VI SA/Wa 2415/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi W.Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów i przedsiębiorców wyrabiających wino z winogron pozyskanych z upraw winorośli oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. nr [...], którą organ naczelny działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina (Dz. U. 2016, poz. 859 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. Sp. z o.o., z siedzibą w K. od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie odmowy wpisu do ewidencji producentów i przedsiębiorców wyrabiających wino z winogron pozyskanych z upraw winorośli położonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na rok gospodarczy 2014/2015 – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z dnia [...] lipca 2016 r nr [...] odmówił Stronie wpisu do ewidencji producentów i przedsiębiorców wyrabiających wino z winogron pozyskanych z upraw winorośli położonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na rok gospodarczy 2014/2015. Organ I instancji uznał, że ostateczne postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] odmawiające Stronie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wpis do ww. ewidencji oznacza, że wniosek został złożony z uchybieniem terminu. Termin do złożenia wniosku o wpis do ewidencji jest terminem materialnym zdefiniowanym ww. ustawie. Termin materialny dla wniosków dotyczących roku gospodarczego, który rozpoczął się 1 sierpnia 2014r. minął dnia 15 lipca 2014r. Ww. przepis wskazuje konkretną datę uznana za ostateczny termin, do którego podmiot zainteresowany wyrobem w tym roku gospodarczym wina z przeznaczeniem do obrotu mógł złożyć wniosek o wpis do ww. ewidencji. Prezes Agencji Rynku Rolnego zauważył także, iż przepis art. 29 ust 3 ww. ustawy jednoznacznie wskazuje, że wniosek o wpis do ewidencji należy składać corocznie, na rok gospodarczy, którego ten wniosek dotyczy. Informację taką zawierają również "Warunki uczestnictwa w mechanizmie "Administrowania potencjałem produkcyjnym winorośli i wina" do których przestrzegania spółka W. sp. z o.o. zobowiązała się składając wniosek o wpis do ewidencji na rok gospodarczy 2013/2014. Pismem z dnia 2 sierpnia 2016 r. Strona wniosła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołanie od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie odmowy wpisu do ewidencji producentów i przedsiębiorców wyrabiających wino z winogron pozyskanych z upraw winorośli położonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na rok gospodarczy 2014/2015 r. zarzucając decyzji organu I instancji: 1) naruszenie przepisów z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina przez jego nieprawidłowa interpretacje oraz niewłaściwe zastosowanie, a więc przyjęcie, że termin w nim przewidziany ma charakter terminu materialnego, niepodlegającego przywróceniu, którego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnień do złożenia wniosku o wpis do ww. ewidencji, podczas gdy, zdaniem Strony, prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, iż termin ten ma co najwyżej charakter terminu procesowego, który podlega przywróceniu, 2) naruszenie wspólnotowej zasady proporcjonalności poprzez dokonanie takiej wykładni art. 29 ust. 3 ustawy o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina, która prowadzi do zastosowania nadmiernych środków w stosunku do uchybienia w postaci sankcji umorzenia postępowania i braku możliwości uzyskania wpisu do ewidencji, pomimo, że ustawa wyraźnie skutku takiego nie przewiduje, i co jednocześnie powoduje ograniczenie swobody przepływu towarów i usług. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ naczelny wskazał, że art. 29 ust. 3 ustawy, wskazując na konkretna datę kalendarzową, wyznacza termin, po upływie którego gaśnie uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o wpis do ewidencji, gdyż jest to termin prawa materialnego niepodlegający przywróceniu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Minister Rolnictwa uznał, że niezłożenie wniosku o wpis do ewidencji w terminie podanym w art. 29 ust. 3 ustawy powoduje negatywny dla strony skutek w postaci odmowy wpisania do ewidencji. Co do argumentacji wywodzonej na podstawie przepisów powołanych rozporządzeń unijnych organ podkreślał, że rozporządzenia nie są implementowane do prawa krajowego, bowiem mają zastosowanie wprost. Zauważył jednak, iż ustawa została notyfikowana Komisji Europejskiej (nr notyfikacji 2010/812/PL) oraz zaopiniowana przez Ministra Spraw Zagranicznych i nie stwierdzono jej niezgodności z prawem Unii Europejskiej. Odnosząc się zaś do przedłożonej przez stronę opinii prawnej Minister stwierdził, że zostało w niej jedynie wyrażone subiektywne stanowisko autora nie poparte stanowiskiem doktryny ani judykatury. Autor opinii przytacza w niej jedynie własne poglądy, które dodatkowo przedstawia w sposób przypuszczający, wskazując jednocześnie, iż wokół kwalifikacji prawnej rozpatrywanego terminu istnieją wątpliwości. W treści opinii wskazuje bowiem, iż "nasilenie "elementu procesowego" w odniesieniu do terminu "do dnia 15 lipca ..." może skłaniać- mimo także aspektów "materialnych" w nim tkwiących (samo określenie go konkretną datą kalendarzową) - do uznania go za termin procesowy". Zdaniem organu naczelnego z ww. opinii