VI SA/Wa 2418/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. sprawy ze skargi C. Sp. Jawna z siedzibą w B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz C. Sp. Jawna z siedzibą w B. 1.240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]kwietnia 2008 r. Marszałek Województwa [...] udzielił W. sp. z o.o. w W. koncesji na rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego na gruntach wsi N., gm. L., powiat w., woj. [...], określając jej wymagania (I), ustalił ważność koncesji do 31 października 2008 r. z rozpoczęciem działalności nie później niż 1 lipca 2008 r. (II), ustalił opłatę w wysokości 3.078 zł (IV) i odmówił spółce C., skarżącej w niniejszej sprawie i P. sp. z o.o. w R. udzielenia koncesji na rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego na terenie obejmującym działki nr [...] i [...] k.m. 3, obręb N., gm. L.. Decyzja została podjęta w poniższym stanie faktycznym i prawnym: C. s.j. w B. pismem z 5 czerwca 2007 r. złożyła wniosek o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego w N. w granicach działek nr [...] i [...] k.m. 2 obręb N., gm. L.. P. sp. z o.o. w R. pismem z 24 lipca 2007 r. złożyło wniosek o udzielenie koncesji o rozpoznanie kruszywa naturalnego w gminie L. dotyczący w znacznej części tego samego terenu tj. działek nr [...] i [...] k.m. 3, obręb N.. W. sp. z o.o. w W. pismem z 20 sierpnia 2007 r. złożyła wniosek o udzielenie koncesji dotyczący tego samego terenu. Organ ustalił, że wszystkie wnioski spełniają wymagania ustawowe w tym C.– określając swoje prawo do terenu, na którym działalność ma być prowadzona przedłożył przyrzeczenie Agencji Nieruchomości Rolnych co do udostępnienia gruntów po uzyskaniu koncesji i po wypowiedzeniu umowy obecnemu dzierżawcy. W taki też sposób określiła swoje prawo do gruntu P. sp. z o.o. w R., a W.sp. z o.o. w W. przedłożył umowę dzierżawy gruntów. Organ rozpoznał powyższe wnioski w trybie określonym w art. 62 k.p.a. Organ wyznaczył rozprawę administracyjną, której celem, jak podał w uzasadnieniu w/w decyzji, było wyjaśnienie możliwości wstępu na teren wbrew sprzeciwowi dzierżawcy i stosownie do ustaleń doprowadzenie do ugody między stronami. W przypadku jej braku organ przewidywał ogłoszenie przetargu. Po podjęciu próby wzajemnych uzgodnień tylko 2 wnioskodawców doszło do porozumienia, P. sp. z o.o. zrezygnowała z ugody. W takim stanie rzeczy pozostawały dwa wnioski dotyczące tego samego terenu, a wnioskodawca, co podkreślił organ, posiadający umowę dzierżawy złożył dodatkowe pismo, w którym oświadczył, że w czasie ważności umowy dzierżawy nie wyrazi zgody na wstęp w teren przez inne podmioty. C. s.j. wniósł o załatwienie jego wniosku w części dot. terenu niespornego i skorygował projekt prac geologicznych i złożył odpowiednio zmieniony projekt prac geologicznych dot. wyłącznie działek stanowiących sporny teren. Dla wyjaśnienia sytuacji organ, co podniósł w uzasadnieniu decyzji, zażądał wyjaśnień od dysponującej gruntami objętymi wnioskami Agencję Rynku Rolnego – Oddział Terenowy w [...], która w piśmie znak [...] poinformowała, że może wypowiedzieć umowę dzierżawy na jeden rok naprzód przed upływem roku dzierżawnego, a upływ tego roku następuje po zakończeniu zbioru płodów rolnych. Organ w tej sytuacji ustalił, że w dniu składania wniosku i w terminie conajmniej do jesieni 2008 r. dostęp do terenu, a tym samym możliwość wykonania robót geologicznych i realizacji uprawnień wynikających z koncesji na rozpoznanie złoża ma wyłącznie W. sp. z o.o. i w konsekwencji udzielił spółce koncesji na mocy w/w decyzji działając na podstawie art. 16 ust. 2 i 4, art. 105a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz. U. 2005 r., Nr 27, poz. 96 ze zm.). Odnosząc się do stanowiska P. sp. z. o.o. organ podkreślił, że rozpatrując łącznie przyrzeczenie udostępnienia gruntu ze strony ARR i umowę dzierżawy i informacje dzierżawcy oraz wyjaśnienia ARR ocenił, że skuteczne prawo wejścia w teren w dniu wydania koncesji będzie miał W. sp. z o.o. Z tego też powodu odstąpił od przeprowadzenia przetargu na udzielenie koncesji. Skarżąca oraz P. sp. z o.o. złożyły odwołanie od tej decyzji z tym, że ta spółka odwołanie cofnęła i Minister Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte wniesieniem przez P. sp. z o.o. odwołania. Skarżąca wniosła w odwołaniu od tej decyzji o jej uchylenie z wyłączeniem pkt 1 decyzji koncesyjnej i orzeczenie o przyznaniu koncesji. Zarzucając naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo geologiczne i górnicze przez uznanie, że nie ma