego konserwatora zabytków. Na podstawie umowy sprzedaży zawartej dnia [...] grudnia 2003 r. w formie aktu notarialnego kupili od gminy C. nieruchomość obejmującą Działkę. W wyniku przeprowadzenia sondażowych badań archeologicznych ustalono, że na działce ewidencyjnej nr [...], obręb nr [...] w C., w przeszłości usytuowanych było 6 budynków oraz, że generalna linia zabudowy wzdłuż ulicy S. znajdowała się około 1,8 m od obecnej krawędzi jezdni. W komentarzu do badań poczyniono między innymi następujące wnioski, a mianowice istnieje możliwość usytuowania nowych budynków w nawiązaniu do zabudowy historycznej, zaś budynek narożny przy skrzyżowaniu ulic B. i S., usytuowany na Działce, może przylegać do granicy działki, tj. krawężnika chodnika. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., o warunkach zabudowy Burmistrz gminy C. ustalił dla skarżących warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalno-usługowych na Działce. Decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu uzgodnień m.in. z zarządcą drogi - ul. B. W postanowieniu punktu 1.4.1. ustalono obowiązującą linię zabudów po linii rozgraniczenia z ulicą B. i S. dla segmentu narożnego. Projekt Decyzji o Warunkach Zabudowy został między innymi uzgodniony z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Wskazano, że historyczna zabudowa miasta C. została podczas II wojny światowej zniszczona w przeszło 90%, a większość historycznych kwartałów nie została dotąd odbudowana. Jak podnosi [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, naczelną zasadą w ochronie zabytków obszarów starych miast podlegających ochronie prawnej jest rewaloryzacja historycznych kwartałów polegająca na odtworzeniu historycznego układu przestrzennego (obrzeżnej pierzejowej zabudowy kwartałów) w zasadniczych jego elementach: (i) linii frontowej zabudowy, (ii) szerokości frontów budynków, (iii) ich gabarytów wysokościowych i (iv) form dachów. W toku badań sondażowych ustalono natomiast, że zabudowa przebiegała na linii stycznej do ulic S. i B. Należy zgodzić się z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, że wymagania stawiane skarżącym przez organ dotyczące odsunięcia nowej zabudowy od drogi krajowej do 10 metrów powodowałyby dewaloryzację terenu objętego ochroną i uniemożliwiałyby rewaloryzację historycznego kwartału. Ich zadaniem, aby rozstrzygnąć, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymogów określonych w art. 43 ust. 1 u.d.p., należy rozważyć relację dwóch "aspektów interesu publicznego: bezpieczeństwa komunikacyjnego i rewaloryzacji zabytkowego starego miasta w C. Wskazali, że organ w ogóle wskazanej relacji nie dostrzegł, a w konsekwencji nie mógł rozstrzygnąć, której wartości dać prymat. Zdaniem skarżących w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, dlaczego potrzeba rewaloryzacji historycznych kwartałów starego miasta w C nie stanowi jego zdaniem szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 43 ust. 2 u.d.p. Organ ograniczył się tylko do stwierdzenia, że stanowisko innego organu - jak się wydaje [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków — może być uznane za szczególnie uzasadniony przypadek, ale nie musi. Jednakże przekazanie organowi administracji publicznej kompetencji do rozstrzygania kolizji różnych wartości w drodze uznania administracyjnego nie uprawnia organu do dokonywania ocen dowolnych. Ich zdaniem, organ ograniczył się do wskazania — uzasadnionych ochroną bezpieczeństwa komunikacji drogowej - argumentów przeciwko wydaniu wnioskowanego postanowienia, tj. okoliczności, że przybliżenie linii zabudów do krawędzi jezdni na ok. 3 metry skutkowałoby ograniczeniem widoczności na skrzyżowaniu ulic S. i B. Organ nie bierze jednak pod uwagę, że zarówno projekt budynku, jaki ma zostać wzniesiony na Działce, jak i postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Budynków znak [...] przewidują ścięcie węgła budynku na Działce w ten sposób, aby zmaksymalizowana była widoczność na skrzyżowaniu ulic S. i B. Ponadto, jak wskazuje Burmistrz gminy C., w obrębie ulic B. i