VI SA/Wa 2427/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi O. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego O. z siedzibą w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r. nakładającą na O. w G. karę pieniężną w wysokości 25 500, - zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, ust. 1a oraz 40c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz.115 z 2007 r. z późn. zm.) oraz lp. 6 pkt 1 lit. d) i e), pkt 9 lit. d) i e), lp. 9 pkt 6 lit. c) załącznika nr 2 do w/w ustawy, art. 64 ust.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108, poz. 908 z 2005 r. z późn. zm.). Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia: W dniu [...] lutego 2008 r. na drodze wojewódzkiej nr [...] w K., o dopuszczalnym nacisku na pojedynczą oś do 8 t, inspektor transportu drogowego dokonał kontroli pojazdu marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...], kierowanego przez R. M.. Pojazdy stanowiły własność [...] – O. w G. (dalej zwany stroną, skarżącą). W wyniku ważenia kontrolowanego pojazdu dokonanego na stanowisku ważenia pojazdów potwierdzonego protokołem kontroli przyjęto następujące naruszenia: nacisk 10,93 t na pojedynczej osi nienapędowej - przekroczenie o 2,93 t nacisk 10,78 t na drugiej pojedynczej osi nienapędowej - przekroczenie o 2,78 t; nacisk 23,18 t na podwójnej osi nienapędowej - przekroczenie o 8,68 t; łączna masa zespołu pojazdów - 51,36 t - przekroczenie dmc o 9,36 t. Poza sporem pozostaje, że przewoźnik nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Z tego względu decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r. wymierzono stronie karę pieniężną w kwocie 25 500,00 zł: za przekroczenie nacisku dla pojedynczej osi nienapędowej: 6840 zł (2160 + 3 x 1560); za przekroczenie nacisku dla II pojedynczej osi nienapędowej: 6840 zł (2160 + 3 x 1560); za przekroczenie nacisku dla podwójnej osi napędowej: 10380 zł (1740 + 6 x 1440) za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej: 1440 zł. W odwołaniu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania strona wskazywała na niemożność przestrzegania zasad określonych w przepisach z uwagi na fakt, że obciążenie na osie jak również całkowita masa pojazdu rozliczana jest w tonach, a nie w metrach sześciennych, w których określana jest ilość drewna. Kierowca ładując drewno w lesie otrzymuje kwit wywozowy określający ilość drewna w m3, a nie w kilogramach, czy tonach i nie jest w stanie prawidłowo określić wagi ładowanego drewna w lesie, pozwalający ustalić, czy ładunek jest ponadnormatywny, czy nie. Również leśnicy wypisujący kwit wywozowy w trakcie jego załadunku nie są w stanie podać informacji o wadze 1m3 drewna. Nie opracowano szczegółowych wytycznych dla przewoźników drewna, określających wagę masy drewna dla poszczególnych gatunków. Strona zarzucała, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej pominął ustalenia Sądu, szczególnie uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VI S.A/Wa 1132/07 z dnia 17 października 2007 r. w takiej samej sprawie. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Wskazał, że regulacje dotyczące dopuszczalnych nacisków na osie i innych dopuszczalnych parametrów pojazdów, czy też warunków technicznych pojazdów obejmują, co do zasady, wszystkich użytkowników dróg niezależnie od rodzaju przewożonego ładunku - z dopuszczeniem pewnych, ściśle określonych wyjątków - np. pojazdów specjalnych, służących Siłom Zbrojnych, Policji czy Straży Granicznej. Przepisy transportowe i ruchu drogowego mają na celu zapewnienie optymalnych warunków bezpieczeństwa poruszania się po drogach publicznych wszystkim ich użytkownikom, nie zaś tylko określonej grupie przewoźników zawodowych. Poruszanie się pojazdów o wielokrotnie przekroczonych parametrach pojazdu, jak to miało w rozpatrywanej sprawie, stanowi poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa innych uczestników ruchu drogowego. Odpowiedzialność przewoźnika za popełnione naruszenia w zakresie dopuszczalnych norm jest nie do uniknięcia w obecnym systemie prawnym, a także jest nie do podważenia ze względów racjonalnych. Przewoźnik decyduje o wyborze trasy, zachowaniu się na drodze podczas wykonywania przewozu i musi uwzględniać bezpieczeństwo, zarówno kierowcy, jak i innych uczestników ruchu. Powinien tak konstruować relacje prawne ze swymi kontrahentami (załadowcami), by wykonanie danego zlecenia transportowego nie powodowało naruszenia