VI SA/Wa 2417/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi M., Litwa na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2011 r., 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej M. Litwa kwotę 1617 (jeden tysiąc sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedsiębiorstwo litewskie działające pod nazwą M. [...] (spółka personalna) zwane dalej skarżącym, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r., Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2011 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10 000 złotych za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez wymaganego zezwolenia Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] czerwca 2011 r. na drodze krajowej Nr [...] funkcjonariusze inspekcji transportu drogowego zatrzymali do kontroli pojazd o marki M. numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki K. o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował obywatel Litwy K. S. Jak wynika z protokołu kontroli kierujący ww. pojazdem nie okazał do kontroli zezwolenia upoważniającego do przewozów drogowych rzeczy pomiędzy terytorium jednego z państw członkowskich i państwa nienależącego do Unii Europejskiej. Z okazanych do kontroli dokumentów min. deklaracji wywozowej MRN nr [...] wynikało, iż wykonywał on przewóz drogowy ładunku o masie 24 ton z Polski do Federacji Rosyjskiej tranzytem przez terytorium Litwy. Deklaracja MRN w polu 53 zawierała dodatkową informacje, iż miejscem przeznaczenia ładunku jest urząd celny w miejscowości K. "[...]" [...] (K. - Litwa). To samo wynikało z przedstawionego do kontroli dokumentu przewozowego CMR. Dokument ten wyjaśniał, iż ww. ładunek został załadowany w dniu [...] czerwca 2011 r. w miejscowości K. w firmie N. [...] Sp. z.o.o., a miejscem jego przeznaczenia jest firma "L." na terenie Federacji Rosyjskiej. Dokument przewozowy CRM w polu 13 również zawierał informację o miejscu wyładunku towaru oznaczoną Tl: [...] K. [...] (Litwa). W konsekwencji decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10 000 złotych za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez wymaganego zezwolenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o umorzenie postępowania i wyjaśnił, iż jego zdaniem kara pieniężna nałożona została bezpodstawnie, bowiem przewóz towarów dokonywany był z Polski na Litwę nie zaś do Rosji, o czym świadczą okazane podczas kontroli dokumenty przewozowe. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] października 2011 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż w dniu kontroli przewoźnik zagraniczny wykonywał przewóz drogowy między Polską a Rosją bez wymaganego zezwolenia. Jako podstawę prawną organ odwoławczy powołał przepisy art. 28, art. 28a, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. - dalej u.d.p.), art. 5 ust. 1 lit. c w związku z art. 6 ust. 1 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Litewskiej o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Szczecinie dnia 18 marca 1992 r. (M.P. Nr 46 z 2001 r., poz. 751), oraz lp. 2.7. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, W odniesieniu do zawartego w odwołaniu twierdzenia skarżącego, iż wykonywał przewóz z Polski na Litwę, organ wskazał , że z okazanych podczas kontroli drogowej dokumentów, wynika, że stroną umowy przedmiotowego przewozu jest litewski przedsiębiorca M. [...]