prawa do terenu, w ramach którego projektowana działalność ma być wykonywana, art. 15 ust. 2 powołanej ustawy i art. 52 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez zaniechanie zarządzenia przetargu, którego przedmiotem miało być udzielenie koncesji oraz naruszenie art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a. przez nienależyte zebranie i ustalenie stanu faktycznego i nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego i załatwienie sprawy z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu strony i art. 8 k.p.a. przez prowadzenie sprawy w sposób niewzbudzający zaufania do organów państwa, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie decyzji, w szczególności niewyjaśnienie podstawy i przesłanek zastosowania art. 105a powołanej ustawy oraz art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 i 36 k.p.a. Zdaniem strony organ bezpodstawnie przyjął, że tylko K. wykazał się prawem do nieruchomości, na której ma być prowadzona koncesjonowana działalność. Spółka ma bowiem wbrew ustaleniom organu zapewnione prawo do korzystania z nieruchomości obejmujących działki [...] i [...] k.m. 3 obręb N., na działalność w zakresie określonym koncesją. Agencja Nieruchomości Rolnych zobowiązała się bowiem do udostępnienia jej gruntów nie uzależniając wykonania zobowiązania od zgody ew. dzierżawcy, zgody takiej wymagała jedynie, gdyby udostępnienie gruntów miałoby nastąpić w terminie do 20 września 2006 r., a dowodem na to jest pismo Agencji z dnia 5 listopada 2005 r. Na skutek bezzasadnych, zdaniem strony, ustaleń organu, organ wbrew art. 52 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie zarządził przetargu mimo, że zachodziły przesłanki ku temu. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...]Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że skarżąca pismem z dnia 8 października 2007 r. zmodyfikowała wniosek przez wyłączenie spornego terenu tj. działek nr [...] i [...] (obręb N.) i z tego powodu żądanie jej w odniesieniu do tego obszaru nie mogło zostać uwzględnione. Zarzuty odwołania organ uznał za bezzasadne. Co prawda Marszałek Województwa [...] nie wyjaśnił przyczyn zastosowania w sprawie art. 105a powołanej ustawy, jednak z akt sprawy wynika, że przesłanki określone tym przepisem zachodzą. Skoro Wójt Gminy L. uchybił art. 106 k.p.a. i nie wyraził opinii w przedmiocie zamierzonej koncesji, to po upływie 14 dni organ koncesyjny miał prawo domniemywać, że organ wykonawczy nie sprzeciwia się udzieleniu koncesji. Nietrafny jest przy tym zarzut braku przetargu. Przetarg przeprowadza się bowiem tylko wtedy, gdy zamiar udzielenia ograniczonej ilości koncesji ogłoszony został w Monitorze Polskim, a w przedmiotowej sprawie, taka okoliczność nie zachodzi. W skardze na tę decyzję skarżąca ponowiła zarzuty naruszenia wskazanych przepisów powołanej ustawy i art. 6, 7, 8, 77 § 1 k.p.a. Zdaniem strony mimo modyfikacji wniosku koncesyjnego przez wyłączenie działek nr [...] i [...] nadal spełniała warunki do uzyskania koncesji, bo w przypadku jej udzielenia ma, w świetle pisma Agencji z 5 listopada 2005 r. zapewnione prawo do korzystania z nieruchomości obejmującej w/w działki. Organ bezpodstawnie zatem uznał za prawidłowe ustalenia organu I instancji stwierdzając, że modyfikacja wniosku przez wyłączenie spornych działek spowodowała, że skarżąca nie spełnia wymogów uzasadniających uwzględnienie jej żądania do spornych działek. Organ również nieprawidłowo uznał, że w sprawie nie było wymagane przeprowadzenie przetargu. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. pełnomocnik organu złożył kserokopię decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] października 2008 r. nr [...] i wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na to, że koncesja udzielona decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. wygasła na zasadzie art. 28 ust. 1 powołanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd rozpoznał skargę wg powyższych kryteriów. Uznał bowiem, iż nie ma w przedstawionym przez pełnomocnika organu stanie rzeczy podstaw do przyjęcia, iż postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, a tylko w takim przypadku zachodziłyby w świetle art. 161 p.p.s.a. przesłanki do umorzenia postępowania. Pełnomocnik przedstawił wprawdzie decyzję organu I instancji, którą przedłużono datę ważności koncesji do dnia 31 stycznia 2009 r., co oznacza, iż termin jej ważności wyekspirował, ale stosownie do art. 28 ust. 5 powołanej ustawy wygaśnięcie koncesji winno być stwierdzone stosowną decyzją, a