obowiązujących przepisów i zagrożenia w ruchu drogowym. Zobowiązany jest do przestrzegania wyznaczonych przepisami prawa ograniczeń w zakresie dopuszczalnych nacisków osi niezależnie od rodzaju przewożonego ładunku, bowiem zgodnie z art. 61 ustawy - Prawo o ruchu drogowym ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu. W skardze złożonej do tutejszego Sądu strona zarzuciła obrazę art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego rozważenia i oceny. Oświadczyła, iż nie kwestionowała ustaleń protokołu i decyzji. Wskazała, że organy obu instancji nie zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 08.05.2003 II SA 1825/02 /nie publikowane/, iż " odpowiedzialność za przejazd drogą publiczną pojazdem" nienormatywnym" jest uzależniona od winy podmiotu dokonującego przejazd". Zarzuciła brak rozważenia winy przewoźnika, specyfiki przewożonego towaru i rzetelnej oceny stanu faktycznego i oceny zawinienia. Przepisy uzasadniające wymierzenie kary pieniężnej, są dla skarżącego niewykonalne, gdyż pomiar drewna w tonach w lesie jest niewykonalny ze względów technicznych, a zatem niemożliwe jest ustalenie DMC zestawu transportowego i nacisków dopuszczalnych na osie. Skarżący nie mając przepisu wskazującego wagę 1m3 drewna poszczególnych gatunków, jego masy surowej i suchej posłużył się Poradnikiem Leśniczego i pismem z dnia [...].07.2004 r. znak [...] określił kierowcom wagę 1m3 drewna poszczególnych gatunków. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Ponowił argumentację, iż przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy zobowiązany jest do przestrzegania wyznaczonych przepisami prawa ograniczeń w zakresie dopuszczalnych nacisków osi niezależnie od rodzaju przewożonego ładunku. skarżący jako podmiot wykonujący profesjonalnie przewóz w ramach transportu drogowego powinien zawsze przed rozpoczęciem przejazdu zbadać, czy pojazd odpowiada określonym normom. Dopracowanie się sprawnego systemu załadunku pojazdów, tak, by nie były przekraczane normy wymagane przepisami o drogach publicznych, leży w interesie profesjonalnego przewoźnika. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze podkreślił, że odpowiedzialność na gruncie prawa administracyjnego ogranicza się do ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, skutkującego nałożeniem kary administracyjno-prawnej, nie dokonuje się natomiast oceny i nie czyni przedmiotem rozważań kwestii zawinionego działania strony lub braku winy, stopnia szkodliwości czynu, braku zachowania należytej staranności, podjęcia wystarczających środków ostrożności mających wyłączyć ponoszenie przez stronę odpowiedzialności administracyjnej czy też dopuszczenia się rażącego niedbalstwa. Do odpowiedzialności administracyjnej wystarczy jedynie, że organ stwierdzi naruszenie przepisu prawa materialnego obligującego go do wydania decyzji, w której określi karę administracyjną. Kary te są ustalane w sposób sztywny i nie mają charakteru uznaniowego. Na rozprawie przed Sądem skarżący podniósł nowe okoliczności. Zarzucił, że decyzję organu I instancji otrzymał razem z notatką służbową organu z [...] maja 2008 r., w której dokonano korekty stwierdzonego przekroczenia dopuszczalnej wady całkowitej z 9,36 t na 11,36 t i w jego ocenie – w konsekwencji - tą notatką zmieniono podstawę prawną naruszenia. Ponadto zarzucił przekroczenie dopuszczalnego błędu pomiaru ważenia (2%) na jednej osi, który wynikł w pozycji 2 protokołu kontroli, po przeprowadzeniu na wniosek kierowcy ponownego ważenia pojazdu. Podniósł, że pierwszy pomiar wskazał na 11,90 ton, drugi na 12,20 ton, co daje błąd ważenia rzędu 2,521%, czyli przekraczający 2 % błąd - dopuszczalny przez rozporządzenie Ministra Gospodarki z 25 września 2007 r. Wywiódł, że okoliczność ta ma wpływ na wynik sprawy, bowiem świadczy o nieprawidłowej wadze. Przyznał jednocześnie, że w toku postępowania administracyjnego nie kwestionował braku legalizacji wagi. Wprawdzie do naliczenia kary pieniężnej został wzięty wynik ważenia korzystniejszy dla strony, ale przekroczenie dopuszczalnego błędu stanowi o tym, że waga nie powinna być dopuszczona do ważenia. Podnosił także przewlekłość postępowania w obu instancjach, a w szczególności przed organem I instancji, które spowodowało poniesienie kosztów. Pełnomocnik organu podnosił w szczególności okoliczność znacznego przeciążenia pojazdu wynoszącą około 20 % dopuszczalnej masy całkowitej. Odnośnie dokonanego sprostowania