. Powyższe okoliczności organ ustalił na podstawie listu przewozowego CMR z dnia [...] czerwca 2011 r., gdzie w rubryce nr 16 i 23 wskazano ww. przewoźnika jako przewoźnika wykonującego transport drogowy. Organ powołał się na art. 9 Konwencji o Umowie Międzynarodowego Przewozu Drogowego Towarów (CMR) i protokół podpisania sporządzonej w Genewie dnia 19 maja 1956 r. (Dz. U. z 1962 r., Nr 49, poz. 238 ze zm.), zgodnie z którym list przewozowy CMR stanowi dowód zawarcia umowy, warunków umowy oraz przyjęcia towaru przez przewoźnika. Zdaniem organu odwoławczego z ww. dokumentu CMR wynika, że przewożony towar został załadowany w Polsce i był przewożony do Rosji dla przedsiębiorcy "L." z siedzibą w Rosji, V., S. Region. Natomiast w ocenie organu kolejne dokumenty okazane podczas kontroli, tj. dokument Invoice z dnia [...] czerwca 2011 r., Loading List nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz dokument MRN nr [...] wskazują jednoznacznie, iż sprzedawcą przewożonego ładunku jest polski przedsiębiorca N. Sp. z o.o. ([...]) z siedzibą w K., zaś jego odbiorcą jest rosyjski przedsiębiorca "L." z siedzibą w V., [...], Rosja. Zdaniem organu oznacza to, że do przewozu z dnia kontroli konieczne było zezwolenie na przewóz drogowy rzeczy, do/z krajów trzecich, zaś takiego zezwolenia kontrolowany kierowca nie posiadał w pojeździe w chwili zatrzymania go do kontroli drogowej, co uzasadnia nałożenie na skarżącego kary. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. strona zarzuciła: - obrazę art. 28 ust. 1 u.d.p. przez przyjęcie tegoż przepisu za podstawę ukarania firmy M. [...], tak jakby zatrzymany do kontroli kierowca z tej firmy wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy z terytorium Polski na terytorium Rosji bez wymaganego w takiej sytuacji zezwolenia właściwego ministra ds. transportu, podczas gdy zgodnie z prawidłowymi ustaleniami przyjętymi w zaskarżonej decyzji wynikającymi z dokumentów dołączonych do odwołania od decyzji organu I instancji, ukarany wykonywał przewóz drogowy rzeczy z Polski na terytorium Litwy i zgodnie z obowiązującymi w Unii Europejskiej przepisami nie wymagał uzyskania takiego zezwolenia; - obrazę prawa procesowego; - art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ obowiązków dochodzenia do prawdy materialnej i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego istotnego w sprawie oraz dokonanie analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednostronny, przemawiający za tym, iż zatrzymany do kontroli kierowca powinien posiadać zezwolenie na transport międzynarodowy. - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób niewłaściwy i przytaczanie tylko tych argumentów, które potwierdzały stanowisko organu odwoławczego z pominięciem dowodów przeciwnych przedstawionych przez odwołującego się od decyzji organu I instancji. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, zwrot uiszczonej kary oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu. Wyjaśnił , że firma M. [...] zawarła umowę zlecenia usług transportowych z litewską firmą R. [...] "V." w sprawie przewozu towarów z Polski na Litwę. Przedmiotowy przewóz był wykonywany w związku z umową zawartą przez firmę R. [...] "V." z rosyjska firmą "L.", w sprawie przewozu ładunku z Polski do Federacji Rosyjskiej. W dniu [...] czerwca 2011 r. został wystawiony indywidualny wniosek na przewóz samochodowy do ww. umowy. Zgodnie z zawartą w zleceniu nr 4 organizacją przewozu towaru, transport ładunku z Polski do Rosji miał odbyć się w dwóch etapach i dwoma rodzajami transportu. W pierwszym etapie ładunek miał zostać przewieziony transportem samochodowym z K. w Polsce do K. na Litwie. Transport samochodowy miał obejmować ogółem 73 przewozy po 24 tony ładunku w każdym. W drugim etapie, ładunek miał być dostarczony transportem kolejowym z K. na Litwie do miejsca przeznaczenia tj. do miejscowości W. w Rosji. Tak więc w dniu kontroli tj. [...] czerwca 2011 r. firma M. realizowała przewóz z Polski na Litwę, zaś dalsza dostawa towaru do firmy "L." w W. - Rosja odbyła się transportem kolejowym na podstawie zamówienia litewskiego nadawcy V. Znajduje to potwierdzenie w polu 23 listu przewozowego nr [...], gdzie wskazano, iż dostawa oznaczona numerem [...] została dołączona do zbiorczej przesyłki wagonowej. Powyższy stan faktyczny