decyzji w tym przedmiocie nie przedstawiono, zaś pełnomocnik wywodził jej wygaśnięcie nie ze stosownej decyzji, tylko z faktu, iż okres ważności decyzji koncesyjnej upłynął. Podnieść przy tym dodatkowo należy, iż zdaniem Sądu, fakt wygaśnięcia decyzji koncesyjnej nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego w sprawie ze skargi na decyzję organu II instancji w przedmiocie udzielenia koncesji. Rozpoznając zatem skargę Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja narusza bowiem obowiązujące prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Odwołanie jest podstawowym środkiem kontroli decyzji podjętej przez organ I. Organ odwoławczy nie jest jednak ograniczony ani zakresem postępowania przeprowadzanego przez organ I instancji ani jego ustaleniami. Rozpatrując sprawę ponownie w jej całokształcie będąc przy tym w zakresie nieuregulowanym w art. 136-139 k.p.a. związany przepisami o postępowaniu przed organem I instancji, które z mocy art. 140 k.p.a. mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Tak ujmując obowiązki organu II instancji należy stwierdzić, iż Minister Środowiska wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa procesowego nie wyjaśniając sprawy w sposób należyty, bo bez wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego tj. z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a. Z decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] wynika, iż przedmiotem rozpoznania organu I instancji był m.in. wniosek skarżącej z 5 czerwca 2007 r. uzupełniony pismem z dnia 2 lipca 2007 r. zmieniony pismem z 8 października 2007 r. i z 9 listopada 2007 r. Z wniosku z dnia 5 czerwca 2007 r. wynika, iż obejmuje on żądanie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego w N. w granicach działek nr [...] i [...] km 2 obręb N. gm. L.. Pismem z dnia 8 października 2007 r. jak ustalił organ I instancji, skarżąca wniosła o załatwienie wniosku w części dot. terenu niespornego i w odpowiedni sposób skorygowała załączony do wniosku projekt prac geologicznych oraz pismem z dnia 9 listopada 2007 r. dołączyła odpowiednio zmieniony projekt prac geologicznych dot. wyłącznie działek stanowiących sporny teren. Organ ten w sposób jednoznaczny nie wyjaśnił jednak, jaki w istocie w świetle powołanych pism jest zakres wniosku tj. czy nadal obejmuje on działki [...] i [...] km 3, obręb N., a w/w decyzja koncesyjna dotyczyła tych właśnie działek. Z faktu, iż w pkt VI tej decyzji odmówiono udzielenia koncesji na rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego na terenie obejmującym te działki wnosić należy, iż Marszałek Województwa [...] rozstrzygając merytorycznie wniosek skarżącej uznał, iż obejmuje on nadal w/w działki. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że modyfikacja wniosku koncesyjnego skarżącej dokonana pismem z dnia 8 października 2007 r. polegała na wyłączeniu działek nr [...]wobec czego w odniesieniu do tego obszaru żądanie nie mogło być uwzględnione. Tym samym stwierdził, iż wniosek o udzielenie koncesji już tych działek żądaniem strony nie obejmował. Taki stan rzeczy oznaczałby, że w tym zakresie wniosek nie był przez strony podtrzymywany, a ta okoliczność skutkowała brakiem podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku strony w powyższym zakresie. Organ II instancji nie odniósł się jednak w ogóle do pisma strony z dnia 9 listopada 2007 r., w którym nawiązuje do swojego stanowiska przedstawionego w piśmie z dnia 8 października 2007 r. wnosząc, o uwzględnienie wniosku w części dot. działek [...] obręb N. przy podejmowaniu działań dla udzielenia koncesji w drodze przetargu. Ustalenie treści wniosku w zakresie w/w działek wymagało zatem ustosunkowania się do obu w/w pism. W tej sytuacji nie została wyjaśniona kwestia, czy zasadnie organ I instancji uznał, że nadal strona wnosi o udzielenie koncesji na terenie obejmującym w/w działki, czy też z tego żądania w postępowaniu zakończonym w/w decyzją rezygnuje, a wówczas nie było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Może ono zapaść wyłącznie w następstwie rozpoznania stosownego wniosku w przedmiocie udzielenia koncesji. Niezależnie od powyższego podnieść należy, iż ustalenie, że skarżąca nie ma zapewnionego prawa do korzystania z nieruchomości obejmującej w/w działki zostało poczynione bez pełnej analizy pisma z 5 listopada 2005 r. i faktu, iż umowa dzierżawy, której stroną był W. dotyczy dzierżawy gruntów w celach rolniczych. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach orzeczono mając na uwadze art. 200 p.p.s.a.