wyników pomiaru notatką służbową wskazał, że wyniki ważenia wynikają z protokołu, zostały zapisane w tabeli, a sprostowanie dotyczyło korekty samego wyliczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz.1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami jak i powołaną podstawą prawną. Innymi słowy, sprawuje kontrolę zaskarżonego aktu i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Podnieść należy, że w toku postępowania administracyjnego, zarówno co do sposobu przeprowadzanej kontroli, w tym dwukrotnego ważenia pojazdu, jak i wyników ważenia - ani kierowca pojazdu, ani skarżący jako przedsiębiorca - nie zgłosili zastrzeżeń. Na podstawie załącznika do protokołu kontroli ostateczne wyniki pierwszego i drugiego ważenia zostały wpisane do protokołu, który wraz z załącznikiem stanowi materiał dowodowy na podstawie którego organ wydał zaskarżone decyzje. Także w skardze strona nie kwestionowała ustaleń protokołu i decyzji i na etapie odpowiedzi na skargę dokonane przez organ ustalenia faktyczne były bezsporne. Nie oznacza to jednak, że przed Sądem strona ma zamkniętą drogę do zgłaszania dodatkowych zarzutów, co w niniejszej sprawie miało miejsce na rozprawie. Z art. 106 § 2 p.p.s.a. wynika uprawnienie do ustnego zgłaszania przez skarżącego i organ żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień. Obowiązek Sądu dotyczący zawarcia w uzasadnieniu przedstawienia stanu sprawy, podniesionych zarzutów, wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd, który nie może dokonywać własnych ustaleń faktycznych, powinien znaleźć odpowiedź na zgłoszone zarzuty w ustalonym stanie faktycznym ustalonym przez organ, a znajdującym potwierdzenie w zastosowanej normie prawa materialnego. Stan faktyczny powinien być na tyle wyczerpująco ustalony, wyjaśniony i dostatecznie uzasadniony w oparciu o wskazaną podstawę odpowiedzialności strony, po to, by ewentualne uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Nie ulega wątpliwości, iż poruszanie się pojazdów o przekroczonych parametrach norm dopuszczalnych, jak to miało w rozpatrywanej sprawie, może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa innych uczestników ruchu drogowego. Z art. 61 ustawy - Prawa o ruchu drogowym wynika wprost, że przewożony ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu. Do nałożenia kary w określonej ustawa wysokości upoważnia jednak uzyskanie takich wyników ważenia pojazdu, które nie budzą wątpliwości. Zakres odpowiedzialności przewoźnika za popełnione naruszenia przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, czy dopuszczalnych nacisków ładunku na poszczególne osie pojazdu Ustawodawca przekłada na wysokość kary pieniężnej, uzależniając ją od wyników ważenia: im większe przekroczenia, tym wyższa kara. Z tego względu nie ulega wątpliwości, że ustalenia faktyczne w zakresie wyników ważenia nie mogą budzić żadnych wątpliwości w zakresie prawidłowości ich przeprowadzenia. Jest to bowiem zasadniczy dowód odpowiedzialności administracyjnej strony w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej. W niniejszej sprawie, niezależnie od złożonych do akt administracyjnych dowodów legalizacji ponownej zastosowanych do pomiarów ważenia wag skarżący podważył wiarygodność wyników ważenia statycznego z tego względu, że z dwukrotnych pomiarów wynika rozbieżność przekraczająca dopuszczalne błędy graniczne wagi. Jak wyżej wskazano, Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, ale nie może pominąć, że uszła uwadze organów administracji znaczna rozbieżność wyników dwukrotnego ważenia na użytych dwóch wagach przenośnych do pomiarów statycznych, która wynika wprost z załącznika do protokołu. Rozbieżność dotycząca pozycji drugiej pomiaru nacisków osi i masy całkowitej pojazdu, na co wskazał skarżący, uśredniona w protokole kontroli - nie wskazuje na przekroczenia. Wynik ten jednak budzi uzasadnione wątpliwości strony, co do wiarygodności wszystkich parametrów ważenia, ponieważ uzyskane wyniki po dwukrotnym ważeniu pojazdu na dwóch wagach przekraczają granice dopuszczalnego błędu. W świetle powyższego, zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie pozostaje ocena, czy uzasadniony jest zarzut przekroczenia granicznego dopuszczalnego błędu wag podczas ważenia statycznego pojazdu – podniesiony przez stronę dopiero na rozprawie przed Sądem – i czy fakt ten ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ. Należy mieć na względzie, że Sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych. Ocenia prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów procesowych i prawa materialnego. Skarżący ma rację co do tego, że z ustaleń faktycznych dotyczących wyników ważenia, zamieszczonych w załączniku do protokołu kontroli, a także protokołu kontroli zawierającego średnie wyniki dwukrotnego ważenia wynika, że ważenie odbyło się dwoma przenośnymi wagami do pomiarów statycznych o nr [...] i [...], których świadectwa legalizacji ponownej znajdują się w aktach administracyjnych. W sytuacji zakwestionowania przez stronę legalności dokonania pomiarów tymi wagami należy podnieść, że zgodnie z art. 9a Ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz.U.04.243.2441 j.t.) Minister właściwy do spraw gospodarki upoważniony został do określenia, w drodze rozporządzeń, dla poszczególnych rodzajów lub grup przyrządów pomiarowych: 1) wymagań, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej w zakresie konstrukcji, wykonania, materiałów oraz charakterystyk metrologicznych, a także, jeżeli jest to niezbędne, w zakresie warunków właściwego stosowania tych przyrządów oraz miejsc umieszczania na nich cech legalizacji i zabezpieczających, 2) szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej, a także, jeżeli jest to niezbędne, sposoby i metody ich przeprowadzania. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego Minister Gospodarki wydał rozporządzenie z dnia 25 września 2007 r. (Dz.U.07.188.1345) w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (rozporządzenie to zostało notyfikowane Komisji Europejskiej w dniu 14 maja 2007 r., pod numerem 2007/0264/PL, zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 oraz z 2004 r. Nr 65, poz. 597), które wdraża dyrektywę 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz. Urz. WE L 204 z 21.07.1998, z późn. zm., Dz. Urz. DE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 20, str. 337). Badając na tej podstawie zarzuty skarżącego, nie można im odmówić słuszności. Zgodnie z § 22 rozporządzenia błędy graniczne dopuszczalne wagi podczas ważenia statycznego dla dowolnego obciążenia zawartego w zakresie ważenia wagi określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. Przepis § 3 pkt 14) rozporządzenia stanowi, że użyte w nim określenie błędy graniczne dopuszczalne wagi oznaczają - określone skrajne wartości błędu wagi. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia dla obciążenia osi B błędy graniczne dopuszczalne w działkach elementarnych d przy użytkowaniu wynoszą ±2,0. Z analizy wyników ważenia na II osi rozbieżność w dwukrotnym ważeniu wagą pierwszą wynosi 500 kg (I wynik: 6000 kg, a II wynik: 5500 kg), a rozbieżność ważenia wagą drugą wynosi 800 kg (I wynik: 5 900 kg, a II wynik: 6 700 kg). Nie ulega zatem wątpliwości, że uszło uwadze organu, że dopuszczalny błąd graniczny został znacznie przekroczony i organ nie wziął tej okoliczności pod uwagę - wbrew obowiązkom określonym: - w art. 7 k.p.a. podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; - w art. 77 § 1 k.p.a. zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; - w art. 107 § 3 k.p.a. wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji w szczególności faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Usunięcie uchybień procesowych pozwoli dopiero na dokonanie oceny prawidłowości rozstrzygnięcia w świetle zastosowanych norm prawa materialnego. W tej sytuacji brak oceny stanu faktycznego w zakresie przekroczenia granicznego dopuszczalnego błędu wag podczas ważenia statycznego pojazdu – podniesiony przez stronę dopiero na rozprawie przed Sądem – może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Wadliwość ta uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, której wysokość została ustalona o wyniki ważenia zakwestionowanymi przenośnymi wagami do pomiarów statycznych, których użycie w świetle powyższych unormowań nie zostało wyjaśnione. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona oceny wyników ważenia uzyskanych przy użyciu wag do pomiarów statycznych opisanych w załączniku do protokołu kontroli, mając na uwadze przekroczenie granicznego dopuszczalnego błędu podczas ważenia pojazdu strony. Uzasadni także wpływ przekroczenia dopuszczalnego błędu granicznego na wiarygodność pozostałych wyników i ich ważność, skoro skarżący ostatecznie zakwestionował użycie takich wag do pomiarów ważenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.