potwierdzony został także w piśmie nadawcy przesyłki tj. N. Sp. z o.o. z K., w którym firma ta przyznała błędne określenie miejsca dostawy towaru transportem samochodowym, tj. wystawienie dokumentu bezpośrednio na Rosję zamiast wzoru dokumentu z przekazem na K. W tej sytuacji firma M. [...] z uwagi na to, iż zajmuje się tylko transportem samochodowym uczestniczyła jedynie w pierwszym etapie przewozu ładunku. Przewoziła towar z K. w Polsce do K. na Litwie. Przewóz ten odbył się w całości na terytorium Unii Europejskiej. Zatrzymany do kontroli kierowca posiadał przy sobie wszystkie potrzebne dokumenty, zgodne z obowiązującymi w Unii wymogami i przepisami prawa w zakresie wykonywania transportu drogowego. Nie posiadał natomiast zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy pomiędzy Polską a krajem trzecim nie będącym członkiem Unii Europejskiej, ponieważ takiego przewozu nie wykonywał. Firma M. [...] nie brała udziału w drugim etapie przewozu ładunku do Rosji. Zdaniem skarżącego z uwagi na powyższe okoliczności dokonana przez organ odwoławczy analiza zatrzymanych w czasie kontroli dokumentów MRN i CMR przeprowadzona została całkowicie jednostronnie bowiem organ II instancji pomija istotne kwestie zawarte w dokumentach. Nie wyjaśnia dlaczego przy ustalaniu okoliczności sprawy nie wziął pod uwagę faktu, iż zarówno w deklaracji MRN w pkt. 53 jak i w dokumencie CMR w polu 13, jako miejsce wyładunku towaru oznaczono miejscowość K. na Litwie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu, podniesione przez strony zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Argumentacja strony zmierza do obejścia obowiązujących norm prawnych. Zdaniem organu decydujące dla określenia przeznaczenia przewozu jest ostateczny odbiorca przesyłki i nie można dzielić trasy przewozu na odcinki bowiem prowadzi to do obejścia wszelkich umów międzynarodowych. W konsekwencji kraj pośredni, przez który dokonywany będzie transport pozostaje bez znaczenia. Nie jest też koniecznie wykonanie całego przewozu przez jedną firmę. W ocenie organu, liczy się wyłącznie kraj docelowy transportu - Federacja Rosyjska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu. Natomiast w art. 5 ust. 1 i 2 umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Rządem Republiki Litewskiej o międzynarodowych przewozach drogowych przewoźnicy każdej Umawiającej się Strony mogą wykonywać przewozy ładunków oraz wykonywać przejazdy w stanie próżnym: a) między miejscem położonym na terytorium jednej Umawiającej się Strony a miejscem położonym na terytorium drugiej Umawiającej się Strony; b) w tranzycie przez terytorium drugiej Umawiającej się Strony; c) między miejscem położonym na terytorium jednej z Umawiających się Stron a miejscem położonym na terytorium państwa trzeciego i na odwrót. Przewoźnicy jednej z Umawiających się Stron mają prawo zabierania ładunku powrotnego na terytorium drugiej Umawiającej się Strony. Zasadniczym problemem wymagającym wyjaśnienia w sprawie niniejszej stanowiła więc kwestia do jakiego miejsca był przewożony kontrolowanym pojazdem towar i w konsekwencji czy przedmiotowy transport drogowy był międzynarodowym transportem drogowym na terytorium RP, a więc wymagającym stosownego zezwolenia. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego skarżący, będący przewoźnikiem zagranicznym wykonywał międzynarodowy transport drogowy, albowiem dokonywał przewozu rzeczy pomiędzy terytorium jednego z państw członkowskich (Polska) i państwa nienależącego do Unii Europejskiej (Rosja). Wobec tego, że nie posiadał wymaganego zezwolenia uzasadnionym było nałożenie na niego kary pieniężnej. Skarżący twierdził natomiast, że przewóz towaru miał nastąpić z Polski do Litwy, a więc na terenie obszaru Unii Europejskiej. Nie miał więc obowiązku posiadania stosownego zezwolenia. Zdaniem sądu brak jest dowodu na