B. istnieje sygnalizacji świetlna, a z ulicy S. wyjazd odbywa się wyłącznie na wprost lub prawoskrętnie. Nadto wskazali, że organ nie wziął pod rozwagę, iż cofnięcie budynku na odległość 10 metrów od zewnętrznej krawędzi ul. B. spowodowałoby zerwanie przyjętej przez konserwatora zabytków linii zabudowy. To zaś spowodowałoby przełamanie historycznego staromiejskiego układu przestrzennego. Konsekwentne odmawianie przez organ zgody na odstępowanie od wymogu określonego w art. 43 ust. 1 u.d.p. w stosunku do nieruchomości położonych przy ul. S. i B. oraz w ogóle w obrębie starego miasta w C. sparaliżowałoby cały projekt rewaloryzacji historycznej zabudowy C.. Wskazali, że normalna staromiejska zabudowa charakteryzuje się właśnie tym, że budynki nie są oddalone od drogi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał, iż uznanie administracyjne nie oznacza swobody organu administracji co do ustalenia stanu faktycznego, a zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 k.p.a. Jego zdaniem, uznanie administracyjne polega na możliwości wyboru konsekwencji prawnych przy dokładnie ustalonym stanie faktycznym. Biorąc to pod uwagę nie jest możliwe, by w decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jaką jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2010 r., organ naruszył przepis prawa materialnego; organ mógłby ewentualnie naruszyć jedynie przepisy prawa procesowego. Powyższe oznacza, iż zarzut naruszenia art. 43 ustawy o drogach publicznych, zawarty w przedmiotowej skardze, jest bezzasadny. Zdaniem organu tak wąsko ujęte naruszenie granic uznania następuje wyłącznie wtedy, gdy dane rozstrzygnięcie organu nosi cechy dowolności, tj. gdy naruszone zostały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, takie jak przepis art. 7, poprzez niewyważenie słusznego interesu strony i interesu społecznego oraz art. 77, poprzez nieuczynienie ustaleń faktycznych bądź też ich uczynienie na podstawie niekompletnego czy też nie w pełni rozpatrzonego materiału dowodowego. Uznał, że ustalił wszystkie fakty mające znaczenie prawne dla niniejszej sprawy oraz zebrał i rozpatrzył całokształt materiału dowodowego, tj. plan sytuacyjny w skali 1: 1000, załącznik do opracowania "[...]" sporządzony przez dr P. K. wraz z dokumentacją fotograficzną, a także pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2010 r., w przedmiocie niewyrażenia zgody na usytuowanie przez skarżących M. obiektu usługowo - mieszkalnego na działce nr [...] położonej w miejscowości C. w odległości 3 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Sąd administracyjny nie czyni w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych, a jedynie kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednak taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego (tj. zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienia decyzji. Inaczej Sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy, a Sądowi uniemożliwia prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasad pogłębiania zaufania obywateli do Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Nadto należy zauważyć, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Z przyczyn podanych wyżej nie można oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, który kontrolując zaskarżoną decyzję, sprawuje w myśl powołanych wyżej przepisów, kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Uznanie administracyjne nie oznacza swobody organu administracji co do ustalenia stanu faktycznego, a zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 k.p.a. Uznanie administracyjne polega na możliwości wyboru konsekwencji prawnych przy dokładnie ustalonym stanie faktycznym. Przystępując do analizy kwestionowanych w sprawie decyzji należy zwrócić uwagę na zasadę ogólną kodeksu postępowania administracyjne, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Wszelka zatem "argumentacja celowościowa" pozostająca w sprzeczności z tym wymogiem i sankcjonująca wadliwe w świetle przepisów prawa decyzje administracyjne godzi w autorytet orzekających organów administracji