wynika więc, iż jej autor dokonuje swobodnej oceny charakteru terminu do złożenia wniosku o wpis do ewidencji i sam ma wątpliwości co do przedstawionej kwalifikacji tego terminu. Minister Rolnictwa stwierdził, że jednolite jest stanowisko doktryny i judykatury, że terminy materialne, od których zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę określonego uprawnienia nie podlegają przywróceniu, bowiem uprawnienie strony zawarowane określonym terminem, do którego może ona wszcząć postępowanie administracyjne z upływem przewidzianego terminu wygasa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2005, s. 333). Oznacza to, że w przypadku niezachowania terminu materialnego strona nie może skutecznie domagać się jego przywrócenia, w oparciu o przepisy art. 58 Kpa, zaś upływ terminu, w którym strona mogła skutecznie wszcząć postępowanie administracyjne winien skutkować wydaniem negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Uchybienie terminowi materialnemu powoduje wygaśniecie praw o charakterze materialnym wobec czego nie podlega on przywróceniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.09.2015 r. sygn. Akt VI SA/Wa 4209/14). Organ II instancji nie podzielił stanowiska Strony, iż w sprawie doszło do naruszenia wspólnotowej zasady proporcjonalności, która oznacza, że środki zastosowane do realizacji danego celu muszą być odpowiednie, niezbędne i proporcjonalne do jego istoty. Zasada ta nie ma charakteru abstrakcyjnego i powinna odnosić się do konkretnych przepisów Unii Europejskiej. Dopiero na tej podstawie powinno się dokonywać oceny przepisów prawa państwa członkowskiego zawierającą unormowania, które tą zasadę naruszają, czego Strona nie wskazała w odwołaniu, ograniczając się w tym zakresie jedynie do zaznaczenia, że przepis art. 29 ust. 3 ustawy nie spełnia kryterium niezbędności środka prawnego bez dokładniejszego wyjaśnienia z jakimi przepisami UE miałoby to być sprzeczne. Organ odwoławczy podał, że uzyskanie wpisu do przedmiotowej ewidencji uprawnia podmiot prowadzący uprawę winorośli do wykonywania wyrobu wina z przeznaczeniem do obrotu, w danym roku gospodarczym (od dnia 1 sierpnia do dnia 31 lipca następnego roku) co nakłada na niego wówczas obowiązek przestrzegania przepisów Unii Europejskiej regulujących zasady uprawy winorośli oraz wyrobu wina. Natomiast państwo członkowskie ma zagwarantować w prawie krajowym, że prawo Unii Europejskiej jest przestrzegane na jego terytorium. Przyjęcie wskazywanego przez Stronę podejścia do oceny określonego w art. 29 ust. 3. terminu na złożenie wniosku o wpis do ewidencji prowadziłoby do niezasadnego uznania, iż może być dopuszczalne uzyskanie wpisu do ww. ewidencji na wniosek złożony po ustawowym terminie, już w trakcie roku gospodarczego, np. po rozpoczęciu wyrobu wina czy też wprowadzania już wytworzonych wyrobów winiarskich do obrotu. Minister Rolnictwa zauważył, że przyjęcie podejścia wskazywanego przez Stronę prowadziłoby w kierunku ograniczania stosowania prawa UE na terytorium Polski. Zgodnie z prawem Unii Europejskiej wino jest produktem uzyskanym ze świeżych winogron lub z moszczu gronowego (zał. nr VII cześć II pkt 1 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 671). Ponadto przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 606/2009 z dnia 10 lipca 2009 ustanawiające niektóre szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 479/2008 w odniesieniu do kategorii produktów winiarskich, praktyk enologicznych i obowiązujących ograniczeń (Dz. Urz. WE L 193 z 24.7.2009, str. 1, zpóźn. zm.) nakładają obowiązek prowadzenia rejestrów praktyk enologicznych oraz kontroli produkcji wina na państwa członkowskie. Jednocześnie państwo członkowskie jest zobowiązane do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania ww. prawa Unii Europejskiej, na swoim terytorium. W pkt 25 i 26 preambuły ww. rozporządzenia nr 1308/2013, jest zapisane że "w perspektywie jednolitego rynku we Wspólnocie należy wyposażyć organy odpowiedzialne za monitorowanie przechowywania i wprowadzania do obrotu produktów winiarskich w instrumenty niezbędne do sprawowania skutecznej kontroli zgodnie z jednolitymi zasadami mającymi zastosowanie w całej Wspólnocie". Nie jest więc możliwe przesunięcie zbioru winogron i wyrobu wina, z przeznaczeniem do obrotu do dnia ewentualnego pozytywnego rozpatrzenia wniosku o wpisu do ww. ewidencji, złożonego po ustawowym terminie, np. klika tygodni po ustawowym terminie. Ustawa, której przepisy Strona uznaje za sprzeczne z zasadami Unii Europejskiej, była podczas prac legislacyjnych opiniowana w tym zakresie przez Ministra Spraw Zagranicznych oraz przekazana do oceny Komisji Europejskiej (nr notyfikacji 2010/812/PL) i nie stwierdzono w niej niezgodności lub naruszeń prawa Unii Europejskiej. Skoro strona złożyła wniosek po upływie stosownego terminu w pełni uzasadniona była odmowa wpisu do ewidencji producentów i przedsiębiorców wyrabiających wino z winogron. W zakończeniu uzasadnienia swojej decyzji Minister Rolnictwa wskazał także, że Strona biorąca udział w postępowaniu administracyjnym, zgodnie zart.10 § 1 k.p.a., została pisemnie poinformowana, że jest uprawniona do czynnego udziału w postępowaniu, w tym może składać wyjaśnienia i mieć wgląd do akt sprawy. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016r., strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji zarzucono : 1) naruszenie przepisów z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina przez jego nieprawidłowa interpretacje oraz niewłaściwe zastosowanie, a więc przyjęcie, że termin w nim przewidziany ma charakter terminu materialnego, niepodlegającego przywróceniu, podczas gdy, prawidłowa wykładnia przedmiotowej normy prawnej prowadzi do wniosku, iż termin ten ma co najwyżej charakter proceduralny i podlega przywróceniu, 2) naruszenie wspólnotowej zasady proporcjonalności poprzez dokonanie takiej wykładni art. 29 ust. 3 oraz art. 44 ust. 3 ustawy o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina, która prowadzi do zastosowania nadmiernych środków w stosunku do uchybienia w postaci sankcji umorzenia postępowania i braku możliwości uzyskania wpisu do ewidencji, pomimo, że ustawa wyraźnie skutku takiego nie przewiduje, i co jednocześnie powoduje ograniczenie swobody przepływu towarów i usług. Mając na względzie wskazane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę organ naczelny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie jest ona zasadna. W niniejszej sprawie Sąd mógł odnieść się jedynie do legalności (zgodności z prawem) zastosowanych przez organ administracji przepisów przy wydaniu kwestionowanej decyzji. Natomiast ustalenie rodzaju terminu z art. 29 ust. 3 ustawy o wyrobie i rozlewaniu wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina (określana jako ustawa), nie było przedmiotem niniejszej sprawy. Kwestia ta, w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wpis do ewidencji producentów i przedsiębiorców wyrabiających wino z winogron pozyskanych z upraw winorośli położonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, była przedmiotem innego postępowania. Kwestia przywrócenia terminu do złożenia wniosku nie została prawomocnie rozstrzygnięta do czasu rozpoznawania niniejszej skargi przez Sąd. Jeżeli zatem w postępowaniu o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wpis do ewidencji, rozpatrywanej przez organ administracji w ponownym postępowaniu, dojdzie do ustalenia, iż termin z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina, powinien być rozumiany jako termin proceduralny i zostanie on przywrócony, zajdzie przesłanka z art. 145 k.p.a. dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy wniosek o wpis do ewidencji składa się do Prezesa Agencji w postaci papierowej albo elektronicznej, na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym na stronie internetowej Agencji, w terminie do dnia 15 lipca roku poprzedzającego rok gospodarczy, którego dotyczy składany wniosek. Jest poza sporem, że skarżąca przedmiotowy wniosek złożyła po terminie. Efektem tego opóźnienia była decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego wydana z dnia [...] lipca 2016 r. o odmowie wpisu skarżącej do ewidencji. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 3 ustawy Prezes Agencji wydaje decyzję o wpisie do ewidencji (pkt 1) oraz decyzje o skreśleniu z ewidencji (pkt 2). Decyzję o odmowie wpisu do ewidencji Prezes Agencji wydaje w przypadku niezłożenia w ustawowym terminie wniosku, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy i taką decyzję Prezes Agencji Rynku Rolnego wydał, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzję tę utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją. W tych warunkach Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, by zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżąca w toku postępowania była informowana przez organ o jego przebiegi i o prawach przysługujących stronie. Była także poinformowana o prawie zapoznania się z materiałem zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Sąd nie stwierdził też naruszenia art. 9 k.p.a. Skarżąca wykonując działalność opartą m.in. na przepisach ustawy o wyrobie i rozlewaniu wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina powinna posiadać znajomość jej przepisów, w szczególności znajomość przepisu art. 29 ust. 3 określającego termin do złożenia ponownego wniosku o wpis do ewidencji, a jak zasadnie podnosił organ administracji wniosek ten można było złożyć daleko wcześniej przed terminem wskazanym w tym przepisie. W ocenie Sądu organ administracji nie dokonał interpretacji przepisu art. 29 ust. 3 ustawy na niekorzyść skarżącej, a jedynie oparł rozstrzygnięcie wprost na jego treści. Reasumując, Sąd stwierdza, że orzekające w sprawie organy, podejmując decyzje, prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Podstawa prawna rozstrzygnięcia wynikała z obowiązującego prawa materialnego, nie została więc naruszona zasada praworządności, określona w art. 6 k.p.a. Nie można też organom zarzucić nierespektowania wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 i art. 80 k.p.a.). Uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiadają dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnione zostały motywy podjętych rozstrzygnięć, a przytoczona przez organy argumentacja w tym zakresie jest wyczerpująca. Z kolei sam fakt, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem orzekających organów, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów obu instancji uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.