to, aby zakwalifikować przedmiotowy transport drogowy jako międzynarodowy transport drogowy rzeczy, a więc wymagający właściwego zezwolenia. Stosownie do treści art. 9 Konwencji o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR) i protokołu podpisania list przewozowy CMR (Dz.U. z 1962 r., nr 49, poz. 238 ze zm.), w braku przeciwnego dowodu list przewozowy stanowi dowód zawarcia umowy, warunków umowy oraz przyjęcia towarów przez przewoźnika. Z okazanych do kontroli dokumentów min. deklaracji wywozowej MRN nr [...] wynikało, iż wykonywał on przewóz drogowy ładunku o masie 24 ton z Polski do Federacji Rosyjskiej tranzytem przez terytorium Litwy. Jednakże deklaracja ta w polu 53 zawierała dodatkową informacje, iż miejscem przeznaczenia ładunku jest urząd celny w miejscowości K. "T." [...] (K. - Litwa). To samo wynikało z przedstawionego do kontroli dokumentu przewozowego CMR. Dokument ten wyjaśniał, iż ww. ładunek został załadowany w dniu [...] czerwca 2011 r. w miejscowości K. w firmie N. Sp. z.o.o., a miejscem jego przeznaczenia jest firma "L." na terenie Federacji Rosyjskiej. Dokument przewozowy CRM w polu 13 również zawierał informację o miejscu wyładunku towaru oznaczoną Tl: [...] K. [...] (Litwa). Główny Inspektor Transportu Drogowego nie zakwestionował powyższego zapisu na dokumencie CMR, jak również pozostałych zapisów w tych dokumentach, potwierdzających stanowisko strony skarżącej co do tego, iż przewóz towaru był dokonywany w dwóch etapach: jako przewóz drogowy na trasie Polska – Litwa, a zatem w ramach Unii Europejskiej oraz transport kolejowy z Litwy do Rosji. Powyższe kwestie były sygnalizowane przez stronę skarżącą już na etapie postępowania administracyjnego lecz zostały pominięte przez organ, który w głównej mierze skupił się na treści dokumentu CMR pomijając przy tym pozostałe dokumenty. Również treść zlecenia nr 4 dotyczącego organizacji przewozu towaru wskazuje, że transport ładunku z Polski do Rosji miał odbyć się w dwóch etapach i dwoma rodzajami transportu. Potwierdza to także zapis w polu 23 listu przewozowego nr [...], gdzie wskazano, iż dostawa oznaczona numerem [...] została dołączona do zbiorczej przesyłki wagonowej. Podsumowując, wobec treści wszystkich zapisów dokumentu CMR oraz treści pozostałych dokumentów przewozowych i nieudowodnienia przez organ okoliczności przekroczenia granicy Unii Europejskiej przedmiotowym pojazdem, zaskarżoną decyzję należało uchylić. Sąd zauważa, że z naczelnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. sygn. akt III SA 729/84 ONSA 1984, nr 2 poz. 117 podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony (...). Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisach art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja nie spełnia omówionych wyżej kryteriów. Analiza uzasadnienia decyzji pozwala na stwierdzenie, iż organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób pełny i wnikliwy oraz rozstrzygnął na niekorzyść skarżącego istniejące w sprawie wątpliwości dotyczące przedstawionych dokumentów przewozowych. Przede wszystkim organ błędnie oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na treści listu przewozowego CMR bez wymaganej analizy pozostałych dokumentów przedstawianych przez stronę w toku postępowania. Pominięcie oceny określonego dowodu musi budzić wątpliwości co do oceny pozostałych dowodów. Organ obowiązany był ustosunkować się, co do wszystkich dowodów przedstawionych w sprawie, czego nie uczynił. Natomiast żądanie skargi dotyczące zwrotu na rzecz strony skarżącej uiszczonej kary pieniężnej nie mogło być uwzględnione przez sąd, gdyż kwestia ta należy do kompetencji organu administracyjnego, na rzecz którego kara ta została pobrana. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w wyroku. O wykonalności uchylonej decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.