publicznej, skoro według art.7 k.p.a. to one są zobowiązane do stania na straży praworządności w demokratycznym państwie prawnym, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz.U.Nr 78, poz. 483 z dnia 16 lipca 1997 r.). W sprawie niniejszej doszło do naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które sprawiły, że organ, zamiast zbadać wnikliwie sprawę i wydać w trybie art. 106 k.p.a. stosowne postanowienie zawierające wymaganą prawem opinię o planowanej inwestycji wydał przedmiotową decyzję. Zdaniem sądu w zgromadzonym materiale dowodowym organy dowolnie przeprowadziły ocenę zebranego w sprawie materiału, a brak rozważenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności miał wpływ na wynik sprawy. Rynek w miejscowości C. stanowi centrum historyczne tego miasta i jest w ścisłej strefie ochrony konserwatorskiej. Obudowa na wskazanej działce powinna harmonizować z otoczeniem, nawiązywać do nieistniejącej już zabudowy i być uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Warunek uzgodnienia planu zabudowy ze służbami ochrony zabytków zawiera też decyzja o warunkach zabudowy. Opinia Konserwatora Zabytków nakazuje zabudowę w linii dawnej, nieistniejącej, historycznej zabudowy. Organ nie wyjaśnił, dlaczego wskazane wyżej okoliczności nie stanowią, jego zdaniem, szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten daje organowi możliwość pewnej elastyczności przyjętych rozwiązań oraz indywidualnego rozpatrywania każdej sytuacji. Wyjaśnienie, że w swojej praktyce za szczególny przypadek organ uważa tylko nawiązanie do już istniejącej zabudowy, nie jest ani trafne, ani wystarczające, bowiem ustawa daje szersze możliwości i przez to nakłada na organ obowiązek szczególnie wnikliwej analizy każdego nietypowego przypadku, do którego, zdaniem Sądu, przypadek skarżących należy. Analiza taka w sprawie niniejszej nie została przeprowadzona. Organ nie wziął też pod uwagę, że interes społeczny nakazuje nie tylko dbałość o drogi publiczne, ale również dbałość o zachowanie historycznego kształtu miejsc o charakterze zabytkowym. W sprawie niniejszej chodzi o miejsce szczególne, położone tuż przy zabytkowym Rynku w miejscowości C. i odmawiając zgody na zabudowę w linii odtwarzającej historyczny kształt tego miejsca dyrektor powinien wykazać, że odtworzenie takie w żaden sposób nie da się pogodzić z interesami reprezentowanymi przez zarządcę drogi. Wobec faktu, iż cofnięcie budynku na odległość 10 metrów od zewnętrznej krawędzi ul. B. spowodowałoby zerwanie przyjętej przez konserwatora zabytków linii zabudowy, to zaś skutkowałoby przełamaniem historycznego staromiejskiego układu przestrzennego ul. B. (na wcześniejszym odcinku jest zabudowana także w linii proponowanej przez inwestora), a zabytkowy Rynek z istoty rzeczy ogranicza możliwości ruchu drogowego, należało rozważyć, czy zabudowa w proponowanym przez inwestora kształcie rzeczywiście wpłynie na ruch drogowy w tym miejscu. Należy zauważyć, że staromiejska zabudowa charakteryzuje się właśnie tym, że budynki nie są oddalone od drogi, a biorąc pod uwagę ścięcie węgła budynku na Działce w ten sposób, aby zmaksymalizowana była widoczność na skrzyżowaniu ulic S. i B.oraz istnienie sygnalizacji świetlnej na tym skrzyżowaniu oraz fakt, że z ulicy S. wyjazd odbywa się wyłącznie na wprost lub prawoskrętnie, należy ponownie przemysleć ochroną bezpieczeństwa komunikacji drogowej. Zdaniem sądu organ nie wyjaśnił, dlaczego potrzeba rewaloryzacji historycznych kwartałów starego miasta w C. nie stanowi jego zdaniem szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 43 ust. 2 u.d.p. ograniczają się do stwierdzenia, że stanowisko innego organu - może być uznane za szczególnie uzasadniony przypadek, ale nie musi. Niemniej jednak w okolicznościach rozpatrywanej sprawy stanowisko innego organu jest bardzo pomocne. Okoliczności wyżej wskazane nie zostały wzięte pod uwagę ani należycie rozważone. Wszystkie przytoczone okoliczności świadczą o tym, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaś o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.